Парламент: инструментализация и ограниченная функциональность

Татьяна Чулицкая

Резюме

Предложенные изменения в Конституции Беларуси формально расширили полномочия парламента, однако они не могли привести к реальному изменению его роли. Парламент по-прежнему редко выступает субъектом законодательной деятельности, преимущественно обслуживая исполнительную власть и президента. Однако в 2021 году парламентарии приняли ряд законов, ограничивающих гражданско-политические права граждан.

Международная деятельность парламента в западном направлении существенно ограничена и сосредоточена преимущественно на России и постсоветских странах.

Тенденции:

Парламент в новой редакции Конституции

В 2021 году шла подготовка к внесению изменений в Конституцию, в соответствии с которыми полномочия парламента формально расширялись, как и срок его работы – с четырёх до пяти лет. Параллельно, по аналогии с российскими практиками, устанавливался единый день голосования (последнее воскресенье февраля). Необходимо отметить, что последняя новация хотя и существовала только в проекте поправок в Конституцию, повлекла инициативу по отмене местных выборов,1 которые должны были состояться в январе 2022 года. Очевидно, что причиной подобного решения явилась неготовность властей открывать хотя бы минимальное окно возможностей для политического участия даже в такой малозначительной кампании, как местные выборы.

В соответствии с принятыми решениями планируется, что следующие местные выборы пройдут вместе с выборами депутатов в Палату представителей в 2024 году. До этого момента обе палаты парламента и местные советы будут работать в прежнем составе и по прежним нормам.

С точки зрения регулирования статуса депутатов в новой редакции появилось положение о том, что депутат Палаты представителей не может быть членом правительства (ст. 92). Появились новации и в регламентировании порядка работы парламента. Так, в ст. 95 предусматривается проведение одной сессии вместо двух. Снизились требования к количеству депутатов для правомочности заседания (ст. 103): для этого нужно простое большинство, а не 2/3 состава палаты.

Новая редакция действительно наделила депутатов некоторыми дополнительными полномочиями. Внесён, к примеру, пункт о рассмотрении Палатой представителей проекта закона о республиканском бюджете и отчёте об его исполнении. Среди широко обсуждавшихся в экспертной и медийной среде тем появилось предварительное согласие обеих палат на назначение премьера (ранее – только Палаты представителей, которая могла поддержать кандидатуру и постфактум). При этом президент имеет право распустить парламент, если последний два раза откажется утверждать предложенного премьер-министра. Соответственно, изменение формулировки на практике вряд ли приведёт к более проактивной позиции депутатов в вопросах назначения.

Кроме того, появилась новация о заслушивании в парламенте отчёта генпрокурора, председателей Комитета госконтроля и Национального банка. Несколько расширены полномочия Совета Республики в отношении местных советов депутатов: помимо отмены их решений прописана возможность анализа их деятельности и «принятия мер по развитию местного самоуправления» (ст. 93 п. 5).

При этом парламент больше не уполномочен выдвигать обвинения против президента в совершении государственной измены или другого тяжкого преступления (это право передаётся Всебеларусскому народному собранию), а у верхней палаты исключены полномочия по избранию судей Конституционного суда (ранее ст. 98 п. 3) и членов ЦИК (ст. 98 п. 4). Устанавливаются также дополнительные сдержки в отношении деятельности Палаты представителей: согласно ст. 99, необходимо заключение правительства для законопроектов, связанных с изменением госрасходов.

В завершение можно отметить, что в ст. 91 новой редакции указано: «бывший президент по его согласию пожизненно становится членом Совета Республики». Тем самым А. Лукашенко включается в пожизненные депутаты, в случае если он по каким-то причинам оставит президентскую позицию.

В целом, можно с большой долей уверенности говорить о том, что в результате предложенных изменений в Конституции беларусский парламент не получил реальных новых полномочий, а в некоторых случаях даже утратил прежние.

Не-приоритет: законотворческая деятельность парламента

В 2021 году продолжился ранее отмечавшийся тренд, в соответствии с которым беларусский парламент не является проактивным субъектом законодательной инициативы.2 В течение года депутаты выдвинули в законотворческую повестку всего четыре проекта. Один из них касался регулирования специализированной темы в сфере здравоохранения и предусматривал введение института безвозмездного донорства.3

Три других инициированных депутатами законопроекта связаны с ужесточением ответственности в административном и уголовном кодексах. Но, пожалуй, самой публично известной инициативой стал появившийся в конце года законопроект «О геноциде беларусского народа», который внесла бывшая министр информации Лилия Ананич. Официально целью законопроекта указано «сохранение исторической памяти, укрепление национальной безопасности, противодействие фальсификации событий и итогов Второй мировой войны».4 На практике предложено и впоследствии утверждено положение о введении уголовной ответственности за «отрицание геноцида беларусского народа», за что предусматривается лишение свободы сроком от 3 до 10 лет. Депутаты Палаты представителей приняли предлагаемое новшество быстро и единогласно, их примеру последовали депутаты верхней палаты.

Следующей карательной инициативой со стороны беларусских парламентариев явился принятый 9 ноября 2021 года Палатой представителей законопроект «Об изменении Уголовного кодекса Республики Беларусь». Характерно, что инициировал проект отставной военный, нынешний депутат Палаты представителей Олег Белоконев.

Предложенные и быстро принятые изменения касались введения уголовной ответственности за призывы к санкциям. Этот проект закономерно развивал высказывания и поручения А. Лукашенко,5 ужесточая ответственность по всем частям ст. 361 УК «Призывы к действиям, направленным на причинение вреда национальной безопасности Республики Беларусь». В обосновании принятия закона депутаты в духе риторики холодной войны указывали на «необходимость законодательного заслона призывам к санкциям против нашей страны как одного из элементов современной гибридной войны».6 Введение этой статьи позволило Лукашенко и его правительству возбудить новые уголовные дела против своих оппонентов.

В конце года в аналогичном ключе депутаты разработали и приняли (сразу в двух чтениях) закон «Об изменении кодексов», в соответствии с которым УК дополняется статьей 193-1 – реинкарнацией отменённой в 2019 году нормы об ответственности за деятельность от имени незарегистрированной организации. Возвращение этого положения очевидно связано с волной репрессий против организованного гражданского общества и новых низовых инициатив, возникших в 2020 году.

Важной составляющей явилось введение ответственности за сбор и использование денежных средств, что создало дополнительный инструмент ограничения распространившихся в период либерализации в Беларуси краудфандинговых практик, а также практик возмещения расходов пострадавшим в ходе репрессий.

Несмотря на эти яркие примеры, в целом беларусский парламент оставался малоинициативным, следующим за исполнительной властью в ходе осуществления законотворческой деятельности.

Инициативы и реакции парламентариев

Если в 2021 году в плане законотворческой инициативы парламент продолжал находиться в пассивном состоянии, то в случае поддержки предложений Лукашенко парламентарии проявляли большую активность. Широко обсуждаемой и быстро поддержанной инициативой А. Лукашенко со стороны парламентариев явился декрет № 2 «О защите суверенитета и конституционного строя». Декрет изменял конфигурацию управления государством и распределения полномочий в случае гибели президента и расширял полномочия Совета безопасности. Эти изменения были внесены в режиме информирования и ожидаемо получили поддержку и одобрение со стороны депутатов.

Кроме того, депутаты создавали и продвигали политизированные инициативы, направленные на дискредитацию политических оппонентов А. Лукашенко. Так, в октябре начальник отдела главного управления ГУБОПиК Вячеслав Орловский предложил лишать гражданства уехавших из страны оппонентов власти. Эта идея была хорошо встречена депутатами, в частности её поддержали зампредседателя постоянной комиссии Палаты представителей по национальной безопасности Игорь Мартынов и председатель объединения «Белая Русь» Геннадий Давыдько.7

В 2021 году одним из наиболее публично активных депутатов нижней палаты выступал председатель Постоянной комиссии по международным делам Андрей Савиных. В силу занимаемой позиции именно он комментировал наиболее актуальные вопросы и воспроизводил основные властные нарративы в отношении международной повестки (в частности, во время острой фазы миграционного кризиса). Его комментарий о признании Беларусью Крыма «де-факто и де-юре российским»8 – один из самых упоминаемых. Российская сторона в ответ обратила внимание лишь на незначительный политический статус Савиных. Пресс-секретарь российского президента Дмитрий Песков прокомментировал, что подобного рода заявления ожидаются от формального главы государства (президента), а не от парламента, который не определяет вопросы внешней политики.9

Ещё одним ньюсмейкером Палаты представителей был председатель провластной Либерально-демократической партии (ЛДП), депутат Олег Гайдукевич. Летом 2021 года он заявил, что в его дом якобы бросили бутылки с зажигательной смесью, которые не привели к жертвам среди его семьи «по чистой случайности».10 Это заявление получило широкое освещение в СМИ (как провластных, так и независимых, причём в последних эта тема явилась поводом для многочисленных шуток). Ввиду собственных инициатив и специфической манеры излагать и аргументировать свои идеи многие депутаты становились для беларусской аудитории скорее персонажами комиксов, чем реально действующими политическими фигурами.

Для верхней палаты парламента громким событием явилось назначение её членом получившего скандальную известность экс-главы Федерации хоккея Дмитрия Баскова, который был дисквалифицирован IIHF за дискриминацию спортсменов, а также фигурировал в истории, связанной с убийством Романа Бондаренко. Лукашенко лично назначил Баскова членом Совета Республики, очевидно, в знак благодарности за лояльность.

Международная одновекторная деятельность

В силу общей конъюнктуры политического поля и существенного ограничения международных контактов с режимом Лукашенко, международная деятельность беларусского парламента оказалась лимитированной как по географии, так и по содержанию. Беларусские парламентарии сосредоточились на нескольких оставшихся доступными для них международных организациях и национальных правительствах.

Среди международных организаций, в деятельности которых принимали участие беларусские депутаты, можно отметить ООН и ОБСЕ. При этом контакты с ООН носили формальный характер, как, например, участие в виртуальных семинарах по тематике борьбы с последствиями пандемии.11 Однако это не помешало депутатам Палаты представителей инициировать проведение собственных мероприятий на площадке организации. Так, 9 июля А. Савиных принял онлайн-участие в дискуссии на тему «Права человека на Западе: отсутствие международного контроля и реакции на нарушения прав человека», организованной Беларусью в Женеве в рамках 47-й сессии Совета ООН по правам человека.

Основной международной площадкой для беларусского парламента выступала ОБСЕ. На протяжении всего 2021 года делегации Национального собрания в разных составах участвовали в работе различных структур этой организации. Наибольшая активность наблюдалась в отношении Парламентской ассамблеи ОБСЕ, где беларусские депутаты участвовали в заседаниях общих комитетов, и в частности Общего комитета по политическим вопросам и безопасности (при этом в большинстве сообщений упоминается об участии в онлайн-формате).

В европейском направлении практически не наблюдалось никакой активности, кроме звучащей в духе холодной войны негативной риторики с осуждением «коллективного Запада». Одно из немногих исключений – онлайн-встреча с австрийскими парламентариями 23 февраля, где делегацию из Беларуси возглавлял В. Воронецкий, а из Австрии – Х. Брандштеттер. БелТА утверждает, что встреча состоялась по инициативе австрийской стороны, однако о подробностях этой встречи в открытых источниках ничего неизвестно.12

Одной из стран, с которыми у беларусских депутатов установились интенсивные двусторонние контакты, выступал Иран. В течение года проходили встречи разного уровня и содержания, а в августе председатель Палаты представителей В. Андрейченко участвовал в инаугурации президента Исламской Республики Иран Ибрахима Раиси.

Тем не менее основным географическим и содержательным направлением международной деятельности беларусских депутатов оставались Россия и постсоветское пространство. Это направление доминировало и ранее, а в условиях ограничения контактов с Западом вследствие существенного ухудшения ситуации с гражданско-политическими правами в стране ещё более усилилось. Беларусские депутаты участвовали в сессиях Парламентского собрания Союза Беларуси и России, а также других совместных мероприятиях с российскими органами власти. На уровне руководства палат встречались с различными российскими должностными лицами, в частности с послом. Депутаты также участвовали в наблюдении за парламентскими выборами в России в составе наблюдательной миссии СНГ.

Заключение

Предложения по изменению Конституции Беларуси принципиально не изменили роль и положение законодательного органа в политической системе страны. Парламент по-прежнему обладает ограниченными полномочиями и функционалом. Предложенные формальные изменения в действительности не влияют на полномочия парламента и на его зависимость от президента и исполнительной власти. Тренд зависимости с большой вероятностью будет развиваться и в следующем году, когда депутаты будут поддерживать и обслуживать предложения А. Лукашенко.

Беларусский парламент по-прежнему редко выступает в качестве субъекта законодательной инициативы. Несмотря на это, в 2021 году несколько продвинутых депутатами инициатив существенно ограничили политические права и свободы граждан. Без вмешательства «чёрных лебедей» подобная (без)деятельность со стороны депутатов с большой вероятностью будет продолжаться и дальше.

Будучи существенно ограниченными в контактах с демократическими странами, беларусские парламентарии тем не менее стараются использовать немногие из доступных международных площадок с целью продвижения властных нарративов, а также критики институтов западной демократии. Кроме того, остаются на высоком уровне интенсивности контакты с российскими институтами власти, что является продолжением давно наметившихся трендов.