Мясцовыя ўлады: барацьба за фінансавую падтрымку цэнтра

Зміцер Кухлей

Рэзюмэ

У 2019 годзе ў сістэме мясцовых органаў улады адсутнічалі інстытуцыянальныя трансфармацыі. Аднак уладныя колы аднаўляюць абмеркаванне пытання пра магчымае ўдасканаленне сістэмы адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу, а таксама пра ўнясенне зменаў у заканадаўства аб мясцовым кіраванні і самакіраванні.

Сістэма размеркавання ўладных кампетэнцый і бюджэтных сродкаў паміж рознымі ўзроўнямі мясцовага кіравання і самакіравання застаецца нязменнай. Пры гэтым мясцовым органам улады пакуль удаецца лабіяваць дадатковую падтрымку, як, напрыклад, аграбаронам Віцебшчыны і чырвонаму дырэктарату Аршаншчыны.

Тым не менш агульнае скарачэнне дзяржаўнай падтрымкі рэгіёнам па ўсёй краіне актуалізуе дыскусію аб яе кампенсацыі ў выглядзе пашырэння паўнамоцтваў мясцовых уладаў, развіцця самакіравання і большай дэцэнтралізацыі.

Тэндэнцыі:
Рэформа сістэмы мясцовай улады: рэгіянальная вертыкаль vs цэнтральныя ўлады

Улетку мінулага года ўлады ўзнавілі дыскусію аб магчымай рэформе, што звязана з сістэмай органаў мясцовага кіравання. У абмеркаванні магчымых пераўтварэнняў адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу асноўнай задачай бачыцца стымуляванне эканамічнага развіцця рэгіёнаў. Так, мясцовыя ўлады па-ранейшаму не могуць справіцца з дэмаграфічным крызісам, скарачэннем насельніцтва ў большасці беларускіх раёнаў і эканамічным заняпадам у сітуацыі адсутнасці маштабных дзяржаўных уліванняў.

Пілотны праект у Аршанскім рэгіёне прыцягвае пастаянную ўвагу Мінска. Аднак нават адмысловы кантроль з боку беларускага кіраўніцтва не прыносіць чаканай ад мясцовых упраўленцаў эфектыўнасці. Іх дзейнасць увесь час трапляе пад крытыку кантралёраў з Мінска. Тым не менш стратэгічны праект па развіцці Аршанскага раёна працягвае атрымліваць беспрэцэдэнтную дзяржаўную падтрымку, у тым ліку бюджэтнае фінансаванне.

На актуалізацыю тэмы ўдасканалення мясцовага самакіравання ўплываюць у немалой ступені кантакты з заходнімі партнёрамі. Так, напрыканцы красавіка 2019 года адбыўся афіцыйны візіт у Беларусь старшыні Кангрэса мясцовых і рэгіянальных уладаў Савета Еўропы Андэрса Кнапе, які сустрэўся ў тым ліку і з прэзідэнтам А. Лукашэнкам. На гэтай сустрэчы абмяркоўвалася запатрабаванасць еўрапейскага досведу ў справе пашырэння самастойнасці мясцовых саветаў дэпутатаў i iншых органаў самакіравання.

Тэхнічная дапамога Еўрасоюза таксама застаецца важным чыннікам для выказвання беларускімі ўладамі намераў па рэфармаванні, дэцэнтралізацыі і развіцці мясцовага самакіравання.

Беларускае кіраўніцтва разважае аб праграме паскоранага сацыяльна-эканамічнага развіцця адзінаццаці гарадоў з насельніцтвам болей за 80 тыс. чалавек, якія павінны стаць рэгіянальнымі драйверамі росту. Так, прадстаўнікі дзяржаўнага Беларускага інстытута стратэгічных даследаванняў арганізавалі дыскусію на тэму “11 цэнтраў прыцягнення – рэгіянальныя драйверы росту”. Паспяховая рэалізацыя праграмы можа пацягнуць за сабой адміністрацыйна-тэрытарыяльныя змены у доўгатэрміновай перспектыве.

Чакаецца, што дыскусія наконт магчымых варыянтаў зменаў адновіцца пасля атрымання звестак агульнанацыянальнага перапісу насельніцтва. Аднак, хутчэй за ўсё, калі і будуць праводзіцца нейкія пераўтварэнні, у сярэднетэрміновай перспектыве яны не закрануць сістэму наяўнай на сённяшні дзень вертыкалі з прычыны кансерватыўнай пазіцыі кіраўніка дзяржавы.

Мясцовыя чыноўнікі будуць супраціўляцца намаганням эканамічна-навуковага блоку рэалізаваць найбольш смелыя варыянты рэформаў у сферах, якія маюць дачыненне да рэгіянальнах органаў улады. Пазіцыя мясцовых уладаў будзе падтрымана і кіраўніком дзяржавы. Аргументам захавання сістэмы, якая існуе цяпер, з’яўляецца заклапочанасць прэзідэнта А. Лукашэнкі з нагоды таго, што ўся ўладная структура будзе разбалансаваная. Тым не менш могуць прымацца асобныя захады, якія ўключаюць аб’яднанне маланаселеных раёнаў і сельсаветаў, а таксама перадачу асобных сацыяльных функцый у міжраённыя структуры.

Развіццё мясцовай эканомікі: кансерватызм мясцовай вертыкалі і ліберальныя захады ўрада

Асаблівае значэнне для мясцовых органаў улады мае праблема беспрацоўя. Паводле афіцыйных звестак, за год колькасць раёнаў з напружанай сітуацыяй на рынку працы скарацілася з 52 да 28 адзінак.1 Тым не менш рэгіёны працягваюць паступова страчваць дэмаграфічны патэнцыял і чалавечы капітал, у выніку чаго ў некаторых раёнах у бліжэйшы час можна прагназаваць недахоп працоўных кадраў. Значным фактарам гэтага з’яўляецца працоўная міграцыя.

Мясцовыя ўлады праяўляюць кансерватыўныя падыходы ў прыватызацыі камунальнай маёмасці, што супярэчыць больш ліберальным захадам беларускага ўрада. Напрыклад, кіраўнік Мінскай вобласці Аляксандр Турчын раскрытыкаваў старшынь райвыканкамаў за адсутнасць ініцыятывы ў развіцці прадпрымальніцтва.

Вертыкаль у рэгіёнах імкнецца падтрымліваць большы кантроль і ўплыў у мясцовай эканоміцы за кошт захавання высокай долі камунальнай уласнасці. У тым ліку чыноўнікі тармозяць працэсы раздзяржаўлення і перадачы незалежнаму бізнесу нават стратных прадпрыемстваў і аб’ектаў, якія ўжо не выкарыстоўваюцца. Верагодна, гэта можа быць звязана ў немалой ступені і з антыкарупцыйнай кампаніяй сілавікоў.

Гэтая інертнасць мясцовага кіраўніцтва з’яўляецца адной з прычын адсутнасці росту асабістых даходаў мясцовых бюджэтаў. Так, на працягу апошніх гадоў асабістыя даходы ў структуры мясцовых бюджэтаў знаходзяцца на сталым узроўні каля 80% (табл. 1).

  2016 2017 2018 2019
Асабістыя даходы мясцовых бюджэтаў, % 78.8 79.6 79.0 78.2
Табліца 1. Асабістыя даходы ў структуры мясцовых бюджэтаў, 2016–2019 гг.

Фінансавым уладам у 2019 годзе не ўдалося атрымаць перамогу над мясцовымі ўпраўленцамі ў пытаннях раздзяржаўлення. Тым не менш на канец года Мінфін усё ж падрыхтаваў праект нарматыўнага дакумента, які мае пункт аб адмене пераважнага права мясцовых выканкамаў на куплю акцый, што знаходзяцца ў дзяржаўнай уласнасці. Яго грамадскае абмеркаванне плануецца арганізаваць у 2020 годзе.

Мясцовыя саветы: клубы ўзгаднення інтарэсаў мясцовай і рэгіянальнай наменклатуры

Частка ўладных эліт папулярызуе ідэю дэцэнтралізацыі і пераразмеркавання паўнамоцтваў на ніжэйшыя ўзроўні кіравання, выбарнасці старшынь сельвыканкамаў і адмовы ад выбараў дэпутатаў сельсаветаў. Найбольш вядомым публічным прыхільнікам гэтага з’яўляецца экс-генпракурор і былы старшыня Канстытуцыйнага суда Рыгор Васілевіч.

У сельскіх раёнах колькасць дэпутатаў 1 152 cельскіх саветаў складае 13 225 чал.2 Аднак вясковае насельніцтва працягвае скарачацца і хутка зраўняецца па колькасці з жыхарамі Мінска. Пры гэтым дэпутацкі корпус Мінгарсавета складае ўсяго 57 чал., хаця савет дэпутатаў сталіцы мае правы абласнога і базавага ўзроўню.

У сітуацыі скарачэння рэсурсаў дзяржава ўжо не мае дастатковых сродкаў для падтрымання сацыяльных функцый і адміністрацыйнага апарату ў сельскай мясцовасці. Аднак пакуль першаснае звяно кіравання і самакіравання захоўвае сваю інстытуцыйную структуру. Пры гэтым сацыяльная адказнасць усё болей перакладаецца на аграпрадпрыемствы.

У рамках сістэмы мясцовых саветаў прадстаўнікі розных груп мясцовай і рэгіянальнай наменклатуры ўзгадняюць інтарэсы. У год парламенцкіх выбараў павялічваецца ідэалагічная функцыя мясцовых саветаў і дэпутацкага корпуса. Пытанне аб прадстаўніцтве ці абароне інтарэсаў выбарнікаў нават не разглядаецца, як, напрыклад, праблемы шкоднай вытворчасці або ўшчыльнення. Палітычнае кіраўніцтва матывуе мясцовых дэпутатаў на больш часты кантакт з насельніцтвам для тлумачэння дзяржаўнай палітыкі і зняцця напружання па праблемных пытаннях, што прыносіць мала плёну ў дачыненні да рэзанансных спраў.

Спробы рэіндустрыялізацыі рэгіёнаў з мэтай захавання працоўных месцаў прыводзяць да сутыкнення інтарэсаў інвестараў з жыхарамі па экалагічных пытаннях. Мясцовым уладам не ўдаецца поўнасцю спыніць пратэставыя рухі за лепшае навакольнае асяроддзе, як, напрыклад, у Брэсце (ЗАБ – Завод акумулятарных батарэй) і Магілёве (“Омск Карбон”) або ў Светлагорску (Цэлюлозна-кардонавы камбінат). Аднак мясцовыя ўлады ў Брэсце вымушаны былі скасаваць дамову з інвестарам ЗАБ і адправіць уладальнікаў на лаву падсудных пад ціскам грамадства.

Абласныя асацыяцыі мясцовых саветаў дэпутатаў разглядаюцца ў якасці дадатковага механізма прыцягнення сродкаў, у тым ліку ад замежных донараў. У 2019 годзе ў дадатак да гродзенскай і магілёўскай была створана асацыяцыя ў Віцебскай вобласці. Прычым ініцыятыва па стварэнні гэтага аб’яднання зыходзіла не ад мясцовых саветаў Віцебшчыны, а ад Савета Рэспублікі Нацыянальнага сходу. Сумнеўна, каб такім чынам створаная асацыяцыя спрабавала лабіяваць інтарэсы самакіравання перад вышэйшымі інстытуцыямі.

Традыцыйна працягваецца кадравая ратацыя кіраўніцтва вертыкалі, якая ў беларускай ўладнай сістэме замяняе інстытут выбараў. Так, ва ўсіх абласцях былі прызначаны новыя старшыні ў 23 раёнах ад агульнай колькасці 118 райвыканкамаў. Такім чынам, поўнае кадравае абнаўленне кіраўніцтва раёнаў адбываецца на працягу 4–5 гадоў, хаця ў некаторых раёнах бываюць старшыні-доўгажыхары.

Прызначаны новыя кіраўнікі Магілёўскага і Гомельскага аблвыканкамаў. Змена кіраўніка Магілёўшчыны адбылася пасля разносу, які Аляксандр Лукашэнка ўчыніў мясцовай вертыкалі па выніках візіту на ферму ў Шклоўскім раёне. Кіраўнік дзяржавы часта выкарыстоўвае для ратацыі рэгіянальных і раённых чыноўнікаў пэўныя відавочныя прыклады правальнай гаспадарчай дзейнасці пасля сваіх паказальных выездаў на месцы. Пры гэтым Гомельскі аблвыканкам чакаў прызначэння свайго старшыні чатыры месяцы.

Варта адзначыць, што кіраўнік прэзідэнцкай адміністрацыі прызнае пэўныя складанасці ў пошуку адпаведных кандыдатур на пасаду старшынь райвыканкамаў. Адной з галоўных задач кадравай палітыкі беларускага кіраўніцтва ў рэгіёнах з’яўляецца амаладжэнне вертыкалі.

Лабісты з рэгіёнаў vs фінансавыя ўлады

Сістэма размеркавання сродкаў кансалідаванага бюджэту захавала сваю ранейшую тэндэнцыю. Так, доля выдаткаў мясцовых бюджэтаў працягвае хоць і нязначна, але скарачацца з кожным годам (табл. 2). Такім чынам, мясцовыя ўлады з года ў год маюць усё меншую долю ад агульнага “фінансавага пірага” краіны.

  2015 2016 2017 2018 2019
Выдаткі кансалідаванага бюджэту, BYN млрд 25.038 27.322 28.727 33.089 37.491
Выдаткі мясцовага бюджэту, BYN млрд 13.759 14.972 16.213 17.893 20.058
Выдаткі мясцовага бюджэту, % ад кансалідаванага бюджэту 54.95 54.80 54.50 54.10 53.50
Табліца 2. Выдаткі кансалідаванага і мясцовых бюджэтаў, 2015–2019 гг.

Аднак мясцовыя ўлады і лабісты часткова кампенсуюць скарачэнне сваёй долі ў дзяржаўных выдатках за кошт іншых механізмаў. Напрыклад, буйным праектам па асвойванні бюджэтнай падтрымкі з’яўляецца праграма па развіцці Аршанскага рэгіёна, якая цягнецца ўжо некалькі гадоў. Віцебскаму кіраўніцтву ўдалося дадаткова пралабіяваць стварэнне супервялікага холдынга з дзяржаўнай падтрымкай. Хаця ўлады прызнаюць стратнасць трох з чатырох холдынгаў, якія ўжо існуюць, а кіраўнік дзяржавы не аднойчы крытыкаваў аграрыяў за дрэнныя фінансавыя паказнікі.

Высокі памер доўгу мясцовых органаў дзяржкіравання і АПК, а галоўным чынам дрэнная фінансавая дысцыпліна выклікалі жорсткую крытыку прэзідэнта падчас візітаў у рэгіёны. Сукупны памер доўгу мясцовых органаў дзяржкіравання быў на ўзроўні BYN 5 млрд, або 4.1% да ВУП, па стане на 1 студзеня 2019 года.3 Працягваецца практыка, калі замест стратных сельгасарганізацый вяртаць крэдыты даводзіцца мясцовым бюджэтам. Пры гэтым мясцовая вертыкаль застаецца закладнікам палітыкі вышэйшага кіраўніцтва, якое выдзяляла фінансавыя рэсурсы і іншую падтрымку аграрыям на льготных умовах.

У некаторых рэгіёнах упраўленцы ў значнай ступені ігнаруюць падыходы фінансавых уладаў да пазбаўлення ад запазычанасцяў і да эканамічнай дысцыпліны. Найбольшая пратэрмінаваная запазычанасць прыходзілася на Віцебскую вобласць (BYN 251.2 млн), потым – Мінскую (BYN 96 млн) і Брэсцкую (BYN 13 млн). Самымі фінансава адказнымі з’яўляліся ўлады Мінска і Гродзенскай вобласці, якія не мелі пратэрмінаваных запазычанасцяў.

Нягледзячы на публічную крытыку з боку кіраўніка дзяржавы за найбольшыя сярод іншых абласцей даўгі ў памеры BYN 3 млрд, віцебская вертыкаль захоўвае значны лабісцкі ўплыў. Кіраўніцтва віцебскіх аграрыяў пралабіявала стварэнне супервялікага холдынга, а таксама ў чарговы раз атрымала пад гэта шматлікія льготы, адтэрміноўкі і растэрміноўкі, вызваленне ад выплат па ўсіх відах запазычанасцяў.

Спачатку стварэнне холдынга, перш за ўсё яго структура, выклікала незадаволенасць старшынь раённых выканкамаў, з прычыны чаго яны страчвалі ўплыў на сельгасарганізацыі на сваёй тэрыторыі. Іх падтрымаў прэзідэнт А. Лукашэнка з заявай пра магчымае разбалансаванне ўладнай вертыкалі ў Віцебскай вобласці. Пасля ўмяшання кіраўніка дзяржавы аграрнае лобі разам з аблвыканкамам і раённае кіраўніцтва, абаронцам інтарэсаў якога выступіў прэзідэнт, прыйшлі да кансэнсусу.4 Плануецца, што стварэнне супервялікага холдынга распачнецца ў 2020 годзе.

Высновы

Лабізм наменклатуры з асобных рэгіёнаў дазваляе абыходзіць захады фінансавых уладаў па абмежаванні дзяржаўнай падтрымкі стратным сектарам эканомікі. Найбольшую лабісцкую вагу сярод іншых рэгіёнаў маюць улады Віцебшчыны, якія плануюць распачаць у 2020 годзе яшчэ адзін буйны праект у аграпрамысловай сферы за кошт дзяржаўных сродкаў.

У год прэзідэнцкіх выбараў улады не будуць прадпрымаць нейкіх дзеянняў па зменах у сістэме мясцовага кіравання і самакіравання, а таксама па рэарганізацыі адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак. Аднак потым магчымыя пэўныя захады, скіраваныя на збалансаванне наяўнай сістэмы адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу і наданне большай самастойнасці мясцовым выканкамам.

Мясцовыя ўлады захоўваюць поўную палітычную лаяльнасць у дачыненні да беларускага кіраўніцтва і цалкам ім кантралююцца. Сумнеўна, што падчас выбараў у нейкіх звеннях і на любым узроўні адбудзецца збой, а вертыкаль не забяспечыць патрэбных вынікаў. Пры гэтым пасля выбараў цалкам магчымыя кадравыя перастаноўкі ў тых рэгіёнах, якія паказалі найгоршыя вынікі падчас прэзідэнцкай кампаніі.