Парламент: перыяд заканатворчага актывізму

Андрэй Казакевiч

Резюме

У 2018 годзе парламент разгледзеў і прыняў пяць дэпутацкіх законапраектаў, прадэманстраваўшы павышаны юрыдычны актывізм, што можна лічыць дадатковай асцярожнай спробай павялічыць эфектыўнасць дзейнасці, публічнае і палітычнае значэнне парламента. Вынікі актывізму былі, аднак, супярэчлівымі. Тры законы, звязаныя з аховай прыроды, былі падпісаны прэзідэнтам і набылі юрыдычную сілу. Іншыя два законапраекты эканамічнага характару былі вернутыя прэзідэнтам у парламент на дапрацоўку. Вяртанне закона прэзідэнтам з’яўляецца нетыповай для Беларусі практыкай і нават надзвычайнай падзеяй, што дэманструе абмежаваную прастору дэпутацкага актывізму.

У параўнанні з вельмі інтэнсіўнай міжнароднай дзейнасцю парламента ў 2017 годзе, калі праводзіліся знакавыя для Беларусі міжнародныя парламенцкія форумы ў фармаце АБСЕ, ЦЕІ і CORLEAP, знешнепалітычная актыўнасць Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі знізілася да звычайнага ўзроўню. Інстытуцыялізаваныя формы супрацоўніцтва (сесіі, пасяджэнні камісій, парламенцкія слуханні) застаюцца скіраванымі на Расію і постсавецкую прастору (Саюз Беларусі і Расіі, АДКБ, СНД) – на іх прыпадае больш за 70% такiх падзей.

У 2018 годзе ў дзейнасці парламента можна назіраць павелічэнне адкрытасці, больш эфектыўную камунікацыю з грамадствам, СМІ, а таксама больш актыўны ўдзел дэпутатаў у публічных дыскусіях.

Тенденции:

Заканатворчая дзейнасць

Дзейнасць Палаты прадстаўнікоў 6-га склікання кожны год мае свае адметнасці. У 2016 годзе найбольш цікавымі былі самі вынікі выбараў, якія па многіх параметрах істотна адрозніваліся ад папярэдніх. У прыватнасці, была абрана рэкордная колькасць прадстаўнікоў палітычных партый (з 2000 года). Упершыню з выбараў 2000 года ў Палату прадстаўнікоў патрапілі дэпутаты ад апазіцыі, былі і іншыя заўважныя адрозненні.1 Выбары 2016 года сталі палітычным “эксперыментам”, накіраваным калі не на павышэнне ролі парламента ў прыняцці палітычных рашэнняў, то на пашырэнне прысутнасці ў публічнай прасторы і грамадскіх дыскусіях, больш эфектыўнае ўзаемадзеянне з грамадствам і СМІ, а таксама на актывізацыю міжнароднай рэпрэзентацыі і супрацоўніцтва. Адпаведныя тэндэнцыі былі заўважны ў дзейнасці Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі ў 2016–2018 гадах.

На 2017 год прыпадае значны рост міжнароднай актыўнасці беларускага парламента. Міжнародная дзейнасць і да гэтага часу была важнай часткаю працы кіраўніцтва абедзвюх палат парламента, але ў 2017 годзе ўпершыню ў Беларусі прайшло некалькі важных міжнародных форумаў, якія адзначылі канчатковы выхад са знешнепалітычнай ізаляцыі.

У 2018 годзе асноўнай асаблівасцю дзейнасці парламента стала павелічэнне актыўнасці дэпутацкага корпусу ў заканатворчым працэсе. Заклікі да актывізацыі неаднаразова агучваліся ў публічнай прасторы, але не адбіваліся на фактычнай дзейнасці парламента. Заўважны ўсплёск, магчыма, аднаразовы, адбыўся толькі ў 2018 годзе, калі парламент разгледзеў і прыняў рэкордную колькасць законапраектаў, ініцыяваных самімі дэпутатамі.

Заканадаўчая дзейнасць з’яўляецца асноўнай для парламента, тым не менш, як і ў папярэднія гады, Палата прадстаўнікоў і Савет рэспублікі застаюцца ў сваёй заканатворчай дзейнасці залежнымі ад Савета міністраў. На працягу 4-й і 5-й сесій2 Палата прадстаўнікоў у другім і адным чытанні прыняла 96 законаў. З іх 82 (85%) былі ініцыяваны Саветам міністраў.

Збольшага гэта адпавядае практыцы, якая склалася ў апошняе дзесяцігоддзе. За ўвесь перыяд дзейнасці Нацыянальнага сходу 6-га склікання доля ініцыяваных урадам законапраектаў у залежнасці ад сесіі складала 80–100%. Калі браць пад увагу законапраекты, якія прапрацоўваюцца ў камісіях парламента і патрабуюць двух чытанняў, то доля праектаў ураду меншая, але ўсё адно яна значна большая за палову. Калі прааналізаваць законапраекты, якія прымаюцца парламентам толькі ў адным чытанні (асноўную іх масу складаюць міждзяржаўныя дамовы і пагадненні), то такія дакументы практычна выключна прадстаўляюцца на разгляд Савета міністраў – 96% ад агульнай колькасці (гл. Дыяграму).

Диаграмма 1. Дыяграма. Актыўнасць суб’ектаў заканатворчага працэсу ў 2018 годзе

Пры гэтым роля прэзідэнта, фактычна Адміністрацыі прэзідэнта, за апошняе дзесяцігоддзе знізілася. Свае правы прэзідэнт выкарыстоўвае дастаткова рэдка і толькі ў асобных сферах. Калі ў 2008 годзе прэзідэнт ініцыяваў да 30% законаў, то ў 2016–2018 гадах3 іх доля вагалася ў дыяпазоне 7–14% у залежнасці ад сесіі. Сярод законаў, якія патрабавалі двух чытанняў, прэзідэнт ініцыяваў у сярэднім 12%, сярод законаў, што прымалі ў адным чытанні, – 4%. У 2018 годзе прэзідэнт накіроўваў у Палату прадстаўнікоў законапраекты, звязаныя з выкананнем бюджэту, а таксама папраўкі ў законы, што тычыліся бяспекі, падаткаў і грамадзянска-працэсуальнага заканадаўства.

З 2004 года (абранне Нацыянальнага сходу 3-га склікання) дэпутаты альбо зусім не выступалі ініцыятарамі прыняцця законаў, альбо прапаноўвалі максімум два законапраекты на год. У прыватнасці, у 2016–2017 гадах Палата прадстаўнікоў не прыняла ніводнага закона, ініцыяванага дэпутатамі. Дзейнасць парламента ў 2018 годзе заўважна выбіваецца з агульнай практыкі: дэпутаты разгледзелі і прынялі ў другім чытанні пяць законаў, што склала 10% ад законаў, прынятых у двух чытаннях, і 5% ад агульнай колькасці прынятых нарматыўных актаў.

У кастрычніку 2017 года кіраўніцтва пастаяннай камісіі па эканамічнай палітыцы Палаты прадстаўнікоў ініцыявала адразу два законапраекты. Дэпутаты Аляксей Сокал (намеснік старшыні камісіі па эканамічнай палітыцы) і Уладзіслаў Шчэпаў (старшыня гэтай камісіі) унеслі законапраект пра змены і дапаўненні ў Закон “Пра інвестыцыі”.4 Яшчэ адзін законапраект, які прадугледжваў змены ў Закон “Пра прыватызацыю…”,5 прапанавалі Леанід Брыч разам з Сяргеем Зямчонкам (абодва намеснікі старшыні камісіі па эканамічнай палітыцы). Законапраекты былі прыняты Палатай прадстаўнікоў і зацверджаны Саветам рэспублікі ў снежні 2018 года.

Яшчэ тры законапраекты былі ўнесены на разгляд дэпутатамі Палаты прадстаўнікоў у красавіку і маі 2018 года. Праекты тычыліся заканадаўства ў галіне прыродакарыстання і аховы навакольнага асяроддзя: папраўкі ў Лясны кодэкс, папраўкі ў закон “Пра раслінны свет” і закон “Пра прыродныя тэрыторыі, якія знаходзяцца пад асаблівай аховаю”. Па інфармацыі, змешчанай на сайце Палаты прадстаўнікоў, законы былі ўнесены на разгляд “групай дэпутатаў”, без пазначэння прозвішчаў ініцыятараў. Усе прапанаваныя законапраекты былі прыняты Палатай прадстаўнікоў і ўхвалены Саветам рэспублікі ў кастрычніку-лістападзе 2018 года.

Аднак актыўнасць дэпутатаў стала нагодай для яшчэ адной нетыповай сітуацыі ў заканатворчай практыцы. Папраўкі ў закон “Пра інвестыцыі” і “Пра прыватызацыю…” пасля прыняцця абедзвюма палатамі парламента не былі падпісаныя прэзідэнтам і былі вернутыя ў парламент з “пярэчаннямі”, што выбіваецца са звыклай нарматворчай практыкі ў Беларусі і ўжо працяглы час не мела прэцэдэнтаў. Такім чынам, больш інтэнсіўны ўдзел дэпутатаў у заканатворчым працэсе атрымаў супярэчлівую зваротную сувязь і прадэманстраваў недастатковую распрацаванасць і ўзгодненасць такой практыкі, што, відавочна, не будзе спрыяць павышэнню дэпутацкае актыўнасці ў будучыні.

Міжнародная дзейнасць

У параўнанні з 2017 годам міжнародная актыўнасць Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі зменшылася. 2017 год быў відавочным знешнепалітычным прарывам для Беларусі і беларускага парламента. Упершыню ў Мінску 5–9 ліпеня прайшла сесія Парламенцкай асамблеі АБСЕ, у працы якой прынялі ўдзел 57 нацыянальных дэлегацый, што канчаткова зафіксавала завяршэнне знешнепалітычнае ізаляцыі і абмежаванняў па фарматах супрацоўніцтва.

З лістапада 2016-га па верасень 2017 года Беларусь старшынствавала ў Канферэнцыі мясцовых і рэгіянальных уладаў краін Усходняга партнёрства (CORLEAP). У траўні 2017 года пры актыўным удзеле Савета рэспублікі прайшло пасяджэнне Бюро гэтай арганізацыі таксама ўпершыню ў Мінску.

І, нарэшце, у 2017 годзе Беларусь старшынствавала ў Цэнтральнаеўрапейскай ініцыятыве (ЦЕІ), у рамках якой у Мінску ў траўні прайшло пасяджэнне Парламенцкага камітэта парламенцкага вымярэння гэтай арганізацыі, а ў лістападзе – Парламенцкая асамблея ЦЕІ.

На гэтым фоне міжнародная дзейнасць парламента ў 2018 годзе не была актыўнай. Беларусь не была арганізатарам важных міжнародных парламенцкіх падзей, таксама нельга назваць знакавых знешнепалітычных акцый. Дзейнасць парламента ўвайшла ў звыклую працоўную плынь.

Кіраўніцтва парламента прымала ўдзел у працы Вышэйшага дзяржаўнага савета Саюзнае дзяржавы (чэрвень 2018 года), Савет рэспублікі і асабіста старшыня палаты Міхаіл Мясніковіч, як і раней, актыўна ўдзельнічалі ў арганізацыі і правядзенні Форума рэгіёнаў Беларусі і Расіі (10–12 кастрычніка ў Магілёве). Беларусь наведалі парламенцкія дэлегацыі Узбекістана, Казахстана, Турцыі, Егіпта, Велікабрытаніі і іншыя. Парламенцкая дэлегацыя Беларусі наведала Францыю, Германію, Ізраіль і іншыя дзяржавы. Парламенцкая дэлегацыя, узначаленая М. Мясніковічам, прыняла ўдзел у інаўгурацыі прэзідэнта Турцыі.

Частка візітаў, у прыватнасці дэлегацыі Узбекістана ў Беларусь і беларускай дэлегацыі ў Францыю, адбывалася ўпершыню. Аднак па наяўнай інфармацыі іх нельга назваць прарыўнымі, ці прынамсі роля парламента ў іх не была значнай, хаця дэпутаты і рабілі свой прафесійны ўнёсак у іх арганізацыю і правядзенне.

Нягледзячы на дэклараванне шматвектарнасці і збалансаванага міжнароднага супрацоўніцтва, паляпшэння стасункаў з Захадам і развіццё кантактаў з новымі палітычнымі і эканамічнымі цэнтрамі ў азіяцкім рэгіёне, супрацоўніцтва парламента застаецца асіметрычным і моцна завязаным на Расію і постсавецкую прастору. Асабліва праблемным і недастатковым выглядае супрацоўніцтва з еўрапейскімі краінамі і наднацыянальнымі структурамі. Інтэнсіўнасць і глыбіня кантактаў у гэтым кірунку, відавочна, не адпавядаюць значэнню еўрапейскага рэгіёна для развіцця Беларусі, а таксама ўзроўню эканамічнага супрацоўніцтва.

План міжнароднага парламенцкага супрацоўніцтва Нацыянальнага сходу на 2018 год6 дастаткова добра дэманструе гэтую асіметрыю. Калі ўлічваць формы інстытуцыйнага супрацоўніцтва – рэгулярныя сесіі, пасяджэнні камісій, парламенцкія слуханні і г. д.,7 – то ў міжнароднай дзейнасці Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі можна вылучыць 57 інстытуцыялізаваных падзей. З іх на супрацоўніцтва ў межах постсавецкіх міжпарламенцкіх структур (Парламенцкі сход Беларусі і Расіі, Парламенцкая асамблея АДКБ, Міжпарламенцкая асамблея дзяржаў-удзельніц СНД) прыпадала 41, ці больш за 70%.

На працу ў рамках еўрапейскіх аб’яднанняў (Парламенцкая асамблея АБСЕ, Парламенцкая канферэнцыя Балтыйскага мора, Парламенцкая асамблея Чарнаморскага эканамічнага супрацоўніцтва і іншыя) прыпадае толькі 11 (менш за 20%), а рэшта – на лацінаамерыканскія, азіяцкія структуры і Міжпарламенцкі саюз. Такім чынам, нягледзячы на спробы дыверсіфікаваць знешнія стасункі, міжнародная дзейнасць парламента застаецца вельмі моцна звязанай з Расіяй і постсавецкай прастораю.

У двухбаковым парламенцкім супрацоўніцтве пераважаў азіяцкі кірунак. З прыблізна 32 кантактаў (візіты, афіцыйныя візіты і падобныя падзеі)8 18 (56%) у адпаведнасці з планам прыпадала на краіны Усходняй і Паўднёвай Азіі, а таксама Блізкага Усходу. На долю еўрапейскіх краін прыпала 9 (28%) кантактаў, рэшта была звязана з развіццём супрацоўніцтва з постсавецкімі краінамі і Афрыкай.

Адкрытасць і агульны характар працы

У 2018 годзе, як і ў папярэднія гады, у дзейнасці Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі можна назіраць пазітыўныя тэндэнцыі адкрытасці і больш эфектыўную камунікацыю з грамадствам, СМІ, а таксама больш актыўны ўдзел дэпутатаў у публічных дыскусіях. Гэта выявілася ў правядзенні парламенцкіх слуханняў з прыцягненнем зацікаўленых персон, асабістым прыёмам прадстаўнікоў грамадзянскай супольнасці, палітычнае апазіцыі і нават незарэгістраваных грамадскіх ініцыятыў.9

Разам з тым пазітыўныя тэндэнцыі нельга назваць устойлівымі, бо ў асноўным яны залежаць ад волі выканаўчых структур. Варта таксама адзначыць, што за мінулы год парламент не выступаў ініцыятарам значных і паспяховых палітычных ці сацыяльна-эканамічных захадаў.

Заключэнне

Нацыянальны сход 6-га склікання працягваў дэманстраваць адрозненні ад папярэдніх парламентаў. Нетыповыя вынікі выбараў 2016 года, павышэнне адкрытасці дэпутатаў да кантактаў з СМІ і грамадствам і пашырэнне міжнароднай актыўнасці ў 2017 годзе дапоўніліся усплёскам дэпутацкага заканатворчага актывізму ў 2018 годзе. Парламент разгледзеў і прыняў пяць законаў, ініцыяваных дэпутатамі, што з’яўляецца рэкордам, прынамсі, з 2004 года.

Знешнепалітычная актыўнасць дэпутатаў пасля ўсплёску 2017 года увайшла ў традыцыйнае рэчышча. Пры гэтым у інстытуцыянальных формах працягвае дамінаваць міжпарламенцкае супрацоўніцтва з Расіяй і постсавецкай прасторай (Саюз Беларусі і Расіі, АДКБ, СНД). У двухбаковых стасунках паміж парламентамі прыярытэт быў нададзены краінам Усходняй і Паўднёвай Азіі, а таксама Блізкага Усходу.

У 2018 годзе можна назіраць працяг пэўных пазітыўных тэндэнцый адкрытасці парламента, а таксама павышэнне публічнай актыўнасці дэпутатаў. Разам з тым гэтыя тэндэнцыі нельга назваць устойлівымі. У мінулым годзе парламент не прапаноўваў значных і паспяховых палітычных ці сацыяльна-эканамічных ініцыятыў.