Беларусь – Европейский Союз: нормализация без качественных прорывов

Денис Мельянцов

Резюме

В 2019 году Беларусь существенно продвинулась в нормализации отношений с Европейским Союзом. Вместе с тем прогресс имел символический характер и не принёс Минску ожидаемых дивидендов.

Наблюдалось большое число визитов на высоком и высшем уровнях, что позволяет говорить о выходе Беларуси из международной изоляции на западном направлении. Отдельные визиты являлись знаковыми, как, например, посещение Минска канцлером Австрии Себастьяном Курцем и ответный визит Александра Лукашенко в Вену.

Разочарованное заявление Евросоюза относительно прошедших в Беларуси парламентских выборов не привело к ухудшению политических отношений. Минск рассчитывает, что вопросы демократии как критерий прогресса в отношениях с Евросоюзом отойдут на второй план.

Тенденции:
Визиты и переговоры

2020 год в отношениях Беларуси и Евросоюза начался с двух визитов в Минск глав МИД государств-членов Евросоюза. Так, 14 января состоялся официальный визит министра иностранных дел и внешней торговли Венгрии Петера Сийярто, который провёл переговоры с Александром Лукашенко, Сергеем Румасом, Владимиром Макеем и др. Уже 15 января Беларусь посетила федеральный министр по вопросам Европы, интеграции и иностранных дел Австрии Карин Кнайсль. Основным пунктом программы её визита явилась церемония официального открытия нового офиса Посольства Австрии в Минске.

В общении и с венгерской, и с австрийской сторонами подчёркивалась схожесть позиций Минска, Будапешта и Вены в отношении политической ситуации на евразийском пространстве: общая нацеленность на выстраивание мостов и снижение конфронтации.

6–8 февраля прошёл рабочий визит в Италию главы правительства Беларуси Сергея Румаса, который провёл переговоры с вице-премьером Луиджи Ди Майо. Министр финансов Максим Ермолович встретился с министром экономики и финансов Джованни Триа. Это первый за десятилетие визит такого уровня.

Важным событием явился и визит в Польшу беларусской делегации во главе с Михаилом Мясниковичем. Этот визит выделялся уровнем и количеством встреч, которые состоялись в Варшаве и Белостоке. Отношения с Польшей позитивно развивались на протяжении всего года.1

В феврале Минск посетил европейский комиссар по бюджету и человеческим ресурсам Гюнтер Эттингер, который встретился с президентом Александром Лукашенко, главой правительства Сергеем Румасом и министром финансов Максимом Ермоловичем.

Знаковым событием стал визит в Беларусь федерального канцлера Австрии Себастьяна Курца. Поводом для давно планировавшегося визита явилось открытие (28 марта) памятника жертвам нацизма «Массив имён» на территории мемориального комплекса «Тростенец». На следующий день, 29 марта, в процессе переговоров сначала с Александром Лукашенко, а затем с Сергеем Румасом затрагивались вопросы экономического сотрудничестве и региональной безопасности. Тематика безопасности – это та сфера, в которой Минск и Вена демонстрируют близость своих позиций.

20–22 октября состоялся двухдневный визит министра иностранных дел Владимира Макея в Берлин, который начался с переговоров с главой МИД Германии Хайко Маасом. По итогам переговоров стороны сообщили, что будут работать над созданием специального формата регулярных стратегических консультаций. Принимая во внимание роль Германии во внешней политике всего Евросоюза, такие консультации будут иметь большое значение и для отношений по линии Минск – Брюссель.

Главным событием года на европейском направлении явился официальный визит Александра Лукашенко в Австрию. Это первый официальный визит беларусского президента после кризиса отношений Беларуси и Евросоюза, начавшегося в конце 2010 года, за которым последовал трудный и долгий процесс нормализации. Данный визит, который можно назвать прорывным, сигнализирует о выходе Беларуси из изоляции и возвращает визиты на высшем уровне в повестку дня.

В этом контексте становятся понятны отказы беларусского президента от приглашений на многосторонние встречи высокого уровня и в менее значимые для европейской политики столицы, поступавшие до этого (напр. в Брюссель на мероприятия по случаю десятилетней годовщины «Восточного партнёрства», или в Варшаву на юбилей начала Второй мировой войны). Для Александра Лукашенко, судя по всему, было важно совершить первый полноценный официальный визит именно в страну «старой» Европы и именно в двустороннем формате, чтобы не затеряться в толпе других глав государств и правительств.

В Вене у Александра Лукашенко прошли переговоры с федеральным президентом Александром Ван дер Белленом, председателем Национального совета Австрии Вольфгангом Соботкой и председателем Австрийской народной партии Себастьяном Курцем. Кроме того, в рамках визита состоялся большой бизнес-форум, на котором также выступил президент Беларуси. По итогам форума заявлено о многочисленных бизнес-договорённостях, большинство из которых носят предварительный характер. При этом следует отметить, что, к примеру, Беларусский металлургический завод заключил экспортные соглашения на сумму около EUR 100 млн.

Пятого ноября состоялся первый в истории независимой Беларуси визит министра иностранных дел Беларуси в Швецию. Владимир Макей провёл переговоры с главой МИД и со спикером Риксдага (парламента) Швеции. В многостороннем формате прошла встреча высокого уровня по перспективам развития «Восточного партнёрства», в которой приняли участие министры иностранных дел всех стран-партнёров. В ходе своего выступления Владимир Макей акцентировал позицию и предложения Минска в рамках «Восточного партнёрства».

Ещё более примечательным явился ответный визит министра иностранных дел Швеции Анн Линде, которая приехала в Минск 25 ноября вместе со своим финским коллегой. Важно отметить, что это был первый визит действующего главы МИД Швеции в Беларусь с 1992 года. Финский же министр приехал в статусе представителя страны-председателя в Совете Евросоюза. Открывая встречу с двумя министрами, президент Лукашенко подчеркнул, что считает «положительным моментом» то, что визит прошёл по окончании парламентской кампании в Беларуси. Это свидетельствует о том, что официальный Минск воспринял визит как меру выстраивания доверия со стороны скандинавских стран и всего Евросоюза, несмотря на прохладное отношение Брюсселя к результатам беларусских парламентских выборов.

Стратегия и риторика

Пятого марта состоялось масштабное совещание у президента по вопросам участия Беларуси в интеграционных структурах и сотрудничества с европейскими организациями. Основная тема: отношения с Россией на фоне многочисленных противоречий на дву- и многостороннем (в рамках ЕАЭС) треках. Однако большое внимание было также уделено и отношениям с Евросоюзом. Александр Лукашенко подчеркнул одновременно и достижения, и сохраняющиеся проблемы в этих отношениях.

К достижениям в отношениях с Евросоюзом относятся: рост инвестиций, увеличение положительного сальдо в торговле, общее развитие контактов, сотрудничество с Европейским инвестиционным банком (ЕИБ) и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), «Восточное партнёрство», в котором появляются интересующие Минск проекты. В то же время А. Лукашенко заявил, что «лёд в отношениях с Европейским Союзом не растаял», отметив сохраняющиеся санкции и уклонение Евросоюза от заключения базового соглашения.2

В ходе совещания президент сформулировал концептуальное видение отношений с Евросоюзом в контексте внешнеполитического баланса Беларуси: «К балансу мы придём только тогда, когда рынок Евросоюза для нас превратится в реальную альтернативу российскому не на бумаге, а на деле, по конкретным результатам».

В начале октября в Минске прошли консультации с представителями властей и гражданского общества, организованные Представительством Евросоюза в Беларуси. На них выступил и курирующий отношения с Евросоюзом замминистра иностранных дел Олег Кравченко, который акцентировал ряд приоритетных интересов Минска в рамках «Восточного партнёрства». Эти приоритеты не единожды озвучивались беларусской дипломатией на разных уровнях, но здесь они были проговорены максимально концентрированно: технологические инновации, доступ беларусских предприятий на рынки Евросоюза, сотрудничество в сферах стандартизации и взаимного признания систем оценки соответствия товаров, инвестиции в транспортную инфраструктуру, сотрудничество в сфере управления границами.

Договорно-правовая база

В 2019 году важным процессом в двусторонних отношениях явилась подготовка соглашения по упрощению визового режима с Евросоюзом. Двадцатого сентября А. Лукашенко принял решение о подписании соглашений с Евросоюзом об упрощении выдачи виз и о реадмиссии. После долгих лет переговоров и заявлений с обеих сторон о том, что документ «находится в высокой степени готовности», Минск и Брюссель действительно вплотную подошли к его заключению.

Однако в отчётном году финальную точку в этом процессе поставить так и не удалось. По словам пресс-секретаря МИД Беларуси Анатолия Глаза, в проекте соглашения о реадмиссии, которое оказалось наиболее сложным для переговорщиков, зафиксировано предоставление Минску двухлетнего переходного периода в отношении реадмиссии граждан третьих стран.3 В проекте совместной декларации к соглашению закрепляется обязательство Евросоюза по оказанию Беларуси технической и финансовой поддержки при реализации документа.

На протяжении года не наблюдалось никакого прогресса по «Приоритетам партнёрства», хотя появились некоторые сигналы о смягчении Литвой своей позиции. Документ под названием «Приоритеты партнёрства» должен обозначить основные направления работы Беларуси и Евросоюза и открыть дополнительные возможности финансирования совместных проектов. Он рассматривается в качестве промежуточного временного соглашения в отсутствие базового двустороннего договора. Но после того как Литва увязала согласование «Приоритетов партнёрства» с вопросом Беларусской АЭС и фактически заблокировала переговоры, стало понятно, что документ вряд ли станет реальностью. Поскольку документ имел фиксированной временной период (2017–2020 годы), то за время переговоров был вообще утрачен его смысл.

Второго мая Александр Лукашенко провёл встречу с экс-президентом Литвы, евродепутатом Роландом Паксасом, в ходе которой заявил, что Минск хочет иметь «мирные и дружные отношения с Литвой». Он также выказал пожелание, чтобы визит Р. Паксаса стал началом обсуждения двусторонних проблем. МИД Литвы предпочёл отстраниться от визита Р. Паксаса в Минск, заявив, что тот «не представляет Литву».

В те же дни литовское внешнеполитическое ведомство направило обращение в Еврокомиссию с призывом разработать план действий в отношении БелАЭС. Однако, в целом, надежды на смягчение позиции Литвы сохраняются. По крайней мере, избранный президент Гитанас Науседа заявил о готовности и желании вести переговоры с Беларусью.

Заметным шагом в поиске компромисса между Евросоюзом и Беларусью явилось предложение финского министра иностранных дел (представлявшего и Евросоюз во время своего визита в Минск) по поводу возможности усилить безопасность БелАЭС и, соответственно, доверие между Вильнюсом и Минском за счёт работы в трёхстороннем формате Финляндия – Литва – Беларусь. Этому предложению предшествовала просьба А. Лукашенко, чтобы Финляндия поделилась опытом обеспечения безопасности строящейся на её территории (тем же российским подрядчиком) аналогичной станции «Ханхикиви-1». Несколькими днями позже Литва, устами советника президента, отвергла это предложение, подчеркнув, что в любых форматах переговоров должен участвовать весь Евросоюз, а не отдельные страны-участницы.

Тем не менее предложение финского министра свидетельствует о том, что в Брюсселе доминируют позитивные ожидания по поводу возможности разрешить конфликт вокруг АЭС в Островце, что позволит снять «вето» Литвы на переговоры между Беларусью и Евросоюзом.

На протяжении года Минск продолжил попытки инициировать переговоры о базовом Соглашении о партнёрстве и сотрудничестве, которое охватило бы весь спектр политических и экономических отношений Беларуси и Евросоюза. В свою очередь Брюссель придерживается прежнего подхода, в рамках которого вначале должны быть согласованы «Приоритеты партнёрства». И лишь после могут начаться переговоры по базовому соглашению.

Таким образом, в политическом измерении беларусско-европейские отношения вышли на некое «плато», которое характеризуется позитивной динамикой контактов и коммуникации в отсутствие качественных улучшений.

Реакция на парламентские выборы

Важным событием для беларусско-европейских отношений явились парламентские выборы в Беларуси. По итогам наблюдения за выборами ОБСЕ выпустила ожидаемо критический предварительный отчёт,4 указав на существенные нарушения и несоответствие выборов демократическим стандартам. Тем не менее Европейская служба внешних действий (ЕСВД) хотя и процитировала негативный доклад ОБСЕ, отреагировала на исход выборов сравнительно мягко.5 В документе также отмечается позитивное сотрудничество между Беларусью и Евросоюзом в последние три года.

Торговля и инвестиции

В 2019 году торгово-инвестиционные отношения и секторальные диалоги демонстрировали большую динамику по сравнению с политическим диалогом. Так, активизировались секторальные диалоги в области экономики и финансов, торговли и таможни, охраны окружающей среды.

Бурно развивалось инвестиционное сотрудничество, достигнуто соглашение об увеличении инвестиционного портфеля Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) в Беларуси до EUR 550 млн. Также подписано соглашение по расширению устойчивого энергопользования, договоры ЕИБ с Беларусбанком и Белагропромбанком. Особый акцент в программах сотрудничества делается на поддержку малого и среднего бизнеса. По итогам встречи Сергея Румаса с вице-президентом ЕИБ подписаны кредитные соглашения по реконструкции трассы М7 Минск – Вильнюс (EUR 110 млн) и модернизации системы очистки воды (EUR 66 млн).

Важным событием можно считать инвестиционный форум стран-участниц «Восточного партнёрства», который прошёл под эгидой ЕБРР в Лондоне. Примечательно, что инициатива исходила из Беларуси, официальную делегацию возглавлял премьер Сергей Румас, который встретился с еврокомиссаром Йоханнесом Ханом. В новом составе Еврокомиссии Й. Хан получил бюджетный портфель, поэтому в основном дискуссия развивалась вокруг будущего взаимодействия Беларуси с Еврокомиссией.

С ЕБРР заключено кредитное соглашение на реконструкцию двенадцати мостов и трассы М3 (EUR 259 млн). ЕБРР подписал меморандум о взаимопонимании с «Белоруснефтью» по программе строительства и расширения сети зарядных станций для электромобилей. В 2019 году ЕБРР установил рекорд в своей деятельности в Беларуси, вложив более EUR 390 млн в 24 проекта.6

Девятнадцатого декабря года Совет Евросоюза дал старт переговорам Еврокомиссии с Беларусью о заключении Соглашения о таможенном сотрудничестве и взаимной административной помощи.

В 2019 году товарооборот Беларуси со странами Евросоюза снизился на 9%, до USD 15.660 млрд, по сравнению с 2018 годом. При этом экспорт сократился на 17.5%, до USD 8.396 млрд (рост в 2018-м по отношению к 2017 году составил 29.8%), импорт вырос на 3.4%, до USD 7.264 млрд. Таким образом, положительное сальдо внешней торговли товарами составило USD 1.132 млрд. Из общего объёма беларусского экспорта на долю Евросоюза приходилось 25.5% (в 2018 году – 30.0%), доля импорта из Евросоюза составила 18.5% (в 2018 году – 18.3%).

Заключение

В 2019 году руководство Беларуси проводило политику нормализации отношений с Европейским Союзом. Визит Александра Лукашенко в Австрию символизировал выход Беларуси из изоляции и легитимировал контакты на высшем уровне в рамках Евросоюза. В прошедшем году фактически завершён долгий процесс переговоров об упрощении визового режима, но само соглашение стороны так и не успели подписать.

Беларусь не продвинулась в вопросе приоритетов партнёрства и базового соглашения с Евросоюзом. Однако ей удалось значительно продвинуться в сотрудничестве с европейскими финансовыми институтами. Как и ожидалось, результаты беларусских парламентских выборов существенным образом не повлияли на динамику отношений с Евросоюзом.

В 2020 году официальный Минск продолжит работу по наращиванию сотрудничества с Евросоюзом. В частности, будут прилагаться дальнейшие усилия в деле формирования правовой базы отношений.

Президентские выборы 2020 останутся значимой вехой в формировании политики Брюсселя по отношению к Беларуси. Однако в отсутствие жёстких репрессивных мер со стороны беларусских властей в ходе избирательной кампании, они не окажут негативного эффекта на ход двустороннего сотрудничества.