Правительство: в преддверии «идеального шторма»

Полина Макарова

Резюме

2019 год отмечен попытками правительства проводить системную политику в области регионального развития и управления госсектором в ситуации, когда наиболее яркие инициативы и решения политической власти регулярно противоречат этим попыткам. Совет министров принял несколько решений, которые призваны поставить государственное нормотворчество на более рациональную и доказательную основу и создать инструменты для консультаций с экспертами и группами интересов при разработке нормативно-правовых актов. Несмотря на это, ряд важных государственных решений с потенциально значимыми последствиями для развития экономики и общества принимались исходя из идеологических и конъюнктурных мотиваций.

Тенденции:
Государство как собственнник, государство как регулятор

Как предполагалось в прошлогоднем прогнозе, в ключевых сферах – экономике, занятости, региональном развитии – политика государства оставалась несистемной и непоследовательной и опиралась преимущественно на инструменты контроля и наказания. Прогноз в целом оправдался, несмотря на определённые надежды, связанные с приходом в правительство молодых профессиональных управленцев. Тем не менее реформаторские усилия главы правительства Сергея Румаса и некоторых членов его кабинета заслуживают внимания.

Начало года ознаменовалось несколькими инициативами правительства, которые в совокупности продемонстрировали если не намерение реформировать государственное управление, то хотя бы систематизировать некоторые его аспекты. Так, в январе анонсировано начало работы над проектом закона о госсекторе.1 В новом законе планировалось наконец разделить функции государства как регулятора и собственника: управление предприятиями будет осуществляться госкорпорациями под началом Госкомимущества, а министерства смогут заняться формированием отраслевой политики.

То, что такое разделение может состояться, являлось новостью ещё в 2016 году, когда это положение было внесено в Программу социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016–2020 годы.2 Впрочем, к концу 2018 года прорыва в этом направлении всё ещё не произошло – по словам получившего пост премьер-министра Сергея Румаса, ввиду отсутствия «согласованной позиции у органов государственного управления».3 Тогда же он рассказал о планах сократить количество госслужащих в наблюдательных советах госпредприятий и заменить их профессиональными управляющими.

Уже в апреле Сергей Румас, возглавлявший наблюдательный совет Минского тракторного завода (МТЗ), заявил, что этот орган не будет вмешиваться в оперативную деятельность предприятия, но лишь устанавливать целевые показатели и отслеживать их выполнение. По мнению премьера, наблюдательные советы позволят, в частности, снять излишнюю нагрузку с министра промышленности Павла Утюпина, который будет заниматься не стратегиями отдельных предприятий, а «более глобальными вопросами, от которых зависит развитие промышленности в целом».4

Иными словами, правительство старалось выжать максимум возможностей из реформирования управления госсектором в ситуации, когда вопрос о приватизации убыточных и безнадежных предприятий, кажется, снят с политической повестки дня. Хотя именно на необходимость концептуального реформирования госсектора – с приватизацией и неизбежными банкротствами – указывают аналитики международных организаций.5

В свою очередь беларусские независимые эксперты отмечают, что изменение подходов к управлению госсектором, а также обучение директоров современным методам менеджмента хотя и полезны в определённых условиях, но имеют свой «потолок» эффективности. Внедрение силами правительства передовых методов корпоративного управления на убыточных предприятиях, продукция которых не находит сбыта даже после затратной «модернизации», не поможет решить застарелые проблемы госсектора, считают специалисты.

Если такое разделение функций всё же произойдёт, то это ознаменует конец во многом ещё советской эпохи в беларусском госуправлении, когда главная роль полисимейкера отдавалась коммунистической партии (или, позже, администрации президента), а кабинету министров доставалась хозяйственная функция присмотра за предприятиями.

Однако проекту закона о госсекторе, по информации на конец 2019 года, предстоят долгие согласования на уровне Совета министров. Хотя министерство экономики надеется представить закон на рассмотрение в парламент – для начала в виде концепции – в 2020 году.

Сначала анализировать, потом принимать

В конце января 2019 года Совет министров утвердил инструкцию по прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов.6 С этой инструкцией в беларусское госуправление вносится новаторская мысль о том, что последствия принятия законов и постановлений следует анализировать прежде, чем их принимать. Согласно документу такое прогнозирование может проводиться не только в тиши министерских кабинетов, но также осуществляться путём общественных обсуждений и сбора предложений от граждан.

Учитывая необходимость более профессиональной экспертной поддержки государственной нормотворческой деятельности, в феврале было объявлено о создании Беларусского института стратегических исследований – государственной «фабрики мысли», призванной стратегически анализировать всё, что относится к внешней и внутренней политике Беларуси, и готовить соответствующие рекомендации государственным органам. Институт сменил Информационно-аналитический центр при Администрации президента, который ещё в 2017 году подвергся жёсткой критике президента за «сырые» исследования.7 Новая фабрика мысли, по замыслу, должна обслуживать не только президента, но также Совмин, Совбез и другие госорганы.

Несмотря на эти полезные инициативы правительства в сфере государственной политики, ряд важнейших решений в минувшем году принимались, как представляется, без анализа последствий, исходя из политических и конъюнктурных мотиваций. Так, в кратчайшие сроки – буквально за три месяца с начала марта, когда работа над законом была анонсирована, – по представлению Министерства обороны и по согласованию с Советом безопасности, парламент принял закон «Об изменении законов по вопросам эффективного функционирования военной организации государства», получивший неформальное именование «Закон об отсрочках».8 Согласно этому новому закону, военнообязанные молодые люди могут получить отсрочку от армии всего один раз. На деле это означает, что все желающие продолжить образование в магистратуре и аспирантуре должны будут минимум полтора года отслужить в армии.

Изучив проект закона, специалисты в области образования указали на то, что результатом принятия закона может стать массовый отъезд выпускников вузов, ориентированных на научную карьеру, в зарубежные университеты. Много говорилось об уроне, который закон может нанести будущему беларусской науки и наукоёмким отраслям экономики. Однако такого рода аргументам противостояли преимущественно идеологические возражения со стороны президента и правительства. В качестве ответных мер предложены лишь карательные – запрет на выезд за границу призывников после «использования» одной отсрочки, а также запрет на работу в госслужбе и на некоторые другие профессии для тех, кто не отслужил обязательный срок армейской службы.

Региональное развитие: противоречия политики

В феврале правительство Сергея Румаса предприняло первый шаг в направлении систематизации региональной политики. Речь идёт о разработанной методологии отнесения того или иного региона к территории, отстающей по уровню социально-экономического развития. Это нововведение, предположительно, направлено на решение задачи, которую правительство поставило перед собой в 2018 году, а именно – снизить межрегиональную дифференциацию по уровню и качеству жизни населения. Уровень жизни, согласно этому документу, будет выражаться интегральным показателем, который подсчитывается по специальной методике. Если интегральный показатель составляет менее 72%, регион заносится в список отстающих территорий.9

Тогда же на заседании коллегии Минэкономики первый вице-премьер Александр Турчин отметил, что низкая экономическая активность таких регионов – это угроза для экономического развития страны в целом. В качестве главного решения этой проблемы А. Турчин предложил увязывать доходы чиновников региональных администраций с ростом деловой активности в регионе. Однако на том же заседании прозвучала мысль о том, что госслужащие на местах боятся оказывать помощь в создании и развитии новых предприятий, опасаясь обвинений в коррупции.

По мнению чиновников местных вертикалей, помощь бизнесу можно оказывать лишь через ускорение – зачастую наперекор законодательству – различных согласований и уговоры госорганов (напр. МЧС) не «ставить подножки» инвесторам. Как заметил вице-премьер, решение о премировании госслужащих на местах по результатам развития деловой активности в регионе и призвано решить эту проблему.

Планы правительства применять системный подход к развитию регионов традиционно не совпадали со спонтанными решениями главы государства в сфере региональной политики. Так, свой «весенний тур» по регионам президент начал с Барановичей, где пообещал провести такую же масштабную ревизию состояния промышленности, как ранее в Орше.10 Президент А. Лукашенко предупредил о возможности повторения оршанской ситуации, когда в итоге (или по крайней мере вскоре после) ревизии промышленности в этом районе произошли масштабные перестановки в правительстве, результатом которых явилось назначение нового премьера, четырёх вице-премьеров и нескольких министров. Примечательно, что в Барановичах речь шла главным образом об аудите промышленных предприятий, принадлежащих государству, а не о развитии частного бизнеса. Наоборот, президент специально подчеркнул необходимость исключения «всякого рода посредничества».

Впрочем, несколько членов кабинета Сергея Румаса по итогам весеннего тура президента всё же потеряли свои посты. После визита главы государства в агрохолдинг «Купаловское» Могилёвской области лишились своих должностей ветераны правительства – вице-премьер Михаил Русый (курировавший агропромышленный комплекс с 2012 года) и министр сельского хозяйства и продовольствия Леонид Заяц. В этот раз Александра Лукашенко возмутили бесхозяйственность и условия содержания молочного стада в агрохолдинге.

На протяжении всего года задачи, которые ставил глава государства перед региональными властями, противоречили попыткам правительства систематизировать региональную политику с опорой на реализацию потенциала частного бизнеса. Так, посещая в июне Витебскую область, Александр Лукашенко заявил, что условия для малого и среднего бизнеса уже созданы, а на местах чиновники должны быть озабочены развитием стратегических отраслей, таких как деревообработка, нефтепереработка и сельское хозяйство. В то же время на проблематичность этих отраслей с точки зрения эффективности вложения средств – как уже инвестированных, так и планируемых к инвестированию, – указывали в течение года как независимые, так и государственные специалисты.11

Как показали результаты анализа обеспеченности регионов собственными средствами, в более чем половине из 118 районах она составляет менее 50%. Наиболее острая ситуация сложилась в Могилёвской области, где из 21 района 18 являются «малообеспеченными». В трёх районах доля национальных дотаций в местных бюджетах составляет около 75%.12 И это несмотря на то, что с 2015 года согласно указу президента в этих районах действует особый преференциальный налоговый режим, а в развитие экономики и социальной сферы вложен почти миллион рублей.

Характерная разница в подходах к региональной политике проявила себя и на этот раз. Своим постановлением Совмин установил целевые параметры ускоренного социально-экономического развития отдельных административно-территориальных единиц (включая рост зарплат, рост занятого в экономике населения, рост собственных доходов бюджета), отвечать за которое обязал руководителей областных исполнительных комитетов. Президент же потребовал наращивать производственные мощности, «как было в советские времена: строится завод – строится жильё», и пообещал «жим такой ... что у некоторых глаза на лоб полезут».13

Лучший прогноз хорошему рознь

Ближе к концу года глава государства традиционно пригрозил отставкой всему правительству за «недостаточно напряжённый» прогноз роста экономики на 2020 год и наверняка проваленные плановые показатели 2019 года.14 Премьер-министр пообещал ещё раз тщательно, со всеми госорганами, пересмотреть прогноз в сторону большего оптимизма.

Правда, в последнем квартале минувшего года все ресурсы правительства были задействованы на переговорах с Российской Федерацией (прежде всего относительно условий поставок нефти в 2020 году). Так что все домашние конфликты и противоречия ушли на второй план. Впрочем, одна небольшая перестановка в правительстве всё же случилась в конце ноября – вице-премьер Александр Турчин, активно выступавший за развитие регионов на фундаменте частного бизнеса, отправлен реализовывать свои идеи на практике в качестве главы Минского региона. На его место пришёл Дмитрий Крутой, занимавший до этого в правительстве должность министра экономики.

Заключение

В 2018 году немало надежд возлагалось на новый состав правительства, в который пришли если не рыночники, то хотя бы не сторонники плановой экономики. Однако, как показывает многолетний анализ попыток беларусского Совмина провести хоть какие-то реформы в экономике, от конкретных персоналий зависит немного. Молодые образованные руководители министерств, говорящие на одном языке с чиновниками международных финансовых институтов, конечное же, имеют больше шансов быть услышанными на переговорах. Однако когда речь заходит о реализации принятых решений, их роль «рыночников» вторична по отношении к политической власти. При этом социальная политика (идёт ли речь о политике в области образования, здравоохранения или труда) находится целиком и полностью в кильватере текущей идеологии.

Целый ряд экспертов оценивают первый год нового «старого» правительства как не оправдавший возлагаемых на него ожиданий.15 Будет ли кабинет Сергея Румаса, как и прежде, действовать в «рамках возможного», потихоньку внедряя малозаметные, но потенциально значимые инновации в беларусское госуправление, или займётся мобилизацией на борьбу с пророчимым экспертами «идеальным штормом»16 беларусской экономики – это мы увидим уже в 2020 году.