Беларусь-ЕС: нормализация малыми шагами

Денис Мельянцов

Резюме

В 2017 году официальный Минск продолжил делать ставку на постепенный процесс нормализации отношений с Западом, стараясь максимально использовать в своих интересах трансформацию подходов Евросоюза к Восточной Европе, а также свою новую роль фасилитатора в урегулировании конфликта в Украине.

Вместе с тем за год не произошло никаких значимых событий, которые могли бы вывести двусторонние отношения на качественно новый уровень. Одним из механизмов преодоления этого застоя, по мнению официального Минска, мог бы быть запуск «Минского процесса» по деэскалации международной напряженности (известного также как «Хельсинки-2»). В то же время повестка дня практического сотрудничества между ЕС и Беларусью постепенно расширяется и углубляется, открываются новые возможности в сфере торговли и инвестиций.

Тенденции:
Достижения и добрая воля сторон

В начале года официальный Минск пошел на беспрецедентный в истории белорусской дипломатии шаг – одностороннюю отмену въездных виз для граждан 80 государств мира, включая страны ЕС. И хотя безвизовый режим имеет ограниченный характер (5 дней при условии въезда в страну через Национальный аэропорт), он стал демонстрацией доброй воли белорусских властей в первую очередь по отношению к ЕС. Еще больший вес этому решению придает тот факт, что оно было принято на фоне затянувшихся переговоров с Брюсселем по упрощению визового режима и дополнительно выдвигаемых Евросоюзом требований политического характера.

В позитивном ключе охарактеризовал развитие двусторонних отношений и белорусский МИД в своем обзоре итогов внешней политики за 2017 год. Согласно обзору, диалог с ЕС стал более структурированным и экономически насыщенным, поступательно развивались политические контакты, а работа совместных механизмов сотрудничества продолжалась в отлаженном и упорядоченном ключе 1.

Отражением изменяющегося имиджа Беларуси в регионе стало проведение в Минске 26-й летней сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА ОБСЕ). Дипломатическим успехом Беларуси в ходе сессии стало отклонение участниками критических по отношению к Беларуси резолюций Литвы и Швеции. На сессии А. Лукашенко вновь озвучил идею нового Хельсинкского процесса, направленного на преодоление существующих противоречий между государствами и на формирование новых конструктивных отношений в регионе ОБСЕ.

В 2017 году представители МИД Беларуси впервые приняли участие в Форуме гражданского общества Восточного партнерства (ВП), проходившем в 26 октября в Таллинне. До этого на площадке для НГО белорусские официальные лица предпочитали не появляться. Начальник управления общеевропейского сотрудничества МИД Андрей Бушило на Форуме подчеркнул, что в «белорусском правительстве нет разногласий по поводу сотрудничества с Евросоюзом, все ведомства заинтересованы в улучшении взаимоотношений» 2.

В рамках тематики ВП произошло еще одно важное событие, носящее символический характер, но являющееся показательным: впервые для участия в саммите был приглашен президент Беларуси А. Лукашенко. На предыдущие саммиты приглашение направлялось «стране в целом», поскольку в отношение белорусского руководства действовали персональные санкции ЕС. Объяснением такого жеста со стороны Брюсселя является изменившийся международный имидж Беларуси и необходимость «поощрить» официальный Минск за его позицию по украинскому конфликту. Впрочем, Лукашенко отказался от участия в мероприятии, сославшись на плотный график и лучшую подготовленность к такой миссии министра Макея.

Впервые за свою историю саммит ВП был полностью предсказуемым и не предполагал исторических решений и жарких дебатов. На саммите был принят документ «20 конкретных задач на период до 2020 года». Однако при ближайшем рассмотрении «20 конкретных задач» видятся не такими уж конкретными. Итоговая декларация саммита содержит больше прагматических положений, как того и хотела Беларусь. Однако это далеко не тот максимум, на который рассчитывал Минск, подписывая Пражскую декларацию в 2009 году.

Проверка на прочность: протесты в Беларуси и реакция в ЕС

В феврале-марте нормализация отношений между Беларусью и ЕС подверглась серьезному испытанию. Жесткие действия белорусских властей по подавлению уличных протестов против «закона о тунеядцах», а также аресты по делу «Белого легиона» грозили вернуть европейскую политику по Беларуси в привычное санкционное русло.

Тем не менее реакция ЕС на эти события оказалась довольно сдержанной благодаря ряду факторов. Во-первых, различные белорусские ведомства (в первую очередь МИД) активно проводили информационно-разъяснительную работу, делая упор на теме безопасности, и воздержались от использования агрессивной риторики. Во-вторых, власти действовали довольно гибко: сбив протестную волну, они не стали усугублять ситуацию длительными тюремными сроками для политических оппонентов. В-третьих, за последние годы Минск утвердился в качестве нейтральной переговорной площадки по Украине, и этот статус также вносит коррективы в действия внешних игроков по отношению к Беларуси.

Еще одним испытанием для отношений Беларуси с Западом в целом и ЕС в частности стали совместные белорусско-российские учения «Запад-2017», которые на фоне резкого роста международной напряженности и недоверия по отношению к России вызвали в ЕС волну алармизма и тревожных прогнозов – вплоть до сценариев оккупации Беларуси и нападения с ее территории на соседние страны НАТО. В информационном смысле Беларусь «привязывалась» к России как ближайший военный союзник, и это грозило серьезным репутационным уроном для Минска как нейтральной переговорной площадки.

Однако проактивные действия Минска – открытость и прозрачность для западных наблюдателей во время проведения учений – позволили нивелировать этот негативный информационный всплеск. Материалы в западных СМИ, опубликованные после завершения «Запад-2017», трактовали учения как сугубо российскую акцию либо подчеркивали большую открытость Беларуси по сравнению с Россией и стремление Минска проводить свою внешнеполитическую линию 3.

Таким образом, тот факт, что отношения Минска и Брюсселя не были испорчены ни жесткими действиями белорусских властей во время протестов против Декрета №3, ни масштабными белорусско-российскими учениями, говорит о том, что эти отношения достигли высокой степени устойчивости, а также о том, что обе стороны заинтересованы в продолжении нормализации. Белорусская сторона по сравнению с предыдущими попытками наладить более продуктивную кооперацию с Западом научилась большей гибкости и действиям на упреждение. ЕС же, после начала конфликта в Украине, переосмыслил свое отношение к «белорусской стабильности» и стал уделять большее внимание вопросам безопасности, а не продвижению демократии и либеральных реформ.

Практическое взаимодействие расширяется

Беларусь настойчиво работала над трансформацией двусторонней повестки отношений в сторону ее большей прагматичности и деполитизированности, что в итоге привело к увеличению числа проектов в сферах совместного интереса (охрана границ и окружающей среды, инфраструктура, транспорт и т.д). Европейский инвестиционный банк впервые получил мандат на работу с Беларусью, была запущена новая программа Европейского банка реконструкции и развития.

На четвертом заседании Координационной группы (КГ) «Беларусь-ЕС», которое состоялось в декабре, был подведен итог двустороннего взаимодействия за 2017 год по 12 темам: экономика и финансы, приватизация и промышленность, транспорт, таможенные вопросы, образование, исследования и развитие, торговля, сельское хозяйство и санитарные и фитосанитарные стандарты, охрана окружающей среды, энергетика, цифровая экономика и рынок труда и соцзащита. Была отмечена активизация двусторонней торговли, был согласован новый отраслевой диалог по транспорту, активизировалось сотрудничество по таможенным вопросам: в следующем году в белорусском посольстве в Брюсселе появится должность таможенного атташе. Активно развивалось сотрудничество в сфере охраны окружающей среды. В начале года был принят Национальный план по внедрению Парижского соглашения по климату.

Подписав и ратифицировав соглашения о финансировании программ трансграничного сотрудничества ЕС «Польша-Беларусь-Украина» и «Латвия-Литва-Беларусь», Беларусь на конкурсной основе получила доступ к грантовым средствам ЕС в размере EUR 282,7 млн евро до 2020 года. 

14 декабря Совет Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) одобрил свой первый проект в Беларуси по реконструкции автомобильной дороги М7/Е28 и автодорожного пункта пропуска через границу «Каменный Лог». Беларусь получила доступ к работе с ЕИБ после снятия санкций ЕC. Это последний ключевой финансовый институт Евросоюза, который не был представлен в Беларуси.

В рамках заседания Координационной группы наиболее проблемным вопросом оказались санитарные и фитосанитарные стандарты. Главными претензиями белорусской стороны к европейцам стало затягивание переговорного процесса и отсутствие конкретики в требованиях ЕС, касающихся стандартов. Европейские чиновники, в свою очередь, видят причину проблем в стандартах ЕАЭС, которым обязана следовать Беларусь и которые отличаются от европейских. В более общем смысле Минск хотел бы гарантий доступа на европейский рынок в случае выполнения всех необходимых условий и адаптации стандартов. А подход ЕС заключается в том, что Беларусь сначала должна принять все стандарты, а уже потом будет принято решение о допуске к рынку. При этом ЕС для себя хочет иного отношения – чтобы ему открыли рынок без дополнительных условий, что, естественно, вызывает раздражение в Минске.

По итогам 2017 года товарооборот с Европейским союзом увеличился на 30,3% и составил USD 14,5 млрд США (23,0% общего товарооборота Беларуси). Экспорт увеличился на 39,8% и составил USD 7,9 млрд, импорт увеличился на 20,6% и составил USD 6,6 млрд. Положительное сальдо – USD 1,2 млрд. Основными торговыми партнерами среди стран – членов ЕС оставались Германия, Великобритания, Польша, Нидерланды и Литва.

Нереализованные ожидания

Несмотря на плотность совместной проектной деятельности в 2017 году Минску так и не удалось достичь прогресса по знаковым соглашениям: об упрощении визового режима с ЕС и о приоритетах партнерства; Беларусь также не смогла убедить ЕC начать переговоры о заключении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

По заявлениям белорусских дипломатов, согласование Приоритетов партнерства между Минском и Брюсселем находится в завершающей стадии. Этот документ должен стать своеобразной «дорожной картой» сотрудничества на 2018–2020 годы в четырех областях: укрепление системы госуправления; экономическое развитие и рыночные возможности; транспортные коммуникации, энергетика, экология и климат; контакты между людьми. Для реализации проектов в упомянутых сферах в ближайшие три года ЕС только по линии страновой программы техпомощи планирует выделить Беларуси от EUR 112 до 136 млн в виде грантов.

Для Беларуси и ЕС все проблемные вопросы переговоров ясны, и решения по ним пока нет. К примеру, приоритеты партнерства не могут быть согласованы из-за жесткой позиции Литвы по Белорусской АЭС, а переговоры по соглашению об упрощении визового режима, кроме прочего, застопорилась на формулировках о механизме приостановки этого соглашения в случае, например, когда ЕС возобновляет свои санкции. Поскольку эти преграды политические, скорого прогресса в переговорах, видимо, ожидать не стоит.

Подписание Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Брюссель увязывает с прогрессом в сфере прав человека и проведением реформ в Беларуси. В частности, такие тезисы высказала глава Представительства ЕС в Беларуси Андреа Викторин и руководитель отдела по двусторонним отношениям со странами Восточного партнерства Европейской службы внешних действий Дирк Шубель, выступая на Минском Форуме 16 ноября. Белорусские же официальные лица настаивают на необходимости решать в первую очередь экономические задачи.

Формализованные инструменты взаимодействия с ЕС остаются дискриминационными по отношению к Беларуси. Так, 31 октября в Киеве прошла шестая сессия Евронеста (парламентская ассамблея Восточного партнерства), на которую были приглашены представители белорусской оппозиции. Официальная же парламентская делегация Беларуси в работе Евронеста не участвует из-за непризнания ЕС выборов в Национальное собрание соответствующими демократическим стандартам.

В докладе по правам человека и демократии в мире за 2016 год, утвержденном Советом ЕС 16 октября, говорится о том, что в Беларуси по-прежнему допускаются систематические нарушения прав человека: ограничительные законы, затрагивающие основные свободы, не были изменены, смертная казнь по-прежнему применяется, свобода ассоциаций и свобода выражения мнений строго ограничены. Но вместе с тем в документе отмечено, что власти были более открыты в контактах с ЕС по вопросам прав человека. А парламентские выборы прошли «в более открытой атмосфере и с большими возможностями для кандидатов от оппозиции» 4. Таким образом, на уровне формальных деклараций подход ЕС слабо изменился – политические требования по-прежнему присутствуют в заявлениях относительно Беларуси.

Заключение

В 2017 году белорусские власти были проактивны в формировании нового образа Беларуси как государства-миротворца, пытающегося содействовать стабильности в Восточной Европе. Сдержанная реакция ЕС на жесткие действия белорусских властей по нейтрализации уличных протестов в феврале-марте продемонстрировала устойчивость процесса нормализации отношений, а также то, что ЕС и белорусские власти выучили урок 2010 года и действуют более гибко и осмотрительно.

Вряд ли в ближайшем будущем стоит ожидать масштабных и прорывных достижений в политическом измерении двусторонних отношений. Однако позитивные результаты в виде малых шагов в сферах взаимного интереса будут достигнуты.