Мясцовыя ўлады: маланкаадвод для незадаволенасці насельніцтва

Змiцер Кухлей

Рэзюмэ

Асноўныя тэндэнцыі ў сістэме мясцовай улады вызначаліся падрыхтоўкай да правядзення выбараў у саветы і пратэсным рухам супраць “дэкрэта аб дармаедстве”. Прэзідэнт А. Лукашэнка, хутчэй за ўсё, разлічваў правесці маштабныя кадравыя перастаноўкі кіраўніцтва раённай вертыкалі да старту палітычнай кампаніі. Аднак з-за пратэстаў ён вымушаны быў на тры месяцы зрабіць перапынак у кадравай ратацыі старшынь райвыканкамаў, якая распачалася на пачатку 2017 г.

Мясцовая вертыкаль сутыкнулася з кадравымі цяжкасцямі пры пошуку кандыдатаў у сельсаветы, што абумоўлівае паступовае скарачэнне колькасці адміністрацыйных адзінак у сельскай мясцовасці. Аднак у мясцовых уладаў атрымліваецца забяспечыць неабходную колькасць вылучэнцаў для запаўнення дэпутацкіх вакансій, лічба якіх стала змяншаецца ў апошнія гады. Нягледзячы на невысокі аўтарытэт і адсутнасць ініцыятывы сярод мясцовых дэпутатаў, беларускае кіраўніцтва не плануе карэктаваць заканадаўства ў гэтай сферы, падвышаць прывабнасць і кампетэнцыі саветаў. Відавочна, што мясцовае кіраўніцтва таксама задавальняе існуючы стан рэчаў, калі ўся ўлада канцэнтруецца ў руках вертыкалі, а саветы застаюцца своеасаблівымі клубамі, куды абіраюцца прадстаўнікі рэгіянальных элітаў.

Тэндэнцыі:
Мясцовыя саветы: ідэалагічная і эканамічная функцыі

Улады бачаць органы самакіравання ў якасці своеасаблівага фільтра для зняцця незадаволенасці насельніцтва. Варта зазначыць, што сярод задач, якія ставяцца рэспубліканскім кіраўніцтвам перад мясцовымі органамі ўлады, з’яўляецца змяншэнне колькасці зваротаў грамадзян. Пры гэтым пасля пратэснай вясны і напярэдадні мясцовых выбараў вертыкаль яшчэ большую ўвагу пачала надаваць зваротнай сувязі з насельніцтвам, асабліва ў выпадку адкрытага праяўлення калектыўнай незадаволенасці.

Адначасова са скарачэннем дзяржаўных рэсурсаў беларускае кіраўніцтва разлічвае на большую адказнасць грамадзян за свае тэрыторыі. Улады дэкларуюць жаданне пашырыць магчымасці органаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання, якія не маюць ніякіх уладных паўнамоцтваў, але ж стымулююць грамадскую актыўнасць. Гэта, напрыклад, вядзе да паступовага павелічэння магчымасцяў для ініцыятыў мясцовых супольнасцяў у рамках саветаў органаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання ў Мінску. У сельскай мясцовасці рэспубліканскія ўлады ўскладваюць дадатковую нагрузку на старастаў вёсак у кантролі за дзяржаўнымі аб’ектамі і грамадскай бяспекай. У сваю чаргу дэлегаванне дадатковай адказнасці разам са змяншэннем бюджэтных выдаткаў на сельскую мясцовасць выклікае напружанасць паміж мясцовымі ўладамі, дзяржаўнымі арганізацыямі і рэспубліканскім кіраўніцтвам.

Мясцовая вертыкаль таксама працягвае актыўную працу па прыцягненню фінансавання ў рамках праектаў ЕС. Дзеля гэтага мясцовае кіраўніцтва імкнецца падмяніць грамадзянскую супольнасць, удзел якой патрабуецца ў рамках фінансуемых ЕС праграм, створанымі пры дапамозе чыноўнікаў GoNGO. Прычым мясцовым уладам атрымліваецца дастаткова паспяхова навязваць свае ўмовы Еўрасаюзу і блакаваць удзел незалежных ад іх грамадскіх арганізацый у грантавых праграмах. Так, у якасці асноўных арганізатараў конкурсаў мясцовых ініцыятыў у рамках праекта ЕС-ПРААН выступалі райвыканкамы, што адпаведна паўплывала на адбор удзельнікаў, якія складаюцца выключна з GoNGO, дзяржаўных устаноў і мясцовых уладаў 1. У сваю чаргу, дэпутаты саветаў імкнуцца прымаць актыўны ўдзел у міжнародных праграмах падтрымкі, у тым ліку і дзякуючы створаным асацыяцыям мясцовых саветаў. Пакуль што такія асацыяцыі дзейнічаюць у Гарадзенскай і Магілёўскай абласцях, але ж, хутчэй за ўсё, гэты досвед у бліжэйшыя гады будзе перанесены і ў іншыя рэгіёны.

Мясцовыя ўлады прымежных рэгіёнаў праяўляюць зацікаўленасць у павелічэнні тэрмінаў і пашырэнні тэрыторый, што падпадаюць пад дзеянне бязвізавага рэжыму. Іх пазіцыя па гэтаму пытанню з’яўляецца істотнай для прыняцця рэспубліканскімі ўладамі рашэння па далейшай візавай лібералізацыі. У структуры мясцовай улады сілавікі (абласныя ўпраўленні МУС), якія першапачаткова скептычна ставіліся да бязвізу, знаходзяцца ў падпарадкаванні кіраўніцтва аблвыканкамаў. У сваю чаргу бязвізавы рэжым прыносіць дадатковыя паступленні ў мясцовыя бюджэты, спрыяе развіццю інфраструктуры і стварэнню новых працоўных месцаў у прымежных рэгіёнах.

Пры гэтым прэзідэнт А. Лукашэнка перанёс адказнасць за выкананне дэкрэту “аб дармаедах” з падаткавікоў на мясцовыя ўлады дзеля ўзмацнення ідэалагічнага складніку працы з насельніцтвам і большай каардынацыі ўпраўленчых службаў на месцах. На працягу года беларускае кіраўніцтва ўдасканальвала нормы скандальнага дэкрэта, новая рэдакцыя якога была прынята на пачатку 2018 г. Кіраўнік дзяржавы пакінуў асноўны цяжар працы па абноўленаму дэкрэту на выканкамах і саветах, нягледзячы на тое, што не яны былі ініцыятарамі гэтых захадаў і часта крытычна ставіліся да дакумента.

Кадравая ратацыя кіраўніцтва пратэсных рэгіёнаў

Прэзідэнт А. Лукашэнка распачаў перастаноўкі ў кіраўніцтве мясцовай вертыкалі яшчэ на самым пачатку года, але пратэсная вясна ўнесла трохмесячны перапынак у гэтыя планы. Варта зазначыць, што з 2015 года адной з асноўных задач, па якой ацэньваецца праца кіраўніцтва мясцовай улады, з’яўляецца занятасць насельніцтва і ўзровень беспрацоўя ў адпаведнасці з нормамі прэзідэнцкага дэкрэта №3 “Па папярэджанні сацыяльнага ўтрыманства” 2. Хутчэй за ўсё, звесткі па рэальным стане з беспрацоўем у рэгіёнах і незадаволенасці насельніцтва мясцовай вертыкаллю турбавалі беларускае кіраўніцтва яшчэ да пачатку антыдармаедскіх пратэстаў.

Пры гэтым пасля спынення пратэснага руху беларускае кіраўніцтва правяло кадравую ратацыю ў найбольш праблемных раёнах і абласцях. Фактычна, каля трэцяй часткі кіраўнікоў мясцовай вертыкалі было заменена на працягу 2017 года да старту кампаніі па выбарах у мясцовыя саветы.

Кадравыя ракіроўкі закранулі кіраўніцтва 30 раёнаў краіны або амаль 25% ад іх агульнай колькасці (118). Акрамя таго, прэзідэнт А. Лукашэнка змяніў кіраўнікоў адміністрацый шэрагу раёнаў у сталіцы і абласных цэнтрах – Гомель, Горадня, Берасце, а таксама кіраўніцтва Бабруйска. Хутчэй за ўсё, ратацыі старшынь райвыканкамаў, а таксама ў аблвыканкамах працягнуцца і ў 2018 годзе пасля сканчэння мясцовых выбараў.

Прычым кіраўнік дзяржава накіраваў у найбольш праблемныя раёны высокіх чыноўнікаў з цэнтральнага апарату або сваіх памочнікаў насуперак прынятай паміж рэгіянальнымі элітамі і прэзідэнтам нефармальнай дамовы ў сферы кадравай палітыкі. Звычайна кіраўнік раённай вертыкалі абірацца з рэгіянальнай наменклатуры, а прэзідэнт толькі зацвярджае кандыдатуру. Аднак насуперак гэтаму пакту першы намеснік міністра ЖКГ быў накіраваны прэзідэнтам А. Лукашэнка ўзначальваць мясцовую вертыкаль у г. Салігорск, а прэзідэнцкі памочнік-інспектар па Віцебскай вобласці ўзначаліў Аршанскі райвыканкам.

Хутчэй за ўсё, беларускае кіраўніцтва паспрабавала паменшыць вагу рэгіянальных элітаў Мінскай вобласці ў вызначэнні кадравай палітыкі пасля карупцыйнага скандалу з удзелам былога старшыні Салігорскага райвыканкама. Варта зазначыць, што старшыня Мінскага аблвыканкама Сямён Шапіра быў адпраўлены ў адстаўку напярэдадні ўзбуджэння крымінальнай справы ў Салігорску.

Мясцовыя выбары: скарачэнне дэпутацкага корпуса

Апошнія гады ўлады працягвалі аптымізацыю адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу за кошт ліквідацыі пасялковых і ўзбуйнення сельскіх саветаў. Асноўнай прычынай такіх захадаў рэспубліканскіх улад з’яўляецца скарачэнне выдаткаў разам са змяншэннем дублюючых функцый мясцовых органаў улады. Агульная лічба саветаў скарацілася з 1328 у 2014 годзе да 1309 адзінак самакіравання ў 2018 годзе за кошт пасялковых (ліквідавана 11 адзінак) і сельскіх саветаў (ліквідавана 8 адзінак) 3.

Гэтыя захады паўплывалі на змяншэнне дэпутацкага корпуса на 3,7% – з 18816 у 2014 годзе да 18111 дэпутацкіх акругаў на выбарах дэпутатаў мясцовых саветаў дваццаць восьмага склікання 4. Відавочна, што ў сельскай мясцовасці разам са скарачэннем насельніцтва адчуваецца кадравы недахоп для запаўнення дэпутацкіх вакансій. Пры гэтым рэспубліканскае кіраўніцтва і ўладная вертыкаль на месцах бачаць дэпутатаў сельсаветаў як дадатковы механізм ідэалагічнай працы з насельніцтвам. Аднак аўтарытэт, уплыў і рэсурсы, якія размяркоўваюцца гэтымі органамі самакіравання, мізэрныя для таго, каб зацікавіць дэпутацкімі мандатамі жыхароў.

Пры гэтым аптымізацыя сельсаветаў запаволілася ў апошнія гады дзеля змяншэння напружанасці сярод сельскіх жыхароў, выкліканай маштабнай аптымізацыяй у папярэднюю пяцігодку. Аднак верагодна, што ў бліжэйшыя гады пасялковыя саветы будуць увогуле скасаваны, а лічба сельсаветаў будзе працягваць памяншацца.

Пры гэтым ужо даўно рэспубліканскія ўлады распачалі падрыхтоўку да скасавання ніжняга звяна мясцовай улады – сельсаветаў. Аднак разам з супрацівам мясцовых жыхароў гэтым захадам беларускае кіраўніцтва можа апасацца ўзмацнення аграрных баронаў, якія ў выпадку скасавання сельсаветаў атрымаюць дадатковыя функцыі па сацыяльнаму забеспячэнню насельніцтва з поўным кантролем над электаральным працэсам. У гэтым выпадку лабісты з сельскай мясцовасці запатрабуюць дадатковых бюджэтных асігнаванняў.

Збалансаванне ўлады аграбаронаў у сельскай мясцовасці прыватным бізнесам

Рэспубліканскае кіраўніцтва імкнецца стварыць умовы для збалансавання ўплыву аграбаронаў з дзяржаўных сельгаспрапрыемстваў, палітычная вага якіх у сельскай мясцовасці большая чымсьці роля сельсаветаў. Варта зазначыць, што колькасць прадстаўнікоў аграсектара ў абласных і раённых саветах таксама памяншаецца па выніках выбараў, што адпаведна сведчыць аб змяншэнні іх уплыву на размеркаванне мясцовых бюджэтаў. Асабліва падзенне ролі аграбаронаў у мясцовай палітыцы відавочна на раённым узроўні (табл. 1).

Скліканне/узровень саветаў Саветы 26-га склікання (2010-2014 г.г.) 5 Саветы 27-га склікання (2014-2018 г.г.) 6 Саветы 28-га склікання (2018-2021/22 г.г.)
Колькасць дэпутатаў % ад дэпутацкага корпуса Колькасць дэпутатаў % ад дэпутацкага корпуса Колькасць дэпутатаў % ад дэпутацкага корпуса
Абласныя саветы 34 9,5% 41 11,5% 28 7,95%
Раённыя саветы 808 19,7% 624 16,0% 544 14,45%
Таблица 1. Прадстаўніцтва аграсектара ў абласных і раённых саветах 26-га, 27-га і 28-га склікання

Прычым агульная доля прадстаўнікоў сельскагаспадарчай сферы сярод дэпутацкага корпусу працягвае памяншацца, у тым ліку і са скарачэннем колькасці сельсаветаў. Калі сярод дэпутатаў саветаў 26-га склікання было 26,6% прадстаўнікоў сельгассектара, дык у 27-м ужо 23,4%, а 28-м скліканні толькі 21,37%, што адпавядае долі сельскіх жыхароў сярод насельніцтва краіны.

Частка беларускага істэблішмента, асабліва арганізатары выбараў, ужо на працягу некалькіх гадоў агучваюць ідэю скасавання першаснага звяна мясцовай улады. У выпадку гэтай адміністрацыйнай рэформы сельгаспрадпрыемствы могуць атрымаць дадатковыя сацыяльныя функцыі і аргументы ў адстойванні сваіх інтарэсаў перад раённымі ўладамі, а таксама і рэспубліканскім кіраўніцтвам. Гэта вымушае беларускае кіраўніцтва прымаць меры па спрашчэнню ўмоў для вядзення бізнесу.

Адначасова дзяржава працягвае скарачаць сацыяльныя гарантыі сельскаму насельніцтву і змяншае датацыі аграсектару, а наўзамен лібералізуе дзейнасць у сельскай мясцовасці. Так, у рэспубліканскім бюджэце выдаткі на аграрны сектар былі паменшаны амаль на 25% – з 951.469.917,00 7 рублёў у 2016 годзе да 719.799.174,00 8 рублёў у 2017 годзе. Гэтая тэндэнцыя скарачэння падтрымкі сельскай гаспадаркі працягваецца. На 2018 год рэспубліканскія ўлады скарацілі бюджэтныя выдаткі на сельскую гаспадарку амаль на 30% у параўнанні з 2017 годзе да 511.609.648,0 рублёў 9.

У сваю чаргу, кіраўнік дзяржавы падпісаў указ “Аб стварэнні ўмоў для развіцця гандлю, грамадскага харчавання, бытавога абслугоўвання насельніцтва”, у якім асноўная ўвага нададзена развіццю прадпрымальніцтва ў сельскай мясцовасці 10. Беларускае кіраўніцтва імкнецца таксама парушыць манаполію сеткі крамаў “Белспажыўтаварыства”, якія часцей за ўсё прыносяць страты, аднак акцэнтуюць увагу ўладаў на сацыяльнай функцыі сваіх арганізацый і адпаведна патрабуюць дадатковых бюджэтных датацый.

Такім чынам, беларускае кіраўніцтва паўстае перад выклікам, якім чынам зменшыць лабісцкі патэнцыял, палітычны ўплыў і апетыты на дзяржаўную падтрымку аграбаронаў у сітуацыі слабой вагі сельсаветаў і, асабліва, у выпадку скасавання гэтага звяна мясцовай улады. Хутчэй за ўсё, што ўлады бачаць неабходнасць павелічэння прыватнай ініцыятывы ў сельскай мясцовасці і перагляд ролі асноўных груп уплыву ў мясцовай эканоміцы.

Заключэнне

Рэгіянальныя эліты і прэзідэнт А. Лукашэнка пагаджаюцца захаваць status quo наконт вагі мясцовых саветаў ва ўладнай сістэме, якія з’яўляюцца цалкам падкантрольнымі мясцовай вертыкалі. Абласныя і раённыя саветы дэпутатаў выконваюць ролю своеасаблівых клубаў для ўзгаднення інтарэсаў рэгіянальных гульцоў, а таксама адлюстроўваюць іх ролю і вагу ў гаспадарцы рэгіёнаў. Абноўлены пакт паміж рэспубліканскім кіраўніцтвам і мясцовымі элітамі прадугледжвае таксама большую ролю мясцовых уладаў у паглынанні незадаволенасці насельніцтва сацыяльна-эканамічнай палітыкай дзяржавы, у тым ліку ў выніку непапулярных рашэнняў.

Беларускае кіраўніцтва скарачае цыкл кадравай ратацыі кіраўніцтва раённай вертыкалі, каб паменшыць карупцыйную рэнту і стварэнне ўстойлівых наменклатурных груп. Кіраўнік дзяржавы пакідае за сабой права ўмешвацца ў рэгіянальную кадравую палітыку ў выпадку правалаў мясцовых уладаў па стрыманню пратэснага руху, узроўню занятасці і рэзанансных карупцыйных скандалаў.

Нязначная роля сельсаветаў, якія не ў стане збалансаваць палітычны ўплыў буйных аграбаронаў, прымушае рэспубліканскае кіраўніцтва павялічваць долю прыватнага бізнесу ў сельскай мясцовасці. Пашырэнне прыватнага сектара павінна зменшыць вагу чырвоных памешчыкаў, іх лабісцкі патэнцыял і апетыты на дзяржаўную падтрымку ў сітуацыі скарачэння дзяржаўных выдаткаў на аграсектар. Улады таксама працягнуць паступова скарачаць прадстаўніцтва сельскагаспадарчай сферы ў абласных і раённых саветах.