Мясцовыя ўлады: ковідная дэцэнтралізацыя і выпрабаванне выбарамі

Змiцер Кухлей

Рэзюмэ

У 2020 годзе мясцовыя органы ўлады сутыкнуліся з двума выклікамі, якія сталі істотнымі чыннікамі іх дзейнасці: COVID-19 і прэзідэнцкія выбары. У сітуацыі з распаўсюджаннем каранавіруснай інфекцыі мясцовыя ўлады атрымалі болей паўнамоцтваў ад цэнтра. Рашэнні па ўвядзенні каранцінных і іншых захадаў па COVID-19 (у тым ліку падтрымка дзяржсектара і прадпрымальнікаў) былі істотна дэцэнтралізаваныя. Гэтыя меры прымаліся мясцовымі чыноўнікамі пад сваю адказнасць і больш адпавядалі развіццю эпідэміялагічнай сітуацыі ў рэгіёнах, чым рэакцыя вышэйшага кіраўніцтва дзяржавы.

Мясцовыя ўлады засведчылі лаяльнасць Аляксандру Лукашэнку падчас палітычнага крызісу, які разгарнуўся пасля прэзідэнцкіх выбараў. Пасля першых дзён дэзарыентацыі і шоку ад масавасці пратэстаў кіраўніцтва пратэсных гарадоў звярнулася да тактыкі перамоў з маніфестантамі, а потым, з запавольваннем вулічнага пратэснага руху, да рэпрэсій у адносінах да апанентаў дзеючага кіраўніцтва.

Запуск дыялогавых пляцовак увосень засведчыў папулярнасць рэфарматарскай павесткі сярод мясцовай вертыкалі і дэпутацкага корпусу ў дачыненні да дэцэнтралізацыі, пераразмеркавання паўнамоцтваў да мясцовых органаў улады і развіцця самакіравання.

Тэндэнцыі:

COVID-19: дэцэнтралізацыя адказнасці і фінансавай падтрымкі бізнесу

Разам з ростам захворваннем COVID-19 адбываецца пашырэнне адказнасці мясцовых уладаў за санітарна-эпідэміялагічную абстаноўку на падпарадкаваных тэрыторыях. Раённым і абласным уладам дазволілі самастойна прымаць рашэнні аб увядзенні захадаў па каранавірусе, што яны і рабілі ў залежнасці ад сітуацыі ў сваіх рэгіёнах.

У адрозненне ад Аляксандра Лукашэнкі мясцовыя ўлады больш адказна паставіліся да супрацьдзеяння COVID-19. Хутчэй за ўсё, гэта звязана з большай зваротнай сувяззю, якую мае кіраўніцтва на месцах з насельніцтвам у параўнанні з вышэйшай асобай дзяржавы. У некаторых раёнах і сельсаветах жорстка адсочвалася выкананне каранцінных захадаў у выпадку самаізаляцыі, у тым ліку пасля вяртання з-за мяжы.

Яшчэ напрыканцы 2019 года заканадаўча былі пашыраны паўнамоцтвы саветаў дэпутатаў і мясцовых выканкамаў у падрыхтоўцы і зацвярджэнні інвестыцыйных праектаў.

Разам з развіццём негатыўных наступстваў пандэміі рэспубліканскае кіраўніцтва перадала большыя паўнамоцтвы мясцовым уладам па падтрымцы бізнесу. Паводле ўказу № 143 “Аб падтрымцы эканомiкi” мясцовыя ўлады атрымалі паўнамоцтвы змяняць тэрміны выплаты падаткаў, якія цалкам трапляюць у мясцовыя бюджэты, а таксама памяншаць маёмасныя падаткі і арэндную плату за зямельныя надзелы (на другі і трэці кварталы).1 У выніку абласныя саветы і Мінгарсавет паменшылі стаўку адзiнага падатку для індывідуальных прадпрымальнікаў у два разы на другі і трэці кварталы 2020 года.

Саветы базавага ўзроўню (раённыя і гарадскія) паменшылі падатак на нерухомасць, зямельны падатак і арэндную плату за зямельныя ўчасткі шляхам выкарыстання панiжальных каэфiцыентаў у залежнасці ад відаў дзейнасці. Памер паніжальных каэфіцыентаў вызначаўся мясцовымі ўладамі самастойна і адрозніваўся ў залежнасці ад раёна ці горада. Так, у Мінску падатак на нерухомасць і зямельны падатак за другі і трэці кварталы 2020 года былі паменшаны ў 2 разы.

У выніку каранцінных захадаў і эканамічных наступстваў пандэміі даходы мясцовых бюджэтаў паменшыліся на 4.4% у рэальным выражэнні ў параўнанні з 2019 годам, хаця намінальна выраслі на 5.3%.2 У выніку суадносіны асабістых даходаў мясцовых бюджэтаў і надыходжанняў з рэспубліканскага бюджэта скараціліся да ніжэйшага за апошнюю пяцігодку ўзроўню і склалі 75.7% (табл. 1). Рэспубліканскія ўлады вымушаны былі павялічыць датацыі мясцовым бюджэтам, каб кампенсаваць страты.

Год 2016 2017 2018 2019 2020
Асабістыя даходы мясцовых бюджэтаў, % 78.8 79.6 79.0 77.8 75.7
Табліца 1. Асабістыя даходы ў структуры мясцовых бюджэтаў, 2016–2020 гг.3

Пры гэтым дзяржсектар атрымаў найбольшую падтрымку, адтэрміноўкі і растэрміноўкі. У 2020 годзе мясцовыя органы ўлады вымушаны былі надаць гарантыі пад крэдыты дзяржкампаніям у памеры BYN 313.5 млн.4

Рэгіёны працягваюць скарачаць бюджэтныя выдаткі на асобныя віды камунальных паслуг. Гэта становіцца магчымым дзякуючы дзяржаўным праграмам па мадэрнізацыі інфраструктуры, часта ў супрацоўніцтве з міжнароднымі крэдытнымі інстытутамі, як, напрыклад, праграма “Чыстая вада Віцебскай вобласці” з прыцягненнем рэсурсаў Еўрапейскага банка рэканструкцыі і развіцця.

Аднак напрыканцы года у пошуку дадатковых крыніц для папаўнення мясцовых бюджэтаў абласным саветам дазволілі ўводзіць мясцовыя зборы пры выездзе з краіны. Абласныя саветы і Мінгарсавет атрымалі магчымасць павялічваць стаўкі адзінага падатку для індывідуальных прадпрымальнікаў у 2 і 4 разы адпаведна. Хутчэй за ўсё, мясцовыя ўлады скарыстаюцца магчымасцю па ўвядзенні збораў і падвышэнні стаўкі падаткаў, каб кампенсаваць страты бюджэтаў у 2020 годзе з-за ковідных паслабленняў, а таксама павысіць узровень уласных даходаў мясцовых бюджэтаў у 2021 годзе.

Адначасова лабісты АПК з некаторых абласцей краіны працягваюць мець значны ўплыў у кіраўніцтве Беларусі. Нягледзячы на заявы Аляксандра Лукашэнкі аб неабходнасці поўнай выплаты крэдытаў прадпрыемствамі АПК, асобныя сельгасарганізацыі Віцебскай вобласці ўсё ж дабіваюцца спісання мільённых даўгоў.

Пандэмія падштурхнула мясцовыя ўлады да пашырэння выкарыстання новых інфармацыйна-камунікацыйных тэхналогій у сваёй дзейнасці. Саветы дэпутатаў пачынаюць праводзіць свае сесіі ў рэжыме відэаканферэнцыі. Адначасова ў сітуацыя падзення рэйтынгаў дзяржаўных СМІ мясцовае кіраўніцтва пачало актыўна асвойваць альтэрнатыўныя медыя. Так, кіраўнік Брэсцкага гарвыканкама Аляксандр Рагачук у ліпені стварыў свой афіцыйны Telegram-канал, які стаў досыць папулярным рэгіянальным медыя з болей за 7.0 тыс. падпісчыкаў.

Выбары і палітычны крызіс: захаванне лаяльнасці кіраўніцтвам пратэсных гарадоў

З пачаткам прэзідэнцкіх выбараў мясцовыя ўлады і дэпутацкі корпус усіх узроўняў падключыліся да агітацыйнай кампаніі з крытыкай апанентаў дзеючага кіраўніцтва і падтрымкай дзяржаўнай палітыкі. На працягу першага тыдня паслявыбарчых пратэстаў мясцовыя ўлады знаходзіліся ў шокавым стане ад нечаканай масавасці пратэстаў, тым не менш яны захавалі лаяльнасць вышэйшаму кіраўніцтву.

Па ўсёй краіне вядомыя толькі некалькі выпадкаў, калі асобныя дэпутаты мясцовых саветаў (як у Мінску і Ваўкавыску) публічна асудзілі гвалт і падтрымалі патрабаванні маніфестантаў. Пры гэтым, нягледзячы на захаванне лаяльнасці А. Лукашэнку сярод кіраўніцтва мясцовай улады, у асяроддзі чыноўнікаў пазіцыі першага прэзідэнта Беларусі істотна пахіснуліся паводле яго ж сведчання.5

Пасля няўдалай спробы жорсткай зачысткі вуліц пратэсных гарадоў ад маніфестантаў у дзень галасавання і наступныя некалькі сутак мясцовыя ўлады аслабілі рэпрэсіі, а шмат у якіх месцах выйшлі да пратэстоўцаў у спробе наладзіць дыялог. У найбольш пратэсных гарадах кіраўніцтва пайшло на саступкі маніфестантам. Так, Гродзенскі гарвыканкам выканаў усе патрабаванні апазіцыі, хаця дамова дзейнічала толькі некалькі дзён: быў створаны савет грамадскай згоды, пашыраны месцы для масавых мерапрыемстваў, прыпыніліся арышты, ініцыявана разбіральніцтва ў адносінах да жорсткіх дзеянняў сілавікоў і інш.

Кіраўніцтва мясцовай вертыкалі ў пратэсных гарадах актыўна ўдзельнічала ў перамовах з працоўнымі калектывамі. У супрацоўніцтве з упраўленцамі дзяржкампаній мясцовыя ўлады змаглі даволі паспяхова зняць напружанасць на прадпрыемствах і пазбегнуць масавых страйкаў у дзяржсектары.

Лаяльнасць дэпутацкага корпусу, рэгіянальнай і мясцовай вертыкалі не засталася незаўважанай Аляксандрам Лукашэнкам, які ўсклаў на дэпутацкі корпус абавязак вызначыць кандыдатуры на Усебеларускі народных сход, які быў праведзены ў лютым 2021 года. Варта зазначыць, што дэпутацкі корпус складаецца з дырэктарату арганізацый і ўстаноў розных сфер дзейнасці, у тым ліку лаяльнага прыватнага бізнесу.

Кадравыя ратацыі: запавольванне падчас палітычнага крызісу

У 2020 годзе большасць кадравых перастановак адбываецца на працягу першага кварталу, а з пачаткам выбарчай кампаніі і вострай фазы палітычнага крызісу ставіцца на паўзу. Звычайна на працягу года кіраўнік дзяржавы змяняе каля 20–25% старшынь раёнаў і гарадоў. Аднак у 2020 годзе кадравы цыкл запавольваецца, што хутчэй за ўсё звязана са спробай Аляксандра Лукашэнкі кансалідаваць вертыкаль і ўзмацніць яе лаяльнасць падчас крызісу. З 128 кіраўнікоў базавага ўзроўню (рай- і гарвыканкамы) былі заменены 22 упраўленцы (17%), прычым пераважная большасць (15 чал.) яшчэ да пачатку прэзідэнцкай кампаніі.

У жніўні, пасля адной з найбольш масавых па краіне маніфестацый на вуліцах Гродна, перамоў пратэстоўцаў з мясцовымі ўладамі і саступак з боку апошніх, быў зменены старшыня Гродзенскага аблвыканкама. На гэтую пасаду быў накіраваны экс-міністр аховы здароўя Уладзімір Каранік, які меў крайне адмоўны вобраз у грамадстве з-за падыходаў па барацьбе з каранавіруснай інфекцыяй у перыяд вясенняй хвалі эпідэміі. Падчас піку пратэстаў у Мінску на пачатку верасня быў таксама прызначаны новы кіраўнік Мінгарвыканкама.

Вышэйшае кіраўніцтва ўзмацніла кантроль сілавікоў над найбольш пратэснымі рэгіёнамі краіны падчас вострага палітычнага крызісу ў другім паўгоддзі. Так, экс-міністр унутраных спраў Юрый Караеў быў прызначаны інспектарам па Гродзенскай вобласці, а экс-старшыня КДБ і былы дзяржсакратар Савета бяспекі Валерый Вакульчык – інспектарам па Брэсцкай вобласці. Былы намеснік кіраўніка МУС А. Барсукоў стаў інспектарам па Мінску.

Мясцовыя ўлады: дыялогавыя пляцоўкі і рэфарматарская рыторыка

Сярод рэгіянальнага і мясцовага кіраўніцтва існуе падтрымка рэфармавання ўладнай сістэмы і змен у рэгіянальнай палітыцы. Яшчэ на пачатку 2020 года распачынаецца асцярожнае абмеркаванне магчымых карэктыў з удзелам чыноўнікаў і незалежных экспертаў. Увосень на закрытых дыялогавых пляцоўках ад прадстаўнікоў мясцовых уладаў гучаць больш смелыя развагі аб неабходнасці рэформаў.

На пачатку года быў арганізаваны круглы стол па абмеркаванні і абнаўленні рэгіянальнай палітыкі. Незалежныя эксперты і прадстаўнікі кіраўнічай эліты разглядаюць магчымасць сканцэнтраваць рэсурсы на развіцці прамысловых цэнтраў з 11 гарадамі ў якасці драйвераў, якія павінны эканамічна падцягнуць прылеглыя тэрыторыі. У дзяржавы ўжо няма сродкаў для маштабных праграм па развіцці сельскіх тэрыторый і інфраструктуры.

Увосень абмеркаванне магчымых змен канстытуцыі засведчыла, што сярод мясцовых эліт існуе падтрымка рэформаў, хаця, безумоўна, няма адзінага меркавання наконт акалічнасцей. Так, старшыня Гродзенскага абласнога Савета дэпутатаў Ігар Жук падтрымлівае ідэю абрання мэраў гарадоў і кіраўніцтва раёнаў, а ў Віцебску выступаюць за прызначэнне кіраўніцтва мясцовай улады.

На дыялогавых пляцоўках папулярнымі з’яўляюцца ідэі рэфармавання сістэмы мясцовага кіравання і самакіравання, а таксама адміністрацыйна-тэрытарыяльнага ўладкавання. Сярод мясцовых упраўленцаў існуе пашыраная падтрымка ідэі скасавання першаснага звяна самакіравання і адмовы ад абрання дэпутатаў сельсаветаў. Гэта можа прадугледжваць стварэнне сельскай адміністрацыі замест сельсаветаў з выканкамамі. Цэнтрвыбаркам ужо даўно агучвае, а мясцовыя чыноўнікі падтрымліваюць нараканні на цяжкасці, з якімі прыходзіцца сутыкацца пры пошуку кандыдатур у сельсаветы. Варта зазначыць, што сярод 18 111 дэпутатаў мясцовых саветаў на сельсаветы прыходзіцца пераважная большасць – 13 225 месцаў. Пры гэтым у сельскай мясцовасці пражывае ўсяго каля 22.4%, а ўрбанізацыя насельніцтва працягвае павялічвацца разам са скарачэннем колькасці жыхароў вёсак.

Са скасаваннем сельсаветаў прапануецца павялічыць паўнамоцтвы і ролю тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання – стараст або старэйшын у сельскай мясцовасці, а таксама ўдасканаліць механізм самаабкладання, што дазваляе сельсаветам прыцягнуць дадатковыя сродкі жыхароў, напрыклад, на добраўпарадкаванне. Варта зазначыць, што бюджэты сельсаветаў абмежаваныя выдаткамі на заработную плату работнікаў і асвятленне. У агульных выдатках мясцовых бюджэтаў доля пярвічнага ўзроўню складае усяго каля 1%.

На працягу першага паўгоддзя 2020 года ў асобных рэгіёнах мясцовыя ўлады дэманстравалі зацікаўленасць у развіцці тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання, асабліва ў сельскай мясцовасці. Сельскія старасты дазваляюць уладам ангажаваць ініцыятыўных грамадзян, часткова кампенсаваць пасіўнасць дэпутатаў сельсаветаў, прыцягнуць дадатковыя сродкі ў сітуацыі скарачэння бюджэтных рэсурсаў.

Пры гэтым мясцовыя ўлады спрыяюць пашырэнню ўдзелу грамадскасці ў добраўпарадкаванні, а таксама прыцягненні дадатковых сродкаў жыхароў на развіццё тэрыторый. Варта адзначыць, што істотна пашыраюцца бюджэтная падтрымка і конкурсы для тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання. Прычым часцей за ўсё рэсурсы выдзяляюцца на аснове суфінансавання дзейнасці па добраўпарадкаванні і з улікам актыўнасці грамадзян: частку сродкаў уносяць жыхары, а астатняе выдзяляецца з мясцовых бюджэтаў.

У некаторых рэгіёнах улады станоўча ставяцца да павелічэння ўдзелу грамадства ў размеркаванні бюджэтных сродкаў. Так, Гродзенскі аблсавет публічна падтрымлівае ідэю бюджэту грамадзянскага ўдзелу, якую папулярызуюць незалежныя эксперты, як, напрыклад, Фонд імя Льва Сапегі.

Станоўчым фактарам у пашырэнні ўплыву грамадзян і самакіравання з’яўляецца супрацоўніцтва мясцовых уладаў з Еўрасаюзам у рамках праграм міжнароднай тэхнічнай дапамогі. Замежная дапамога спрыяльна ўплывае на абмен досведам і паляпшэнне якасці кіравання ў рэгіёнах. Так, пяць раёнаў Гродзенскай вобласцi запланавалі стварыць партнёрскую групу па ўстойлiвым развiццi. Адначасова пры фінансавай падтрымцы Еўрасаюза мясцовыя ўлады пачынаюць пераймаць еўрапейскі вопыт па распрацоўцы планаў бяспекі водазабеспячэння і водаадвядзення.

Пры гэтым мясцовыя саветы ўсё болей актыўна ангажуюцца ў размеркаванне сродкаў у рамках праектаў міжнароднай дапамогі, часцей за ўсё праз створаныя абласныя асацыяцыі мясцовых саветаў. Гэтыя асацыяцыі дзейнічаюць у Гродзенскай, Магілёўскай і Віцебскай абласцях, а вопыт іх стварэння планавалася пашырыць і на іншыя рэгіёны. Аднак працэс развіцця асацыяцый быў пастаўлены ў 2020 годзе на паўзу спярша ў сувязі з падрыхтоўкай да прэзідэнцкіх выбараў, а потым з прычыны палітычнага крызіса.

Развіццё супрацоўніцтва мясцовых уладаў і стварэнне сеткі самакіраванняў адбываюцца не толькі з заходнімі партнёрамі, а і з расійскімі рэгіёнамі ў рамках Еўразійскага эканамічнага саюзу. Так, у ЕАЭС плануецца стварэнне асацыяцыі органаў маладзёжнага самакіравання.

Хутчэй за ўсё, стварэнне новых і развіццё дзейсных асацыяцыяй мясцовых саветаў будуць замарожаныя ў бліжэйшы год з-за заходніх санкцый, скарачэння міжнароднай дапамогі, насцярожанасці да падобных ініцыятыў з боку вышэйшага кіраўніцтва дзяржавы.

Заключэнне

Конкурс на дэпутацкае месца на наступных мясцовых выбарах, якія павінны адбыцца не пазней за студзень 2022 года, можа істотна павялічыцца. Аднак хутчэй за ўсе улады будуць абмяжоўваць удзел патэнцыйных незалежных кандыдатаў праз працэдуру рэгістрацыі, а таксама паспрабуюць дэпалітызаваць грамадства рэпрэсіямі.

Канстытуцыйныя ператварэнні, калі яны будуць праведзены, могуць закрануць першаснае звяно мясцовага самакіравання, верагоднасць скасавання якога вельмі высокая і мае падтрымку сярод мясцовых уладаў і часткі вышэйшага кіраўніцтва. Сельсаветы з выканкамамі могуць быць замененыя на сельскія адміністрацыі з выбарам кіраўніцтва гэтых утварэнняў.

Могуць быць пашыраныя паўнамоцтвы мясцовых уладаў у дачыненні да эканамічнага развіцця сваіх тэрыторый, увядзення новых падаткаў, памераў падаткаў і льгот для бізнесу, распродажу маёмасці.