Правительство военной дисциплины

Полина Макарова

Резюме

Хотя правительство вошло в 2021 год с кадровыми и репутационными потерями, тем не менее оно оставалось сплочённым и лояльным режиму. Этому способствовали обширные кадровые чистки, носившие систематический характер и проходившие под контролем силовых структур. Несмотря на экстраординарные условия, в которых кабинету Романа Головченко приходилось работать в прошедшем году – среди них можно отметить правовой дефолт, усиливающиеся санкции, пандемию коронавируса, подписание интеграционных карт с Россией, подготовку к референдуму по изменению Конституции, – правительство оставалось приверженным идее business as usual и вело себя так, как будто ничего из ряда вон выходящего не происходило.

Тенденции:

Обыкновенная работа в необыкновенных условиях

Несмотря на всё большее подчинение государственной политики идеологическим установкам, исходящим от политического руководства, правительство, насколько возможно, сохраняло обычный режим работы. Так, начало года ознаменовала подготовка к Всебеларусскому народному собранию (ВНС), которое прошло 11–12 февраля.

Оставалось неясным, каким образом кабинет Головченко будет отчитываться за полностью проваленную Программу социально-экономического развития на 2016–2020 годы, большинство ключевых показателей которой не были выполнены. Однако на самом собрании эти вопросы не поднимались, а выступления государственных чиновников и представителей ГОНГО в основном заключались в демонстрации верности политическому курсу и выражении готовности и дальше придерживаться заданных администрацией Лукашенко идеологических установок. В речи же самого Лукашенко, которой постоянно вступал в заочную дискуссию со своими оппонентами, отсутствовавшими в зале, неоднократно подчёркивался главный критерий функционирования экономики и социальной сферы – лояльность существующему режиму.

На протяжении всего года правительство выполняло одну из ключевых установок нового политического курса – создание максимально сложных условий для регистрации, работы и налогообложения индивидуальных предпринимателей, которых назначили едва ли не главными виновниками протестов 2020 года. Предприниматели и общество в целом не получили внятного объяснения, какой экономический смысл имеют изменения. В качестве причин называлась необходимость более высоких налоговых поступлений в бюджет, а также тот факт, что статус индивидуального предпринимателя якобы использовался некоторыми владельцами бизнеса для ухода от налогов.

В то же время, по оценке Минского столичного союза предпринимателей и работодателей, суммарные дополнительные расходы предпринимателей (не только на сами налоги, но и на их администрирование) вследствие этих нововведений составят около BYN 1 млрд. Многие индивидуальные предприниматели вынуждены будут и вовсе закрыть бизнес. Эффективность данной меры для покрытия дефицита бюджета вызывает сомнение, зато она вполне может уничтожить одну из самых доступных возможностей начать свой бизнес.1

Аналогично были наказаны IT-компании. В начале 2021 года компаниям-резидентам Парка высоких технологий (ПВТ) отменили льготный режим по подоходному налогу (который по закону должен был действовать до 2049 года), обосновав такие меры необходимостью консолидации бюджета в период пандемии COVID-19. При этом IT-специалистов критиковали за участие в протестах.

Отмечались и другие идеологические призывы к действиям в экономической сфере, от которых ранее, казалось, начали отказываться, – регулирование цен, усиление наказаний за экономические преступления, давление на крупный бизнес. Однако никакой общественной дискуссии по этому поводу не возникало вследствие де-факто криминализации публичного несогласия с государственной политикой. Никаких консультаций с заинтересованными группами, также практиковавшихся ранее, не проводилось.

По итогам года, однако, многие планируемые нововведения были смягчены исключениями на переходный период. Тем не менее тот факт, что чиновники без возражений взялись за разработку нововведений, явно не имеющих никакого экономического смысла, а лишь идеологический, свидетельствует о том, что Совет министров лишился даже той минимальной оппонирующей администрации президента роли, которую выполняли предыдущие кабинеты.

В разработке государственной политики всё большее значение приобретали силовые органы. Так, в 2021 году они инициировали целый ряд правовых нововведений в рамках так называемой борьбы с экстремизмом, под флагом которой развернулись настоящие массовые репрессии. Одновременно те же силовые органы с олимпийским спокойствием взирали на самые из ряда вон выходящие нарушения законодательства, если они были санкционированы политическим руководством – как, например, миграционный кризис.

С таким же олимпийским спокойствием (о возможных корнях которого будет сказано ниже) государственные служащие наблюдали за анонсированным министром иностранных дел разгромом гражданского общества. Несмотря на самые различные, иногда успешные, попытки вовлечь чиновников в проекты гражданского общества в довыборный период, никто из них не возвысил публично свой голос в защиту организаций, годами сотрудничавших с государственными органами, – ни в социальной, ни в природоохранной, ни в какой-либо иной сфере. Можно предположить, что часть госслужащих опасались быть заподозренными в нелояльности, сочувствуя организациям, объявленным инструментами государственного переворота. Но нельзя также исключать того, что многие из чиновников с облегчением восприняли удаление с публичного поля неудобных партнёров, претендовавших на участие в принятии государственных решений.

Кадровая политика: силовики и чистки

Во время проведения ВНС словами Лукашенко было задано главное направление кадровой политики в госорганах: «Мы сегодня обратились к закону о государственной службе. И там, как у военных, будет соответствующий устав, кодекс, требования к государственным служащим. Да, он будет поднят на небывалую высоту, но и требовать с него государство будет больше, чем с военных».2 Нужны авторитетные люди, заявил он и тут же дал совет, где их найти: «Надо посмотреть на выходцев из силовых структур, которые, вы знаете, до 50 лет увольняются со службы. Не надо терять этих людей».

К концу 2021 года новая версия закона «О государственной службе» так и не была принята, но выходцы из силовых структур заняли ряд ключевых и не очень позиций в государственных органах и организациях. Так, по подсчётам издания «Белорусы и рынок»,3 по количеству руководителей с силовым бэкграундом Беларусь опережает как Россию, так и Украину: из 37 сегодняшних членов Совмина Беларуси (в их число входят премьер-министр, его замы и главы министерств и госкомитетов) больше трети (13 чел.) так или иначе связаны с силовыми ведомствами. Глава Совмина – единственный из премьеров трёх стран выходец из силового ведомства.

В октябре министром юстиции назначен бывший замглавы МВД, ранее курировавший вневедомственную охрану и не имеющий юридического образования. Тогда же должность заместителя председателя президиума Национальной академии наук занял бывший замглавы КГБ Олег Чернышев, ранее командовавший спецподразделением ведомства «Альфа».

Ряд высокопоставленных силовиков сменили место работы на представительство президентской вертикали в регионах. Также несколько военных отставников, в полном соответствии с планами, озвученными на ВНС, получили назначения в местные органы власти. Такие назначения могут способствовать как укреплению лояльности гражданских органов, так и обеспечению бывших высокопоставленных силовиков золотыми парашютами в виде почётных, но необременительных должностей вдали от столицы.

Для укрепления лояльности госаппарата проводились чистки нелояльных госслужащих и устанавливались барьеры для попадания таких людей на госслужбу в будущем. Так, в анкеты для приёма на госслужбу добавили вопросы об отношении к действующей власти, участии в протестах и так далее. В дополнениях к декрету № 6 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций» обозначена необходимость предоставления характеристик с предыдущих мест работы, а также сведений из единого государственного банка данных о правонарушениях в отношении кандидатов на руководящие должности.

В характеристике теперь должны указываться не только сведения о профессиональных качествах кандидата в госслужащие, но также его отношение к «государственным и общественным институтам». Более того, за предоставление неверных сведений дополнениями к декрету устанавливается ответственность.4

Стихийные чистки в госаппарате проходили на протяжении всего послевыборного периода по усмотрению руководителей госорганов. Но систематический характер они приобрели осенью 2021 года после призывов Лукашенко к чистоте кадров, которая должна быть «поставлена во главу угла». Теперь для того, чтобы потерять работу в госаппарате, не нужно даже выступать с какими-либо публичными обращениями и открыто сочувствовать протестующим. Под чистки попали даже те, кто всего-навсего подписался за альтернативного кандидата в период президентской кампании 2020, а в случае высокопоставленных чиновников достаточно было подписи одного из членов их семей.

Трудно определить, сколько именно чиновников потеряло работу по идеологическим причинам, так как параллельно чистки проходили в государственных организациях и на госпредприятиях. Так, министр культуры признался, что в министерстве и подведомственных ему организациях уволены 300 человек с «деструктивной позицией».

Неудивительно, что по итогам 2021 года глава президентской администрации – органа, отвечающего за кадровую политику в госаппарате, – обнаружил дефицит квалифицированных государственных служащих. Игорь Сергеенко констатировал, что «есть парадокс – идёт смена поколений, омоложение руководящего звена, вакансии заняты, но ощущается недостаток компетентных руководителей и специалистов». Он предложил провести «мозговую атаку», чтобы выяснить причины, сдерживающие развитие кадрового потенциала страны. Неясно, смогут ли высокопоставленные чиновники в результате «мозговой атаки» выйти на самих себя.

Заключение

В 2021 году в работе правительства получили развитие тенденции, заложенные ещё в предыдущем кризисном 2020 году. Государственный аппарат продолжил переход на военные рельсы не только за счёт силовиков, занимающих ранее считавшиеся гражданскими должности. Военной дисциплине теперь должна подчиняться и сама деятельность госорганов, а попытки оспаривать идеологические установки приравниваются чуть ли не к государственной измене. Впрочем, таких попыток особо и не предпринималось: госслужащие, долгим опытом наученные быстро понимать высказанные и невысказанные требования начальства, мгновенно адаптировались к ужесточившимся правилам игры.

С другой стороны, между госаппаратом и обществом также установились новые правила игры: теперь любая критика государственной политики считается если не государственной изменой, то экстремизмом точно. Это избавляет правительство от необходимости считаться с группами интересов в бизнес-сообществе и гражданском обществе, публично обосновывать свои решения и изучать международный опыт. С этой точки зрения практики госуправления отброшены на много лет назад, а все наработки периода либерализации уничтожены.

Примечательно, что на протяжении всего года Лукашенко не прибегал к своему излюбленному способу мотивировать правительство – угрозам отправить его вместе с премьер-министром в отставку. За год также не произошло никаких громких отставок отдельных министров, которые до прошлых выборов нередко увольнялись прямо в ходе инспекции Лукашенко подведомственных организаций. Можно предположить, что такая сдержанность объясняется необходимостью поддерживать лояльность и не допускать раскола госаппарата.

Можно ожидать, что тенденция отбора лояльных кадров в ущерб профессионалам на высших государственных должностях продолжится и в 2022 году. Возможно, что это не приведёт к какому-то одномоментному коллапсу работы правительства, но однозначно ухудшится качество принимаемых решений. Насколько быстро это ухудшение будет транслировано в падение уровня жизни, качества государственных услуг и самой экономики – зависит от множества иных факторов. Одно бесспорно: недостаток профессионализма высших должностных лиц и их готовность брать под козырёк в связи с любой, самой абсурдной, политической установкой в целом несовместимы с экономическим ростом и социальным процветанием.