Беларусско-Американские отношения: безысходное пике

Антон Пеньковский

Резюме

На протяжении 2021 года наблюдалась деградация двусторонних отношений США и властей Беларуси. В Белом доме новая администрация заняла более жёсткую позицию в отношении режима Лукашенко. Официальный Минск полностью отошёл от прагматичной линии отношений с США в угоду односторонней ориентации на Россию и впервые за долгое время целенаправленно шёл на их ухудшение.

Санкционное давление и асимметричные ответы привели отношения Вашингтона и Минска в самую низкую точку с момента их установления. Американское дипломатическое присутствие в Беларуси оказалось под угрозой, а взаимопонимание и сотрудничество между двумя странами свелись к минимуму. Шансы на нормализацию и возвращение к прагматичному диалогу оказались перечёркнуты, официальный Минск при этом перестал восприниматься как легитимный и самостоятельный игрок. В то же время США начали активно поддерживать демократические силы Беларуси в изгнании.

Тенденции:

Новая администрация с меньшим запасом терпения

2021 год начался с ротации должностных лиц, участвовавших в выстраивании двусторонних отношений. В январе в Беларуси на смену ушедшему из жизни замминистра иностранных дел Олегу Кравченко, который отвечал в МИД за североамериканский регион и должен был стать послом Беларуси в США, пришёл замминистра Сергей Алейник.

В США перемены оказались гораздо глобальнее. На смену Дональду Трампу и его команде пришла администрация во главе с 46-м президентом США демократом Джозефом Байденом. Американское внешнеполитическое ведомство возглавил опытный дипломат и стратег Энтони Блинкен. Внутри Госдепартамента также произошли кадровые перемены на различных уровнях. Однако назначение заместителя госсекретаря Джули Фишер осталось в силе – ожидалось прибытие высокопоставленного дипломата в качестве первого с 2008 года посла США в Беларуси.

На протяжении первых месяцев года американская сторона активно высказывалась о ситуации в Беларуси, в частности об ущемлении свободы слова, арестах журналистов и судах над активистами гражданского общества. Постоянный представитель США при ОБСЕ всё чаще посвящал свои выступления ситуации в Беларуси.

Американская сторона обращала большое внимание на рост числа политических заключённых в Беларуси. Дипломаты посещали судебные процессы в Минске и других городах, однако власти Беларуси вскоре лишили их такой возможности. В марте государственный департамент США удостоил Международной женской премии за отвагу (International Women of Courage, IWOC) находившуюся под стражей Марию Колесникову, особо отметив роль женского лидерства в событиях 2020 года.

Девятнадцатого апреля министерство финансов США в координации с госдепартаментом отозвало лицензию, разрешавшую юридическим и частным лицам США совершать определённые операции с девятью беларусскими госпредприятиями, находящимися под санкциями, включая «Белнефтехим» и др.1 Выданная ещё в 2015 году, эта лицензия ежегодно продлевалась. Причиной временной приостановки действия санкций явились освобождение политзаключённых и некоторый прогресс Минска в области прав человека. В 2021 году эти причины оказались неактуальными, вследствие чего предписывалось в 45-дневный срок прекратить экономические отношения с беларусскими контрагентами.

События весны 2021 года ознаменовали окончательный отказ от действовавшей на протяжении пяти лет прагматичной стратегии в двусторонних отношениях между США и Беларусью – «политики малых шагов». Представители демократической партии – в лице президента Джозефа Байдена и большинства в Конгрессе – по традиции гораздо менее толерантно, чем республиканцы, отнеслись к ущемлениям свободы слова и репрессиям против журналистов. США жёстко осудили закрытие TUT.BY, случившееся 18 мая. Произошедшее спустя пять дней принудительное перенаправление в аэропорт Минска рейса Ryanair FR4978 и арест журналиста Романа Протасевича явились предпосылкой для новых ограничительных мер в отношении Беларуси. В заявлениях американской стороны официальный Минск перестал именоваться правительством. На смену пришли либо обтекаемая формулировка «власти Беларуси», либо словосочетание «режим Лукашенко». Американская сторона в координации с Европейским Союзом ещё жёстче начала добиваться международной изоляции Беларуси, о чём 28 мая заявила пресс-секретарь Белого дома Дженнифер Псаки. Третьего июня, после истечения 45-дневного срока, в силу вступили экономические санкции.

На протяжении всего года власти Беларуси использовали инструменты давления на посольство США и офис Агентства США по международному развитию (USAID) в качестве ответных мер на те или иные действия правительства США. Четвёртого июня режим уведомил американских контрагентов о введении ограничений в работе американского дипломатического и технического персонала посольства США в Минске. Это явилось яркой иллюстрацией того факта, что помимо шантажа численностью личного состава диппредставительства у режима Лукашенко не осталось никаких аргументов в диалоге с Вашингтоном.

Ситуация с обменом послами также зашла в тупик. МИД Беларуси не спешил назначать нового дипломата послом в США вместо Олега Кравченко. Внешнеполитическое ведомство Беларуси не предоставляло беларусскую визу послу Джули Фишер для прибытия в Минск, при этом оно и не отзывало её агреман. В свою очередь пропаганда в Беларуси не только всячески демонизировала отдельных американских чиновников, но и в целом обвиняла США в попытках государственного переворота в Беларуси, в давлении на страну, военной угрозе и дестабилизации ситуации в регионе, а также в причастности к подготовке убийства г-на Лукашенко и захвату его семьи.

Режим отодвинут в сторону, в приоритете – демократические силы

В середине июля состоялся визит лидера демократических сил Беларуси Светланы Тихановской в столицу Соединённых штатов Америки. У американских чиновников не осталось точек взаимодействия с официальным Минском, поэтому интенсифицировались контакты с демократическими силами как представителями народа Беларуси. Светлана Тихановская встретилась с президентом США Дж. Байденом, госсекретарём, сенаторами и конгрессменами, а также с рядом чиновников различного уровня. Представители американского политического истеблишмента декларировали полную поддержку Тихановской и народа Беларуси.

Режим отреагировал на этот визит скорее сумбурно, в комментариях прослеживался просчёт в оценке того, на каком уровне американское правительство готово публично поддержать демократические силы Беларуси. Уязвлённым выглядел и сам Лукашенко, который неловко пошутил насчёт того, что Байден «угощал печенюшками» Тихановскую, и обвинил президента США в недальновидности.2

Девятого августа, в годовщину сфальсифицированных выборов 2020 года в Беларуси, президент США расширил сферу действия чрезвычайного положения, объявленного в указе № 13 405 от 16 июня 2006 года (о блокировке собственности определённых лиц, подрывающих демократические процессы или институты в Беларуси).3 Согласно указу, под ограничения попали лица, являющиеся руководителями, официальными лицами, топ-менеджерами тех политических структур, которые подрывают суверенитет и безопасность Беларуси, а также наносят ущерб правам человека, замешаны в махинациях на выборах и в коррупции.

Спустя два дня Минск ответил запретом начинать в Беларуси новые программы по линии правительства США (при этом запрет не распространялся на текущие проекты), требованием сократить количество американских дипломатов в Минске до пяти человек к 1 сентября, а также отзывом агремана посла Джули Фишер. Последнее явилось формальностью, поскольку в августе никто уже не верил в возможность приезда в Минск посла США, иначе беларусские власти могли это трактовать как признание легитимности режима Лукашенко. Несколько позже министр иностранных дел В. Макей заявил, что на фоне санкций он не видит смысла направлять посла Беларуси в США, хотя кандидатура на эту должность якобы уже была определена.

В октябре Джули Фишер получила статус специального посланника США для Беларуси и возглавила созданное в Вильнюсе подразделение по делам Беларуси (Belarus Affairs Unit), оставшись при этом в дипломатическом ранге посла. Такой шаг ещё больше укрепил контакты Соединённых Штатов с демократическими силами Беларуси в изгнании, представленными прежде всего Офисом Светланы Тихановской. 

В ответ на летнее ограничение числа американских дипломатов в Минске, США потребовали сократить дипломатическое присутствие Беларуси в Соединённых Штатах, в частности закрыть генеральное консульство в Нью-Йорке. Режим Лукашенко воспринял этот шаг как эскалационный и потребовал (20 октября) закрыть Американский центр в Минске, а также офисы отдела по связям с общественностью и USAID, уволив при этом более двадцати местных сотрудников.4

Данный шаг не только явился беспрецедентным в беларусско-американских отношениях, он демонстрировал, что работа посольства США в Минске более не желательна. Для режима и его пропаганды закрытие офисов посольства явилось лишь символической победой на фоне невозможности принять какие-либо реальные ответные меры в отношении США.

Однако прекращение проектов USAID, связанных, в частности, со здравоохранением и борьбой с пандемией COVID-19, академических, профессиональных и культурных программ обменов, сворачивание проектов по поддержанию историко-культурного наследия Беларуси и закрытие партнёрских центров «Всё о США» в регионах – всё это имело негативные последствия прежде всего для рядовых граждан. Характерно, что давление на американское диппредставительство полностью следует парадигме аналогичных шагов в России, а заявления МИД Беларуси по этой теме даются в качестве комментария именно российским СМИ.

Тем не менее в 2021 году взаимный товарооборот между США и Беларусью существенно вырос. В первом полугодии наблюдался стабильный рост экономических взаимодействий, США поднялись с 10-й на 8-ю строчку в списке основных торговых партнёров Беларуси, увеличив долю в товарообороте с 1.3 до 1.5%. В середине года этот рост был прерван ввиду возврата санкций США.

По сравнению с 2020 годом, взаимный товарооборот увеличился на 38.8% и составил чуть более USD 1 млрд, при росте экспорта товаров из Беларуси в США почти в 2.5 раза (USD 491 млн), что явилось абсолютным рекордом за последние 10 лет.5 Импорт товаров в Беларусь сократился всего на 1.1% (USD 529 млн). Экспорт услуг в США составил USD 1.51 млрд, при этом драйвером по-прежнему выступала сфера IT (89.8% от общего числа). Импорт услуг из США на этом фоне выглядит незначительным, всего USD 189.9 млн.

Заключение

Режим Лукашенко отказался от многолетней политики баланса между интересами США и России в регионе. И хотя в 2021 году внешнеполитическое ведомство Беларуси ещё пыталось продать США аргумент «если вы не закроете глаза на нарушение прав человека, мы попадём в полную зависимость от России», подобная тактика скорее применялась по привычке и не коррелировала со стратегическим решением Минска полностью идти в фарватере Кремля.

Новая президентская администрация в Вашингтоне заняла крайне жёсткую позицию по отношению к беларусскому режиму. Можно констатировать, что американская сторона признала неизбежную роль режима Лукашенко как сателлита Кремля и не намерена больше идти на уступки по санкционным и другим вопросам.

Даже в весьма непростые для двусторонних отношений годы американское внешнеполитическое ведомство проявляло невероятно много терпения, прагматично оценивая шансы Беларуси уменьшить зависимость от России. В нынешней ситуации прагматичный подход диктует американским властям необходимость перестать тратить время и силы на убеждение Минска «вести себя хорошо». За год санкционное давление на Беларусь серьёзно усилилось. Новый «Акт о демократии, правах человека и суверенитете Беларуси», принятый в 2020 году, наследует аналогичному документу 2004 года. Однако в 2021 году наиболее жёсткие механизмы экономического принуждения так и не были применены.

Следует отметить активизацию работы Госдепартамента США с представителями демократических сил в изгнании. Спецпосланник Джули Фишер находится в Вильнюсе, внешнеполитическое ведомство США явно благоволит Офису Светланы Тихановской. Можно предположить, что работа в этом направлении будет только усиливаться пропорционально сокращению взаимодействия с режимом Лукашенко.

В конце года отношения Беларуси и США находились в невероятно низкой точке, с которой им уже вряд ли предстоит подняться в ближайшее будущее. Хоть сколько-нибудь заметные перемены к лучшему возможны лишь в случае прихода демократических сил к власти в Беларуси.

В обозримом будущем Вашингтон не вернётся к диалогу с нынешними властями Беларуси. В 2022 году будут задействованы новые санкции экономического характера, а для некогда перспективной IT-индустрии физическое нахождение в Беларуси будет являться неоправданным риском. Санкционные инструменты будут применяться с целью скорее повышения цены поддержки Лукашенко Кремлём, нежели влияния на режим непосредственно. Судьбу нынешних властей Беларуси США будут обсуждать без их участия.

Двадцать шестого декабря 2021 года исполнилось ровно 30 лет с момента установления двусторонних отношений между США и Беларусью. В Рождество 1991 года США стали второй после Украины страной, признавшей суверенитет молодой республики после крушения СССР. В конце декабря 2021 года этот юбилей остался незамеченным. У США нынешний суверенитет Беларуси вызывает огромные сомнения. В свою очередь власти Беларуси едва ли настроены вспоминать о былых амбициях на международной арене.