Администрация президента: подготовка к шестому президентскому сроку

Николай Буров

Резюме

В 2019 году Администрация президента Республики Беларусь (АП) предпринимала серьёзные шаги с целью подготовки к вызовам ближайшего будущего – обеспечению переизбрания Александра Лукашенко в сложных социально-экономических и политических условиях. Предпринята попытка переосмыслить идеологическое содержание внутренней политики, укрепить идеологическую «платформу», повысить подготовку президентской «вертикали», усилить информационно-аналитическое сопровождение. При этом руководство самой администрации значительно обновилось.

Вместе с тем деятельность АП во многом оказалась малоэффективной ввиду инертности институтов существующей модели и консервативной позиции главы государства. В результате важнейшие задачи – создание идеологической платформы президентских выборов, кадровая политика, разработка новой редакции закона «О государственной службе», возможное изменение Конституции – решались в консервативном варианте.

Тенденции:
Обновить идеологическую платформу

В 2019 году одной из важнейших задач Администрации президента (АП) явилась выработка идеологического сопровождения двух избирательных кампаний – парламентской и будущей президентской. Предположительно рассматривалось несколько вариантов, но в итоге принято решение сделать два основных пропагандистских акцента.

Первый – подчёркивание заслуг действующего президента в преодолении кризиса 1990-х годов. Этот тезис Александр Лукашенко озвучил при посещении Академии управления при Президенте Республики Беларусь (18 октября) и в обращении к депутатам двух палат парламента (5 декабря). Второй тезис акцентирует ценность независимости и суверенитета, гарантировать которые может только действующий президент. Попытки подмешать другие идеологические сюжеты успехом не увенчались. В частности, некоторые надежды возлагались на пропагандистский эффект II Европейских игр. Эти надежды себя не оправдали, а сами игры общественным мнением восприняты в лучшем случае нейтрально.

К традиционным инструментам укрепления легитимности действующей власти можно отнести упор на работу с обращениями граждан. В очередной раз АП поручено осуществлять жёсткий контроль над рассмотрением многочисленных обращений граждан. Для чего были созданы специальные мониторинговые группы, которые непосредственно в регионах занимались озвученными гражданами проблемами. Руководство АП проводит личные приёмы граждан в регионах на регулярной основе. По словам представителей аппарата президента, запрос на справедливость в обществе обостряется. Декларативные намерения государства ограничить произвол силовиков – одна из попыток дать ответ на этот запрос.

Безусловно, АП ощущает необходимость в некоторой корректировке идеологической составляющей политики или хотя бы в адекватной интерпретации сложных процессов, с которыми Беларусь сталкивается на текущем этапе. Вместе с тем после назначения в апреле 2018 года Владимира Жевняка заместителем главы АП по идеологии, наблюдатели дружно квалифицировали идеологическую работу как беспомощную и неэффективную.1 Девятнадцатого августа 2019 года на место В. Жевняка получил назначение Андрей Кунцевич. Перед ним была поставлена «простая» задача – обеспечить консолидацию беларусского общества.

Внутри АП сохранилось разделение идеологической работы. Андрей Кунцевич курирует идеологию, общественные объединения и СМИ и функционально пересекается с пресс-секретарём и доверенным лицом президента Натальей Эйсмонт, которая составляет ему конкуренцию. Первый заместитель главы АП Максим Рыженков отвечает за связанные с идеологией вопросы культуры и образования.

В прошедшем году зоной особой ответственности АП и лично её главы оставалась Орша (в частности, реализуемый в районе логистический проект ООО «Бремино групп»). Несмотря на большой объём вложенных средств и неоднократное личное участие главы администрации Натальи Кочановой в выездных заседаниях Витебского облисполкома в Орше, говорить о каких-то успехах в развитии оршанского региона не приходится.

Кадры по-прежнему не могут решить всё

Кадровая проблема в АП приобрела хронический характер. И дело здесь не только в том, что «скамейка запасных» слишком коротка, но и в качественной подготовке претендентов на занятие ответственных должностей. Так, выступая 4 декабря на совещании с активом Минской области, президент Александр Лукашенко обратил внимание на большое количество вакантных руководящих должностей. Несмотря на наличие резерва из 209 человек, в области остаются 47 вакансий на должности кадрового реестра облисполкома и райисполкомов.2

По всей видимости, у АП нет понимания, как преодолеть кадровый кризис. С формальной точки зрения система кадровой политики работает, ротация кадров осуществляется, резервы формируются. С другой стороны, очевидно, что эту проблему пытаются решить с помощью традиционных инструментов – обучения в Академии управлении и изменения законодательства, в частности закона «О государственной службе».

Шестнадцатого сентября подписан указ № 343 «О деятельности Академии управления при Президенте Республики Беларусь», который одновременно утверждает и новый устав Академии. Однако существенных изменений при сравнении старых и новых версий зафиксировать не удалось. Восемнадцатого октября, посещая Академию управления, Александр Лукашенко отметил, что сложившаяся система госслужбы в целом соответствует своим задачам. Необходимо только её совершенствовать, чему и призвана служить новая редакция закона «О государственной службе».

Если внешнему наблюдателю сложно оценить качество обучения в Академии управления, то о проекте изменений в закон «О государственной службе» известно достаточно. Так, несмотря на прямые поручения главы государства, разработка новой редакции закона не была завершена в 2019 году. Предлагаемые изменения в основном направлены на ужесточение правил и норм, действующих в отношении госслужащих, а также на уравнивание их статуса с работниками/военнослужащими силовых структур.3 Задержка с разработкой новой редакции закона отражает нарастающие проблемы в кадровой политике государства.

Ещё одним косвенным индикатором дисбалансов в кадровой политике является высокая ротация президентской «вертикали». Так, в течение 2019 года получили назначение ок. 40 новых председателей райисполкомов, горисполкомов и глав администраций в городах. Назначен новый председатель Минского облисполкома – вместо Анатолия Исаченко им стал Александр Турчин, покинувший должность первого вице-премьера. Нового руководителя получила и Гомельская область, её возглавил Геннадий Соловей. Назначены новые помощники президента – инспекторы по областям: Витебская область получила Анатолия Линевича, Брестская область – Анатолия Маркевича, город Минск – Виталия Приму.

Сама администрация также претерпела серьёзные кадровые изменения. Так, главой этой структуры стал бывший первый заместитель председателя КГБ Игорь Сергеенко, сместив на посту Наталью Кочанову. Лишился своей должности и один из заместителей главы АП Валерий Мицкевич, занимавший её с 2009 года (курировал вопросы законодательства и взаимодействия с Национальным собранием). Преемницей В. Мицкевича стала Ольга Чуприс. Некоторые эксперты связывают уход Мицкевича4 с необходимостью знаковых изменений в законодательстве, и прежде всего в Конституции.

Вопрос изменения Конституции

Разговоры о вероятном изменении Конституции Республики Беларусь возобновились в 2018 году. Тогда, однако, президент А. Лукашенко решительно отверг эту идею. Год спустя, в марте 2019 года, он вернулся к этому вопросу в ходе «Большого разговора». Президент заявил о необходимости усилить другие ветви власти, но оговорился, что двигаться в этом направлении следует крайне осторожно, Конституция не будет «продавливаться».5

Девятнадцатого апреля в ежегодном Послании президента беларусскому народу и Национальному собранию вопросы о кадрах и новой редакции Конституции были конкретизированы следующим образом: личная ответственность за работу над проектами документов возлагалась на главу АП.

С проблематикой возможных изменений Конституции связан доминировавший в 2019 году вопрос обеспечения переизбрания А. Лукашенко на шестой президентский срок с последующим созданием механизма передачи власти. С технической точки зрения наиболее актуальными являются три вопроса: (1) нужна ли новая Конституция или можно ограничиться внесением изменений в действующую? (2) Каков порядок проведения выборов – сначала парламентские, а затем, в 2020 году, президентские, или наоборот? 3) Какой должна быть идеологическая составляющая этих кампаний? К осени АП определилась со вторым и отчасти с третьим вопросами. Первый отложен на будущее.

Вопрос о возможных коррективах Конституции муссируется в Беларуси уже около 10 лет, и для президента этот вопрос является неприятным и вынужденным. В этом контексте многие наблюдатели восприняли замену Валерия Мицкевича на Ольгу Чуприс как косвенный индикатор того, что проблема создания механизмов транзита власти может выйти на новый уровень.

Все силы – на подготовку к президентским выборам

С точки зрения порядка проведения избирательных кампаний предсказуемо выбран консервативный и соответствующий честолюбию Александра Лукашенко вариант: парламентские выборы предшествуют президентским, ввиду чего срок полномочий парламента – но не президента – сокращается. Сами парламентские выборы проводились также по консервативному сценарию. Эксперимент с прохождением в парламент оппозиционных депутатов не повторился.

Всё это свидетельствует в пользу того, что президентские выборы 2020 будут проходить по сходному сценарию.6 Однако можно предположить, что власти долго колебались, справедливо полагая, что в наступающем году социально-экономические и внешнеполитические условия могут быть менее благоприятными для оформления очередного президентского срока Александра Лукашенко в сравнении с 2019 годом. Свою роль играет и возрастающая с каждым годом необходимость создания механизма преемственности власти, то есть внесения конституционных поправок (как бы Александр Лукашенко внутренне ни противился этому).

Несмотря на, казалось бы, отработанный годами и доказавший свою надёжность механизм проведения выборов, итоги парламентской кампании 2019 года оказались неоднозначными. Явка в регионах, по-видимому, была значительно ниже ожидаемой в АП (хотя судить об этом можно лишь по косвенным признакам). То же самое касается и низкого рейтинга действующей власти. Поскольку настроения людей и их явка на избирательные участки – зона прямой ответственности президентской «вертикали», можно с определённой долей доверия воспринимать циркулирующие слухи, что одной из причин снятия Натальи Кочановой с должности главы АП в начале декабря явилось недовольство президента итогами парламентских выборов.

Впрочем, возможное отстранение Н. Кочановой широко обсуждалось на протяжении всего года. И дело не столько в её промахах и недоработках, сколько в стремлении президента регулярно проводить ротацию руководящего состава. Однако ожидалось, что такая ротация произойдёт после президентских выборов. В конечном итоге можно согласиться с выводом, что с парламентскими выборами что-то «пошло не так».

Назначение 5 декабря главой АП выходца из КГБ, генерал-майора Игоря Сергеенко стало для многих неожиданностью. Разумеется, силовик во главе АП не является чем-то необычным – вспомнить хотя бы Геннадия Невыгласа, Виктора Шеймана или Урала Латыпова. Между тем с 2008 года руководителями этой структуры не назначались силовики такого высокого уровня. Эксперты восприняли назначение Игоря Сергеенко как индикатор того, что власть планирует провести избирательную кампанию 2020 года без каких-либо намёков на либерализацию и с гарантированной победой действующего президента.

В АП понимают, что в условиях серьёзных изменений необходимо существенно усилить информационно-аналитическое сопровождение собственной деятельности. Формально с этой целью указом № 49 от 12 февраля 2019 года на базе Информационно-аналитического центра при АП (ИАЦ) создан Беларусский институт стратегических исследований (БИСИ). В чём состоит принципиальная разница между этими двумя структурами, пока непонятно. В целом реорганизация больше напоминает передел сфер влияния при экономии бюджетных средств. В частности, БИСИ уже заявил о существенном сокращении социологического компонента своей деятельности.

Заключение

2019 год прошёл довольно напряжённо для АП: перед администрацией были поставлены серьёзные задачи по обновлению кадрового состава и подготовке к двум избирательным кампаниям. Из перечисленных задач относительно успешно решена одна – парламентские выборы 2019 года. Остальные задачи переносятся на будущий период.

Президентские выборы 2020, судя по ряду признаков, пройдут по жёсткому сценарию. К тому же их проведение осложняется напряжённой социально-экономической ситуацией в стране и трениями между Беларусью и Россией. При этом возможности для манёвра ограничены существующими правилами игры и весьма консервативной позицией главы государства.