Мясцовыя ўлады: год вертыкальнага яднання

Зьмiцер Кухлей

Рэзюмэ

У 2021 годзе праводзяцца маштабныя кадравыя чысткі і ідэалагічныя мерапрыемствы, скіраваныя на кансалідацыю мясцовых уладаў вакол А. Лукашэнкі. Вышэйшае кіраўніцтва ўзмацняе кантроль над рэгіянальнымі ўладамі праз расстаноўку выхадцаў з сілавых органаў на высокіх пасадах у аблвыканкамах у якасці своеасаблівых наглядчыкаў. Мясцовыя ўлады вымушаныя разбураць узаемавыгадныя адносіны з арганізацыямі грамадзянскай супольнасці і замежным фінансаваннем пад ціскам вышэйшага кіраўніцтва.

Адбываецца змена палітычнага графіку з вызначэння адзінага дня галасавання па выбарах дэпутатаў мясцовых саветаў і Нацыянальнага сходу. Мясцовая электаральная кампанія, якая павінна была пачацца ў канцы 2021 года, пераносіцца на пазнейшы тэрмін. Кіраўніцтва вырашае не рызыкаваць і не сумяшчаць выбары ў мясцовыя саветы дэпутатаў і рэферэндум. Тым болей што рэйтынгі даверу да мясцовых уладаў застаюцца невысокімі, хаця на працягу года трошкі паляпшаюцца. Хутчэй за ўсё гэта з’яўляецца вынікам захадаў чыноўнікаў і дэпутатаў паправіць непасрэдную камунікацыю і зваротную сувязь з насельніцтвам.

Тэндэнцыі:

Мясцовыя саветы: плюс два гады спакою ад выбараў

У канцы 2021 – пачатку 2022 года павінны былі адбыцца мясцовыя выбары, аднак яны перанесены. Паўнамоцтвы мясцовых саветаў 28-га склікання падаўжаюцца травеньскім рашэннем Нацыянальнага сходу, а ў кастрычніку парламент уносіць змены ў канстытуцыю і вызначае адзіны дзень галасавання.1

Мясцовая вертыкаль атрымлівае дадатковы час на ідэалагічную фільтрацыю і адбор кандыдатур на дэпутацкія пасады. Гэта набывае асаблівае значэнне ў сітуацыі крызісу лаяльнасці да рэжыму Лукашэнкі нават сярод бюджэтнікаў, супрацоўнікаў дзяржаўнага апарата і дзяржкампаній. Менавіта яны складаюць значную частку дэпутацкага корпусу.

Варта адзначыць, што рэйтынгі мясцовых органаў улады на працягу ўсяго года вагаюцца нязначна і застаюцца на невысокім узроўні. Згодна з даследаваннямі Chatham House, ім давяраюць ад 17 да 22% апытаных.2 Пры гэтым захады мясцовых чыноўнікаў і дэпутатаў па ўзаемадзеянню з насельніцтвам, па ўсёй верагоднасці, прыносяць пэўны плён, паколькі адсотак недаверу скарачаецца з 62% у студзені да 50% у лістападзе.

Скарачэнне электаральнай базы А. Лукашэнкі з’яўляецца працяглай з’явай і, адпаведна, выклікае кадравыя праблемы на месцах, у тым ліку з адборам лаяльных кандыдатур у мясцовыя саветы. Так, падчас пратэстаў 2020 года хоць і не шмат, але ж асобныя дэпутаты асудзілі жорсткасць сілавікоў і перайшлі на бок пратэстоўцаў.

Асноўнай прычынай пераносу мясцовых выбараў з’яўляюцца перасцярогі вышэйшага кіраўніцтва з-за магчымай мабілізацыі прыхільнікаў перамен і новага выбуху пратэстаў. Пераносам даты і сумяшчэннем з парламенцкімі выбарамі беларускае кіраўніцтва імкнецца пашырыць электаральны цыкл. Гэтыя захады павінны зменшыць перыяды палітызацыі грамадства ва ўмовах нізкіх рэйтынгаў даверу да дзяржаўных інстытутаў, у тым ліку мясцовых органаў улады.

Чыстка вертыкалі і ручное кіраванне мясцовай уладай

Падчас Пратэстаў 2020 кіраўнік дзяржавы справядліва наракаў на тое, што ўлада на месцах пахіснулася, а сярод мясцовых упраўленцаў пашырана запатрабаванасць перамен.

У 2021 годзе набывае моц адваротная тэндэнцыя, якую вышэйшае кіраўніцтва запускае пад дэвізам “Год народнага адзінства”. У выніку праводзіцца мэтанакіраваная ідэалагічная кампанія на ўзнаўленне часткова разбуранай вертыкалі. Рэакцыя рэжыму на рост прыхільнікаў перамен у дзяржапараце прадугледжвае скарачэнне нават мінімальнай самастойнасці і аўтаноміі мясцовых уладаў у прыняцці рашэнняў, асабліва што тычыцца сферы ўзаемадзеяння з незалежным грамадствам і замежнымі фондамі.

Спадар Лукашэнка праводзіць сустрэчы з актывам мясцовых органаў улады, спрабуе ўмацаваць вертыкальныя сувязі і аднавіць давер з боку чыноўнікаў, асабіста данесці асноўныя тэзісы і пазіцыі па актуальнаму парадку дня. Прычым падобныя маштабныя сустрэчы з прадстаўнікамі мясцовай выканаўчай і прадстаўнічай вертыкалі вышэйшае кіраўніцтва плануе зрабіць рэгулярнымі.

Ва уладзе на месцах пазбаўляюцца ад чыноўнікаў, у адносінах да якіх узнікаюць падазрэнні наконт падтрымкі бягучага курсу дзяржавы. Ад кіраўніцтва вертыкалі ў рэгіёнах патрабуюць поўнай падпарадкаванасці і паслухмянасці. Мясцовыя ўлады праводзяць мабілізацыю работнікаў дзяржсектара і бюджэтнікаў у падтрымку ідэалагізаваных захадаў, што павінны засведчыць адзінства народа і ўлады. Так, ініцыятыва дзяржаўных прафсаюзаў супраць увядзення санкцый мае на мэце кансалідацыю работнікаў дзяржсектара.

У выніку ідэалагічных ініцыятыў і ціску зверху пад зачыстку трапляюць прадстаўнікі мясцовых уладаў, паводзіны якіх маюць хоць нейкія прыкметы самастойнасці. Вядомыя выпадкі звальнення мясцовых чыноўнікаў з-за адмовы падпісаць ліст дзяржаўных прафсаюзаў супраць санкцый.3

Кадравая палітыка: узмацненне сілавікамі і падрыхтоўка франтавых тылоў

Галоўным крытэрам адбору службоўцаў у мясцовы выканаўчы апарат становіцца “патрыятызм”, пад якім разумеецца поўная адданасць рэжыму Лукашэнкі. У сваю чаргу недавер вышэйшага кіраўніцтва да мясцовых эліт выяўляецца ва ўзмацненні сілавога кантролю над імі. Выразна замацоўваецца тэндэнцыя да прызначэння сілавікоў ў рэгіянальныя органы ўлады. Пры гэтым выхадцы з аграрнай сферы захоўваюць значную вагу ў кіраўніцтве абласцей і раёнаў.

На працягу года А. Лукашэнка змяняе чатырох з сямі старшынь рэгіянальнага ўзроўню. Прычым ратацыі адбываюцца ва ўсходніх і паўднёвых рэгіёнах краіны: Брэсцкай, Віцебскай, Магілёўскай і Гомельскай абласцях. У трох апошніх рэгіёнах кіраўніцтва мяняецца ў снежні 2021 года, якраз напярэдадні беларуска-расійскіх вайсковых вучэнняў у лютым 2022 годзе.

У снежні кіраўніцтва абласцей дадаткова ўзмацняецца выхадцамі з сілавога блоку. Так, чальцом Мінскага аблвыканкаму і Мінгарвыканкаму ўхвалены генерал КДБ А. Церахаў, а ў Гомельскі аблвыканкам прызначаецца ў такім жа статусе палкоўнік міліцыі А. Шастайла. За тыдзень да гэтага начальнік упраўлення КДБ па Брэсцкай вобласці М. Радзькоў уваходзіць у склад мясцовага аблвыканкаму, а начальнік упраўлення КДБ Ігар Паўлюшчанка становіцца сябрам Магілёўскага аблвыканкаму.

Інтэнсіўнасць кадравай ратацыі кіраўнікоў базавага ўзроўню мясцовай улады захоўваецца ў межах тых жа паказнікаў, што і ў выбарчы 2020 год. За 2021 год А. Лукашэнка змяніў 23 старшыні раённых і гарадскіх выканкамаў, або 18% ад кіраўніцтва выканаўчай улады базавага ўзроўню. У сваю чаргу ў аблвыканкамы былі прызначаны 17 новых высокіх чыноўнікаў, а ў адміністрацыях буйных гарадоў і сталіцы змянілася 6 кіраўнікоў. Варта адзначыць, што кадры працягваюць перамяшчацца на раўназначныя пасады паміж раёнамі або ідуць на павышэння ў рамках аднаго рэгіёна. Вышэйшым кіраўніцтвам таксама ставіцца задача абнаўлення і амаладжэння мясцовых органаў улады.

Мясцовыя ўлады і грамадзянская супольнасць: зварочванне супрацоўніцтва

Мясцовыя ўлады становяцца менш празрыстымі і болей зачыненымі для зваротнай сувязі з боку грамадзянскай супольнасці. Прастора для кааперацыі паміж дзяржорганамі і грамадствам звужаецца, галоўным чынам, з-за павелічэння ціску з боку вышэйшага кіраўніцтва. Хаця да гэтага часу супрацоўніцтва і давер паміж мясцовымі ўладамі і грамадскім сектарам паступова паглыбляліся і пашыраліся ў розных рэгіёнах краіны, у тым ліку дзякуючы фінансавай дапамозе замежных партнёраў. Пры гэтым мясцовыя ўлады ўспрымаюць арганізацыі грамадзянскай супольнасці як крыніцы атрымання дадатковых беззваротных сродкаў на сацыяльныя праекты.

Аднак вышэйшае кіраўніцтва бачыць пагрозу ў развіцці гарызантальных сувязяў і кантактаў мясцовых уладаў з арганізацыямі грамадзянскай супольнасці. На адной з сустрэч з актывам мясцовай вертыкалі А. Лукашэнка асабіста дае ўказанне на зварочванне супрацоўніцтва мясцовых уладаў з трэцім сектарам і ліквідацыю некамерцыйных арганізацый (НКА), створаных незалежнымі актывістамі і непадкантрольных дзяржапарату.

У рэгіёнах мясцовыя ўлады вымушаныя спыняць узаемадзеянне з грамадскімі аб’яднаннямі, з якімі яны ўжо доўгія гады супрацоўнічалі і ўсталявалі даверлівыя адносіны. Пад ціскам зверху чыноўнікі ліквідуюць НКА, якія былі зарэгістраваны на іх тэрыторыях і дапамагалі ў выкананні сацыяльных функцый.

Скасоўваецца афіцыйная рэгістрацыя аднаго з старэйшых грамадскіх аб’яднанняў па падтрымцы развіцця мясцовага самакіравання – Фонда імя Льва Сапегі. На працягу дзясяткаў гадоў фонду атрымалася напрацаваць давер і наладзіць плённае супрацоўніцтва з уладамі шмат якіх рэгіёнаў, рэалізаваць разам з імі дзясяткі праектаў і падтрымаць шматлікія нізавыя ініцыятывы.

У выніку шмат якія з праектаў з падтрымкай Еўрасаюза і ўдзелам незалежных НКА прыпыняюцца, што напэўна раздражняе ўцягнутых у гэта прадстаўнікоў мясцовых уладаў. Аднак ніякіх публічных заяў і супрацьдзеяння панаванню сілавога вырашэння існуючай напружанасці і захаванню ўсталяваных сувязяў, кантактаў і ўзаемадзеяння за грамадзянскай супольнасцю не назіраецца.

Варта зазначыць, што міжнародныя праекты дазвалялі мясцовым уладам паступова абнаўляць свае падыходы па кіраванні рэгіёнамі ў адпаведнасці з сусветным досведам і практыкамі. Так, у Магілёўскай вобласці прынялі канцэпцыю ўстойлівага развіцця да 2035 года з прыцягненнем да ўдзелу болей за 200 экспертаў і пры падтрымцы ПРААН. Тым не менш мясцовыя ўлады паступова змяняюць сваё бачанне і пачынаюць спрыяльна ставіцца да нізавых ініцыятыў дзякуючы міжнародным праграмам па ўзаемадзеянні паміж мясцовымі ўладамі і грамадзянскай супольнасцю, заахвочванню развіцця мясцовых супольнасцяў.

Чыноўнікі пачынаюць абмяркоўваць ідэю падтрымкі грамадскіх ініцыятыў за кошт бюджэтных сродкаў. З 2022 года плануецца распрацаваць механізм фінансавання праектаў праз выдзяленне сродкаў з мясцовых бюджэтаў. Дзеля гэтага разглядаецца магчымасць змен у “Законе аб мясцовым кіраванні і самакіраванні”, аднак да канца 2021 года гэтага не адбылося.

Чыноўнікі і дэпутаты ўзнаўляюць актыўную непасрэдную камунікацыю з насельніцтвам: праз сустрэчы ў калектывах, прамыя лініі, звароты грамадзян і іншыя формы. У 2020 годзе многія з дэпутатаў прыпынілі на нейкі час працу з выбарцамі, якія патрабавалі выказаць адносіны сваіх прадстаўнікоў да вынікаў прэзідэнцкіх выбараў і жорсткай рэакцыі сілавікоў.Пры гэтым актыўная праца з насельніцтвам дазваляе мясцовым уладам адсочваць настроі ў грамадстве, забяспечваць зваротную сувязь і некалькі зняць напружанасць у рэгіёнах, а таксама палепшыць рэйтынгі даверу.

Беларускае кіраўніцтва разглядае прадстаўнічую вертыкаль у якасці дадатковага каналу камунікацыі з насельніцтвам па данясенню пазіцый правячай групоўкі і фармаванню грамадскага меркавання. Аляксандр Лукашэнка ўвесь час падкрэслівае важнасць кантактаў дэпутатаў з насельніцтвам з мэтай інфармаваць яго па актуальнаму парадку дня з тэзісамі і ініцыятывамі вярхоўных улад.

У сітуацыі скарачэння бюджэтных сродкаў мясцовыя ўлады працягваюць узаемадзейнічаць з ініцыятыўнымі жыхарамі, якія зацікаўлены ў паляпшэнні якасці жыцця і грамадскай актыўнасці. Чыноўнікі імкнуцца аформіць гэтую дзейнасць у рамках тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання. Пры гэтым актыўнасць такіх органаў самакіравання абмяжоўваецца ў асноўным прыцягненнем дадатковых сродкаў і працоўных сіл на добраўпарадкаванне.

У дадатак да Гродзенскай, Магілёўскай і Віцебскай абласцей ствараецца асацыяцыя мясцовых саветаў у Гомельскай вобласці. У апошнія гады асацыяцыі мясцовых саветаў дэпутатаў праводзяць конкурсы па стымуляванню грамадскай актыўнасці і ўзаемадзеянню нізавых ініцыятыў з органамі самакіравання, накіраваныя на вырашэнне мясцовых праблем. Пашыраюцца ўдзел і суфінансаванне грамадзян па паляпшэнню якасці жыцця на прылеглых жылых тэрыторыях. Дзеля стымулявання дзейнасці мясцовых супольнасцяў па добраўпарадкаванню праводзяцца конкурсы для тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання.

У Савеце Рэспублікі, тэматычных дзяржаўных медыя, падчас сустрэч сенатараў Нацыянальнага сходу з мясцовымі ўладамі і выбаршчыкамі працягваецца дыскусія наконт рэфармавання сістэмы мясцовага кіравання і самакіравання, у асноўным сельскіх і пасялковых саветаў. Пытанне рэформы першаснага звяна мясцовай улады падымаецца на сустрэчы парламентарыяў з Аляксандрам Лукашэнкам, які аднак застаецца прыхільнікам прынцыпа “не рушыць даўніны, не ўводзіць навіны”.

Такім чынам, дыскусіі аб рэформе ў сістэме мясцовай улады не прыводзяць да змен, хаця запатрабаванасць рэформаў сярод мясцовых упраўленцаў захоўваецца.

Мясцовыя бюджэты: эканомія сродкаў і пошук дадатковых крыніц

Улады робяць захады, каб павялічыць асабістыя даходы мясцовых бюджэтаў. Саветы атрымліваюць дадатковыя паўнамоцтвы па павелічэнню падаткаў і збораў, а таксама даванні ільгот па іх выплаце. Аднак за першыя дзевяць месяцаў доля асабістых даходаў мясцовых бюджэтаў наадварот скарацілася да ніжэйшага за апошнія гады паказчыку – 74.6% (табл. 1).

Год 2017 2018 2019 2020 20214
Асабістыя даходы мясцовых бюджэтаў, % 79.6 79.0 77.8 75.7 74.6
Табліца 1. Асабістыя даходы ў структуры мясцовых бюджэтаў, 2017–2021 гг.

Саветы павялічваюць стаўкі па падатках на ўласнасць, каб кампенсаваць бюджэтныя страты. На прымежных тэрыторыях уводзіцца мясцовы збор за перасячэнне транспартнымі сродкамі дзяржаўнай мяжы ў пунктах пропуску. Адначасова пашыраюцца паўнамоцтвы саветаў па наданні льгот на ўсе падаткі і зборы, а не толькі тыя, што поўнасцю выплачваюцца ў мясцовыя бюджэты.5

Мясцовыя ўлады робяць дадатковыя захады па эканоміі сродкаў і папаўненні бюджэтаў за кошт грамадзян і распродажу дзяржаўнай маёмасці, што не выкарыстоўваецца. Так, дапрацаваны механізм продажу пустых жылых дамоў у сельскай мясцовасці. У выніку саветы і выканкамы актывізуюць працу з насельніцтвам па набыцці жылля ў глыбінцы і інвеставанню сродкаў у будаўніцтва ў сельскай мясцовасці.

Часам мясцовыя ўлады праяўляюць пэўную ініцыятыву ў забеспячэнні жыццядзейнасці насельніцтва і развіцця інфраструктуры. Так, скарачэнне бюджэтных сродкаў прымушае мясцовыя ўлады болей супрацоўнічаць і прыцягваць сродкі або працоўную сілу жыхароў для вырашэння мясцовых праблем, прычым нават пры адсутнасці адпаведнага заканадаўства. Гэта падштурхоўвае мясцовыя ўлады да лабіявання змен у нарматыўных прававых актах, каб, напрыклад, удасканаліць заканадаўства аб прыватна-дзяржаўным партнёрстве.6

Заключэнне

Рэгіянальныя ўлады хутчэй за ўсё працягнуць выкарыстоўваць дадзеныя ім магчымасці для павышэння падаткаў і збораў, каб кампенсаваць скарачэнне бюджэтных паступленняў. Адначасова мясцовыя саветы і выканкамы будуць павялічваць захады па падтрымцы мясцовых дзяржпрадпрыемстваў праз наданне адпаведных ільгот, а магчыма, і абмежавання канкурэнцыі з боку не толькі імпартнай прадукцыі, але і тавараў з іншых беларускіх рэгіёнаў.

Хутчэй за ўсё аптымізацыя адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу працягнецца ў кірунку аб’яднання сельсаветаў на фоне скарачэння насельніцтва ў сельскай мясцовасці. Колькасць дэпутатаў мясцовых саветаў таксама зменшыцца, а чыноўнікі ўзмоцняць ідэалагічныя фільтры па адборы кандыдатур у прадстаўнічыя органы.

Сілавікі і аграрыі захаваюць ці нават павялічаць свой уплыў у мясцовых органах улады. Захаваецца практыка прызначэння прадстаўнікоў сілавога блоку ў апараты аблвыканкамаў, каб забяспечыць ідэалагічную дысцыпліну і лаяльнасць мясцовых уладаў.