Беларусь – Европейский Союз: от вялотекущей конфронтации к горячей эскалации

Арсений Сивицкий

Резюме

В 2021 году резко нарастала конфронтация между Беларусью и Евросоюзом. Принудительная посадка самолета Ryanair перевела эскалацию между беларусской стороной и Евросоюзом на новый уровень и закрепила беларусский кризис в повестке дня Брюсселя в качестве глобальной проблемы и источника гибридных угроз.

Евросоюз продолжил поэтапное наращивание санкционного давления на А. Лукашенко до выполнения им ряда условий. Попытки последнего заставить Евросоюз установить с ним прямые контакты и признать в качестве легитимного лидера через торг по конституционной реформе, а также с помощью эскалации напряжённости в регионе через провоцирование миграционного кризиса и бравирование другими угрозами предсказуемо увенчались незначительными тактическими уступками. Стратегически беларусская сторона лишь подстегнула новый виток санкционного давления со стороны Евросоюза и его западных партнёров в виде авиаблокады и двух дополнительных пакетов ограничений, включая адресные секторальные санкции.

Тенденции:

Дипломатические контакты: no business as usual

В 2021 году в отношениях Беларуси с Европейским Союзом сохранялась негативная динамика, обусловленная последствиями беларусского политического кризиса 2020 года. Приостановлены политический диалог на высоком уровне, сотрудничество в сфере технической помощи Евросоюза с участием беларусских госорганов, а также отраслевое взаимодействие – за исключением сферы ядерной и радиационной безопасности.1

Первая половина года протекала в режиме вялотекущей конфронтации между беларусскими властями и Евросоюзом с использованием взаимной негативной публичной риторики, но без резких шагов. Такое поведение объяснялось желанием беларусских властей сохранить каналы коммуникации и начать торг вокруг конституционной реформы в обмен на снятие санкций и возвращение к business as usual.

Хотя Минск подчёркивал превалирующее значение России для беларусской внешней политики, концепция многовекторности не отбрасывалась. Согласно выступлению А. Лукашенко на VI Всебеларусском народном собрании (ВНС), Беларусь заинтересована иметь сбалансированные и разнообразные связи с внешним миром, включая отношения с Евросоюзом. Хотя власти пытались выдать ВНС за инклюзивный диалог с оппозицией и гражданским обществом, проведение собрания вызвало резкую реакцию Европарламента (ЕП). В специальном заявлении данное собрание было названо пародией на демократию, лишенной какой-либо легитимности. В документе содержалось требование прекратить широкомасштабные репрессии и нарушения прав человека и начать подлинный национальный диалог, ведущий к плавному транзиту власти.2

В мае в ответ на игнорирование Минском ожиданий Брюсселя и продолжающиеся репрессии против беларусского гражданского общества, оппозиции и независимых СМИ («дело tut.by») Евросоюз начал подготовку четвёртого пакета санкций.

Принудительная посадка самолёта Ryanair в Минске 23 мая ради ареста находившегося на борту оппозиционного активиста и блогера Романа Протасевича вместе с его подругой Софьей Сапегой резко обострила беларусско-европейские отношения. Это событие заложило новый тренд на отказ Евросоюза от подхода, ранее известного как критическое вовлечение беларусских властей в сотрудничество, в пользу дальнейшей десубъективации А. Лукашенко и акцента на взаимодействии с беларусским гражданским обществом и оппозицией.

Двадцать восьмого мая Еврокомиссия представила краткий вариант комплексного плана экономической поддержки Беларуси. Как только Беларусь встанет на путь демократических преобразований, Евросоюз активирует пакет на EUR 3 млрд, представляющий собой сочетание грантов и кредитов с привлечением государственных и частных инвестиций, чтобы помочь стране реформировать свои институты и увеличить устойчивость экономики.3

Вторая половина года проходила под знаком стремительной эскалации напряжённости в отношениях между Беларусью и Евросоюзом. Впервые в новейшей истории Евросоюз в координации с США, Великобританией и другими западными союзниками ввели 21 и 24 июня адресные секторальные санкции (четвёртый пакет), что ознаменовало переход к единой стратегии в отношении беларусского кризиса, начавшегося после президентских выборов 2020 года. Она подразумевает поступательное наращивание давления на режим Лукашенко до выполнения ряда требований: прекратить насилие в отношении мирных граждан, освободить всех политических заключённых без каких-либо предварительных условий, остановить все политические судебные процессы, начать диалог с обществом, провести новые президентские выборы под наблюдением ОБСЕ и других международных организаций.

Двадцать восьмого июня глава представительства Евросоюза в Беларуси Дирк Шубель был вызван в беларусский МИД, где ему предложили отбыть в Брюссель для консультаций. МИД объявил, что Беларусь приостанавливает участие в инициативе Евросоюза «Восточное партнёрство», начинает процедуру приостановки действия соглашения с Евросоюзом о реадмиссии и запрещает въезд в страну «представителям евроструктур и лицам из стран Европейского Союза, которые содействовали введению ограничительных мер». Постоянный представитель Беларуси при Евросоюзе Александр Михневич также был отозван для консультаций в Минск.

Провоцирование миграционного кризиса на границе с Литвой, Латвией и Польшей в июне и его последующая эскалация в октябре-ноябре хотя и способствовали техническому диалогу с Евросоюзом на экспертном уровне, но не привели к легитимации А. Лукашенко, а только интенсифицировали принятие западными столицами новых санкций. МИД Беларуси был вынужден констатировать провал данной тактики, при этом он обвинил Евросоюз в односторонней заморозке сотрудничества в сфере управления границами и игнорировании сигналов со стороны Минска.

Сам Минск продолжил игнорировать встречные сигналы некоторых европейских стран, готовых выступить посредниками в нормализации отношений. Так, беларусская сторона резко раскритиковала инициативу МИД Австрии провести в ноябре в Вене международную конференцию для обсуждения ситуации в Беларуси (хотя изначально была готова прислать туда экспертов). Лукашенко настаивал на прямых контактах с Евросоюзом без какого-либо участия демократических сил в изгнании. В качестве предмета торга в обмен на послабление санкционного давления позиционировался конституционный референдум, а также в очередной раз инициированное обсуждение темы смертной казни.

Второго декабря Евросоюз принял пятый пакет санкций в связи с продолжающимися нарушениями прав человека и инструментализацией мигрантов. Европейская сторона констатировала, что причина противоречий между Евросоюзом и Беларусью кроется в «жестоком, репрессивном и незаконном характере режима Лукашенко».

В преддверии VI саммита «Восточного партнёрства» (15 декабря 2021 года) делегация беларусских демократических сил в изгнании встретилась с представителями руководства Евросоюза (высокий представитель Евросоюза Ж. Боррель, президент Европейского совета Ш. Мишель), чтобы обсудить развитие отношений Беларуси и Евросоюза на данном этапе и после ухода А. Лукашенко, включая национальный диалог о новых выборах и реализацию плана помощи Евросоюза для демократической Беларуси.

Ответ Минска: эскалация, шантаж и угрозы

В своём желании привлечь внимание Евросоюза беларусcкие власти комбинировали обычные дипломатические средства со стратегией «эскалации для деэскалации», элементами которой явились шантаж и угрозы.4 Вначале Минск угрожал полностью оборвать дипломатические связи с Евросоюзом, закрыв там свои посольства. Кроме того, открыто прозвучали намёки на продолжение репрессий и разгром гражданского общества, если Евросоюз и другие западные страны не откажутся от санкционного давления на Беларусь.

Сразу же после инцидента с принудительной посадкой самолёта Ryanair беларусcкие власти приступили к реализации ранее озвученной угрозы перестать блокировать потоки нелегальных мигрантов в Евросоюз, а также к ликвидации неправительственных организаций. Эскалация миграционного кризиса 15–16 ноября на беларусско-польской границе достигла некоторых тактических успехов и вынудила Евросоюз расконсервировать антикризисные каналы коммуникации c официальным Минском. В переговорах с канцлером ФРГ Ангелой Меркель, выступавшей в роли посредника между Беларусью и Евросоюзом, А. Лукашенко выдвинул два условия: снятие санкций и признание себя президентом. В результате переговоров Еврокомиссия согласилась провести технические переговоры с Беларусью, УВКБ ООН и Международной организацией по миграции (МОМ) о репатриации мигрантов. Евросоюз также выделил EUR 700 тыс. на гуманитарную помощь мигрантам на беларуcско-польской границе.5

Однако сам факт переговоров не являлся свидетельством того, что Евросоюз идёт на уступки А. Лукашенко. Верховный представитель Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности Ж. Боррель подчеркнул, что переброска людей к границе Евросоюза не поможет беларусским властям возобновить прямой политический диалог и отвлечь внимание от внутреннего кризиса. Диалог будет возобновлён, если власти прекратят нарушения и начнут уважать права человека.6 Кроме того, Евросоюз продолжил игнорировать субъектность беларусских властей, предпочитая работать напрямую с третьими странами – донорами миграции (Ближнего Востока, Северной Африки и Южной Азии), чтобы заблокировать потоки нелегальных мигрантов через Беларусь и ограничить торговлю людьми.

Другим неожиданным итогом миграционного шантажа явилось внесение беларусского вопроса в повестку дня отношений между Евросоюзом и Россией для поиска совместного решения. Брюссель в открытую попросил Кремль оказать давление на Лукашенко. Вопреки ожиданиям беларусcкой стороны, миграционный кризис не привёл к нарушению солидарности внутри Евросоюза и росту противоречий между Варшавой и Вильнюсом, с одной стороны, и Брюсселем – с другой. Наоборот, он способствовал беспрецедентной консолидации стран Евросоюза, а также усилению санкционного давления на Беларусь.

Не добившись своих целей, в ответ на введение четвёртого и подготовку пятого пакетов санкционных ограничений Минск пополнил свой арсенал давления новыми угрозами в адрес Евросоюза, включая:

На практике Минск усилил репрессии против гражданского общества, начал транзитные войны с Литвой, принял контрсанкции, выслал европейских дипломатов и пр. Евросоюз ответил подготовкой нового, уже шестого, санкционного пакета.

Европейские санкции и беларуские контрсанкции: business as usual

В своей санкционной политике Евросоюз руководствовался поэтапным подходом: Брюссель готов рассмотреть возможность введения дополнительных санкций, если ситуация в Беларуси продолжит ухудшаться. Однако санкции Евросоюза обратимы и могут быть сняты при условии, что беларусские власти прекратят нынешние репрессии, освободят и реабилитируют всех политзаключённых и вступят в подлинный инклюзивный общенациональный диалог с широкой общественностью.

Предполагалось, что четвёртый пакет санкций против Беларуси будет принят уже в январе, но сроки неоднократно отодвигались, что явилось свидетельством как несогласованности позиций по санкционному списку между странами-членами Евросоюза, так и сохранения европейскими политиками инструментов на тот случай, если беларусские власти прекратят наращивать конфронтацию. Эксцесс с самолётом Ryanair явился триггером для ускорения процесса и ужесточения санкционных мер.

На своём заседании 24 мая Европейский совет решительно осудил принуждение к посадке самолёта Ryanair в Минске, потребовал немедленного освобождения Р. Протасевича и С. Сапеги, а также рекомендовал Совету ЕС оперативно принять дополнительные санкции. Четвёртого июня Совет ЕС закрыл доступ в европейские аэропорты всем беларусским перевозчикам и призвал расширить санкции.

Двадцать первого июня состоялось заседание Совета ЕС с участием лидера беларусских демократических сил Светланы Тихановской. В тот же день главы МИД стран Евросоюза утвердили четвёртый пакет санкций в отношении Беларуси, которые распространялись на 78 физических лиц и 8 предприятий. Двадцать четвёртого июня отдельным решением утверждены адресные экономические (секторальные) санкции в отношении нефтяной, калийной, табачной, банковской и некоторых других отраслей беларусской экономики, правда, с отсрочкой полного вступления в силу до начала 2022 года.

Пятнадцатого ноября Совет ЕС внёс поправки в санкционные критерии, чтобы разрешить применение целевых ограничительных мер в отношении физических и юридических лиц, являющихся организаторами или участниками деятельности режима Лукашенко, способствующей незаконному пересечению внешних границ Евросоюза.

В связи с продолжающимися нарушениями прав человека и инструментализацией мигрантов 2 декабря Евросоюз принял пятый пакет санкций. Ограничительные меры наложены ещё на 17 физических и 11 юридических лиц с прицелом на видных представителей судебной власти и пропагандистских организаций, которые способствуют продолжающимся репрессиям в отношении гражданского общества, оппозиции, независимых СМИ и журналистов, а также на компании, которые помогали провоцировать и организовывать незаконное пересечение границы в политических целях.

В итоге к концу 2021 года санкции Евросоюза против Беларуси распространялись на 183 физических и 26 юридических лиц. Активы подсанкционных лиц подлежат замораживанию, а гражданам и компаниям Евросоюза запрещается предоставлять деньги этим лицам. Физические лица также подпадают под действие запрета на поездки, который не позволяет им въезжать на территорию Евросоюза или пересекать её транзитом.

В ответ на новые ограничительные меры беларусская сторона объявила о контрсанкциях, которые включали:

Наибольшие проблемы беларусским властям доставляли американские санкции, которые влияли на отношения с европейскими странами, особенно с Литвой и Латвией, прекративших транзит беларусских нефтепродуктов и калийных удобрений в конце года.

Несмотря на беспрецедентное санкционное давление со стороны Евросоюза, в 2021 году Минск не заметил существенного воздействия санкций на динамику торгово-экономических отношений. По итогам года Евросоюз по-прежнему сохранял место второго после России экономического контрагента Беларуси. Товарооборот с Евросоюзом составил USD 16.3 млрд (+36.5% к уровню 2020 года). Экспорт из Беларуси в Евросоюз достиг USD 9.5 млрд (+ 74.4%, рост на USD 5.5 млрд), импорт – USD 6.8 млрд (+ 4.5% к уровню 2020 года). Сальдо сложилось положительное в размере USD 2.75 млрд. Основными статьями экспорта из Беларуси в Евросоюз традиционно выступали нефть и нефтепродукты, изделия из древесины, чёрные металлы.

Экспорт услуг составил USD 2.74 млрд (+7.3% по отношению к 2020 году), импорт – USD 1.85 млрд (+20%), положительное сальдо в размере USD 0.89 млрд. Основными торговыми партнёрами Беларуси выступили: Нидерланды, Польша, Германия, Литва, Латвия, Бельгия, Чехия, Италия.

В 2021 году прямые инвестиции из стран Евросоюза составили USD 545.98 млн, несколько снизившись в сравнении с 2020 годом (USD 583.34 млн).8

Такой парадоксальный результат во многом обусловлен отсроченным действием адресных секторальных санкций, вступление в полную силу которых было запланировано на начало 2022 года. Подобная отсрочка со стороны Евросоюза обусловливалась необходимостью обеспечить подготовительный период для европейского бизнеса с целью замещения Беларуси на альтернативных партнёров в цепочках поставок.

Заключение

2021 год явился поворотным для отношений между Беларусью и Евросоюзом. После ряда эскалационных шагов со стороны Минска стало очевидно, что возврат к статус-кво в двусторонних отношениях, предшествующему президентским выборам 2020 года, невозможен. Необходимым условием для пересмотра санкционной политики и отмены санкций против Беларуси выступают перемены в поведении беларусских властей.

Подобный сценарий предполагает выполнение беларусскими властями списка ожиданий и требований со стороны Евросоюза, который включает освобождение политзаключённых, прекращение репрессий и нарушений прав человека, налаживание широкого диалога с демократической оппозицией и гражданским обществом при международном посредничестве. В случае выполнения условий Евросоюз будет готов не только отменить санкционные ограничения, но и вернуться к диалогу с официальным Минском. Однако для полной отмены санкций беларусские власти должны будут провести новые свободные и справедливые выборы, в чём заключается отличие нынешнего списка требований.

В силу неприемлемости данных условий и требований для Лукашенко наиболее вероятным сценарием видится дальнейшее усиление давления и изоляции Беларуси со стороны Евросоюза в координации с другими западными партнёрами.