Правительство: оптимистический паралич

Полина Макарова

Резюме

Основная характеристика 2020 года – нарастающий паралич правительства как коллективного органа, состоящий в его неспособности проводить скоординированную государственную политику, направленную на развитие страны. В парализованном правительстве на передний план окончательно выходит силовой блок, использующий в качестве инструментов государственной политики исключительно средства контроля и наказания. Социальному же и экономическому блокам, удалённым от влияния на центры принятия решений, остаётся лишь прожектёрство в виде средне- и долгосрочного планирования, оторванного как от исходных данных, так и от запросов граждан.

Тенденции:

Паралич как последствие коронавируса

Начало 2020 года, с точки зрения работы правительства, оказалось весьма рутинным. Эксперты хвалили кабинет Сергея Румаса за рост доходов и низкую инфляцию, мягко намекая на то, что планируемый рост экономики по 5% в год невозможен в отсутствие системных реформ, на которые у правительства, из каких бы рыночников оно ни состояло, нет политического мандата.1 Назначение нового министра экономики Александра Червякова также не грозило никакими сюрпризами с точки зрения прорывных инициатив – большая часть карьеры чиновника прошла в том же министерстве экономики и его профильном НИИ.

Подтверждая репутацию «умеренных рыночников», правительство даже в очередной раз намекнуло на необходимость «существенного сокращения участия госсектора в экономике» для достижения заветной цифры в USD 100 млрд ВВП к 2025 году.2 Таким образом, главным испытанием для кабинета министров в отчётном году должны были стать президентские выборы, к которым страну следовало подвести без особых шоков и потрясений и с ощущением положительной динамики во всех сферах. На первый взгляд, потрясений и не предвиделось, за исключением очередного нефтяного спора с Москвой.

Однако «чёрный лебедь», облечённый в пупырчатую оболочку коронавируса, для правительства появился на горизонте гораздо раньше предвыборного периода. Несмотря на «вакуум» политического лидерства с начала пандемии (ковид-диссидентство и ёрнические рекомендации применять в качестве средств борьбы с недугом тракторы и коз3), правительство не смогло заполнить пустоту и эффективно ответить ни на один из вызовов пандемии – от логистических до спортивных.

Именно в коронавирусную весну внезапно стало понятно, что Совета министров как координирующего государственную политику органа в стране не существует, а профильные министерства расползлись по профильным же норкам.4 Премьер-министр пропал из публичного пространства на половину весны (за исключением участия в нефтяном споре с Россией), вместе с ним пропали и вице-премьеры, а министры отдельных министерств были вынуждены находить собственные пути выхода из сложившейся ситуации, зачастую противоречащие друг другу.

Экономические власти по инерции ещё собирали предложения бизнес-объединений о мерах по поддержке экономики в период пандемии. Намекалось даже на разработку антикризисной программы,5 однако в итоге ни одно из предложений не было принято, поддержка оказывалась лишь госпредприятиям. Опубликованные уже в 2021 году цифры показали, что среди стран ЕАЭС Беларусь оказала самую минимальную поддержку населению и экономике – 1.4% от ВВП.6 Для сравнения, Казахстан выделил на такую поддержку 9.0%, Россия – 6.5% от ВВП, и это при том, что объёмы государственной поддержки в странах ЕАЭС далеко отставали, например, от её уровня в странах Евросоюза.

Призывы общественности к правительству ввести более жёсткие меры социального дистанцирования на период распространения коронавируса вообще остались без ответа. Примечательно, что минимизируя на словах серьёзность ситуации и отказываясь предпринимать какие-либо существенные шаги для её смягчения, как для населения, так и для экономики, правительство тем не менее в период первой волны пандемии неоднократно обращалось за международной финансовой поддержкой.7

Когда к ковидному кризису в послевыборный период добавился ещё и социально-политический, правительство и вовсе ушло в «оборону», перестало реагировать на призывы бизнес-сообщества принять меры для поддержки частного бизнеса в кризисный период. Встреча премьер-министра и представителей бизнес-объединений была признана «нецелесообразной» и отложена на неопределённое время.8

«Ручной» премьер

В мае, после объявления даты президентских выборов, А. Лукашенко анонсировал смену правительства.9 Из его собственных высказываний на соответствующем совещании так и не стало понятно, какие претензии у президента к текущему правительству. Однако «перемены должны быть», и руководителю президентской администрации Игорю Сергеенко было поручено пересмотреть состав правительства с тем, чтобы «ещё раз взглянуть на правительство, высших должностных лиц, которые у нас есть, и по ним тоже принимать решения. Или мы с ними работаем, или перемещаем на новую работу».

При этом А. Лукашенко почему-то сослался на некую «традицию» назначать новый состав правительства после обнародования даты выборов, хотя в недавней истории новых глав кабинета назначали либо после выборов, либо без какой-либо привязки к электоральным кампаниям. Примечательным оказался и состав участников встречи, которые должны были проработать будущий состав правительства. Это не только руководитель главного кадрового органа – Администрации президента, – но ещё и председатели обеих палат Национального собрания, а также госсекретарь Совбеза. Последнее обстоятельство дало экспертам повод говорить о том, что причина смены правительства вовсе не в очередном – реальном или мифическом – провале поручений руководства страны, а напрямую связано с грядущей избирательной кампанией.

В тот же день правительство Сергея Румаса было отправлено в отставку. Однако, вопреки предположениям экспертов, новым премьером стал не вице-премьер Дмитрий Крутой (он ушёл в Администрацию президента на должность заместителя руководителя) и не министр финансов Максим Ермолович (спустя некоторое время он отправился послом в Великобританию), а «тёмная лошадка» – ранее занимавший должность председателя Государственного военно-промышленного комитета Роман Головченко.

Судя по тому, что замены в правительстве, за исключением премьера, оказались косметическими (из примечательного: поменялись местами вице-премьер и замглавы президентской администрации, назначены четыре министра и три руководителя комитетов), можно предположить, что должность премьера и являлась целью перестановок в правительстве. Примечательно, что на смену умеренному либералу-рыночнику (по мнению экспертов) пришёл человек, не понаслышке знакомый с тем, как работают промышленность и экономика в целом, но всё же гораздо больше интегрированный во внешнеполитический блок и ВПК. Сам же А. Лукашенко объяснил выбор премьера соображениями доверия и патриотизма: «Но, самое главное, – это надёжный человек, которому можно доверить. Который понимает, от земли. Он надёжный человек, патриот своей страны, родился и вырос в Беларуси».10

Эксперты интерпретировали новые назначения как мобилизацию сторонников президента в предвыборный период. Как заметил, комментируя новые назначения, аналитик Александр Класковский, «очевидно, что ставка делается на преданных жёстких исполнителей, людей с административным, военизированным и спецслужбистским мышлением, готовых без раздумий щёлкать каблуками».11 И действительно, уже во время одного из первых заявлений по поводу функционирования экономики, новый премьер позитивно высказался о «ручном управлении» госпредприятиями: ««Скажу, что мой личный опыт работы, в частности по оршанскому региону, подтверждает, что можно и в ручном режиме выводить предприятия на траекторию развития».12

Мечты как следствие паралича

В конце марта, в самый разгар первой волны пандемии коронавируса, правительство создало рабочую группу для разработки проекта программы социально-экономического развития Беларуси на 2021–2025 годы под руководством министра экономики. Предварительные планы правительства в этом направлении двумя неделями ранее раскритиковал А. Лукашенко, который повторил своё требование довести объём ВВП до USD 100 млрд к концу 2025 года.13

Независимые эксперты тогда же подвергли критике сам факт создания рабочей группы в ситуации высокой неопределённости. Так, академический директор Беларусского экономического исследовательско-образовательного центра (BEROC) Катерина Борнукова заявила, что «сейчас нужно отложить в сторону работу над пятилетней программой, всякие фантазии о светлом будущем и предметно заняться негативными экономическими процессами, которые развиваются в стране».14

Даже в самый разгар острой фазы поствыборного политического кризиса, а именно в середине сентября 2020 года, правительство продолжило разработку пятилетнего плана, прогнозируя рост экономики выше среднемирового, инфляцию ниже 5%, рост золотовалютных резервов и снижение долговой нагрузки. Эксперты, вновь же, указывали на то, что правительство должно разрабатывать пути выхода из социально-политического кризиса, а не заниматься чрезвычайно оптимистическим планированием, для которого нет никаких предпосылок.15

В начале октября на заседании президиума Совмина премьер-министр продемонстрировал, что разворачивающийся пандемический и социально-политический кризис никоим образом не влияет на то, как правительство представляет себе среднесрочную перспективу развития страны. Презентуя обросшую деталями программу социально-экономического развития до 2025 года, Роман Головченко призвал развивать регионы, импортозамещение и сферу услуг, а также поручил разработать «конкретные инструменты для повышения качества госуправления». Более того, в программе предусматривалось создание в ближайший период новых отраслей экономики в дополнение к тем, которые, по мнению премьера, успешно развивались в прошедшей пятилетке – IT, атомной энергетике и космической отрасли.16

Лейтмотивом презентации программы социально-экономического развития в Национальном собрании явилось заявление премьера о том, что в ближайшую пятилетку будет создана «новая экономика», основанная на инновациях и инвестициях. Основой этой «новой экономики», по мысли Р. Головченко, должны стать интеллектуальные продукты и услуги, которые Беларусь будет успешно экспортировать.

Эти масштабные проекты будущего, как следует из выступления Романа Головченко, должны включать успехи в сфере электротранспорта, инновационного здравоохранения, фармацевтики, внедрения умных городов и точного земледелия. Однако эксперты, реагируя на слова премьера, указали на необходимость развития в первую очередь соответствующих институтов, привлечения инвестиций и квалифицированной рабочей силы, что в период правового дефолта, массового оттока специалистов за рубеж и резкого снижения инвестиционной привлекательности страны кажется по меньшей мере сомнительным.17

Заключение

В 2019 году правительство Сергея Румаса сработало неплохо, обеспечив рост доходов населения и относительно низкую по беларусским меркам инфляцию, хоть и не разогнав рост экономики до нужных показателей. Эксперты сходились в том, что рост экономики до 5% в год разогнать невозможно без фундаментальных реформ, но с правительства спрос невелик ввиду отсутствия у него мандата на реформы.

Порогом, об который споткнулось правительство в самом начале 2020 года, явилась эпидемия коронавируса. В то время как политическая власть отрицала само наличие проблемы, кабинет С. Румаса не смог заполнить управленческий вакуум и использовать свои сильные стороны для координации государственной политики в этот период. Справедливости ради следует отметить, что руководителям экономического блока удалось наладить диалог с бизнес-сообществом и подготовить антикризисный план поддержки экономики, большинство положений которого были затем отвергнуты, а господдержка свелась к поддержанию на плаву госпредприятий.

Ситуация ещё более негативным образом изменилась в предвыборный период и достигла пика в период послевыборного кризиса. Назначение нового премьер-министра, по мнению экспертов, знаменовало собой новый этап в кадровой политике по отношению к правительству – отныне на первый план выходила лояльность в противовес профессионализму. Правительство постепенно утрачивало даже ту ограниченную роль оппозиции политическому центру принятия решений, которую ему до сих пор удавалось с большим или меньшим успехом сохранять. В ситуации, когда подготовка и проработка решений всё больше становилась прерогативой администрации президента и силового блока, кабинет Романа Головченко сосредоточил свои силы на разработке оптимистических среднесрочных планов развития страны.

Вплоть до конца 2020 года правительству удавалось всё успешнее игнорировать окружающую действительность с нарастающими проблемами в экономике, финансовой сфере, промышленности, здравоохранении, образовании, инфраструктуре и прочих сферах и посвящать свою деятельность разработке планов, никоим образом не привязанных к текущей ситуации. Процесс планирования протекал в совершенном отрыве от анализа трендов, характеризующих ситуацию в стране на протяжении текущей пятилетки, в особенности её последнего года. Процесс же консультаций правительства с представителями бизнес-сообществ, международными и независимыми экспертами был практически остановлен без перспективы на возобновление в обозримом будущем.