Правительство. Либерализация в режиме «лайт»

Полина Макарова

Резюме

2017 год в работе белорусского правительства стал годом амбициозных планов снятия барьеров для бизнеса, привлечения экспертов к разработке законопроектов и масштабной «оптимизации» госаппарата. В то же время минувший год прошел под знаком протестов против Декрета №3 – самого сомнительного по сути, непродуманного по инструментарию и массового по охвату нормативно-правового акта в истории Беларуси.

Работа по снятию барьеров для развития предпринимательства стала естественным ответом правительства на обнажившиеся проблемы скрытой безработицы и бедности в регионах. Логичным ответом на паралич реформы госсектора стало перенесение внимание правительства на т.н. новые сферы экономики – в первую очередь на IT-сектор. Эта новая экономическая стратегия предполагает, что частный сектор экономики в целом и IT-сектор в частности покроют все издержки остающихся в собственности государства предприятий.

Тенденции:
Консультации с общественностью: режим «лайт»

Событием, задавшим тон работе правительства на 2017 год, стали протесты «тунеядцев», прокатившиеся по всей стране и затронувшие не только областные, но и районные центры, которые никогда не отличались протестной активностью. Чтобы сбить волну протестов, силовикам пришлось применить жесткий сценарий разгона выступлений граждан на День Воли 25 марта – явная избыточность применения силы и беспорядочные массовые аресты заставили насторожиться даже самых лояльно настроенных европейских политиков. Однако, несмотря на силовой сценарий, и правительство, и Администрация президента сделали для себя выводы. Один из этих выводов заключался в том, что постоянная привычка тестировать законодательные инициативы «вживую», без предварительной оценки последствий, может истощить терпение даже привыкшего ко всему белорусского общества.

Претензии к работе главной государственной фабрики мысли – Информационно-аналитического центра при Администрации президента – появились в риторике главы государства еще в феврале: «Это должен быть самый лучший экспертный аналитический центр. Какая там аналитика? Какие там исследования? Кому они нужны?» 1 После волны протестов, выступая на совещании, посвященном развитию белорусской науки, руководитель государства подчеркнул необходимость консультаций с экспертами при разработке нормативно-правовых актов – вновь в контексте провала «тунеядского» декрета 2.

Таким образом, однозначное общественное неприятие Декрета №3 имело два основных результата. Первый состоял в том, что декрет был де-факто заморожен и появился вновь в сильно переработанном виде лишь в январе 2018 года 3. Второй, более широкий по последствиям результат, заключался в том, что государственные органы получили стимул и своего рода карт-бланш на проведение консультаций с общественностью и специалистами при разработке нормативно-правовых актов. Начало 2017 года было отмечено созданием целого ряда межведомственных консультативных групп, в которые наряду с представителями государственных органов вошли также эксперты и руководители некоторых общественных организаций.

Так, весной 2017 года стало известно о том, что правительство по поручению руководителя государства готовит пакет документов (декретов президента), призванных законодательно определить и закрепить минимальные требования к ведению бизнеса и таким образом раскрепостить деловую инициативу и улучшить инвестиционный климат. По словам премьер-министра Андрея Кобякова, Лукашенко поручил также организовать в апреле-мае общественное обсуждение проектов этих документов 4. Глава государства также заявил о необходимости увеличения роли Совета по предпринимательству в Администрации президента. В этот Совет входило более 20 человек, в том числе крупные бизнесмены, включая тех, кто в последнее время находился «в опале». В октябре Совет обновился на 60% и получил полномочия направлять предложения в государственные органы, однако вопрос о бюджете для его деятельности остался неоговоренным. Также осталось неясно, как заставить госорганы конструктивно реагировать на предложения Совета.

Определенные надежды на проведение более обоснованной социальной политики связывались в марте 2017 года с назначением на должность министра труда и социальной защиты Ирины Костевич, в послужном списке которой – почти десятилетний стаж работы заместителем руководителя главного статистического ведомства Беларуси и двухлетний опыт на должности замминистра экономики. Некоторые эксперты предполагали, что новому министру удастся сделать первые шаги по созданию адекватной системы защиты и поддержки безработных, в первую очередь увеличив пособия по безработице. И действительно, в начале года министерство выдвинуло рекомендации по развитию системы страхования от безработицы по «рыночной модели», при котором потерявшие работу получают в период поиска нового рабочего места до 60% прежнего заработка. Однако уже в мае Костевич, отвечая на вопросы депутатов Национального собрания, заявила, что до согласования в правительстве проекта закона о внедрении страхования по безработице текущие пособия повышать не планируются.

Ограниченные консультации с общественностью и специалистами проводились и по ряду иных направлений социальной политики, в частности тех, где планируемые инновации стимулируются поддержкой международных организаций. Так, Минэкономики объявило о консультациях с коммерческими банками по поводу программы развития женского предпринимательства. А Министерство труда и социальной защиты инициировало создание рабочей группы по изучению вопроса о предоставлении отцам социального отпуска в связи с рождением ребенка. В рабочую группу, кроме представителей госорганов, входят также представители профсоюзов, объединений нанимателей и женских организаций.

Немалый интерес вызвал обновленный состав Общественного совета при МВД РБ, о котором было объявлено в ноябре 2017 года 5. В число новых членов вошли представители общественных организаций (от «Гендерных перспектив» до «Белорусского общества охотников и рыболовов»), а также руководство Парка высоких технологий.

Оптимизация-лайт

В начале 2017 года Администрацию президента возглавила бывшая вице-премьер Наталья Кочанова. Новая глава Администрации получила несколько противоречащих друг другу поручений – обновление (прием на работу новых людей), оптимизация (понимаемая как увольнение уже работающих) и дебюрократизация (сокращение функций госорганов и передача ряда функций на уровень предприятий).

В течение года ситуация с обновлением и дебюрократизацией яснее не стала (правда, была создана рабочая группа по упрощению административных процедур для бизнеса под руководством опять же Кочановой), а оптимизация, как представляется, приобрела свое обычное значение «сокращения численности». 6

К маю, судя по отчетам руководителя Администрации, удалось оптимизировать численность самой Администрации, а в отношении других государственных органов и организаций были лишь составлены подробные планы. В связи с этим глава государства категорически запретил начинать повышение заработной платы госслужащим до того, как оптимизация завершится. Из этого заявления можно было сделать вывод, что основной целью оптимизации, несмотря на заявленные приоритеты в виде дебюрократизации и повышения эффективности, все же является повышение заработной платы госслужащим за счет экономии от сокращения численности (как и в 2014 году).

Уже в ноябре на основании статистических данных можно было сделать вывод, что за год номинальная зарплата в органах госуправления выросла на 37,1%, реальная – на 30,8% 7. Связь этого повышения с сокращением количества работников остается непрозрачной, хотя некоторые предположения можно сделать, допустим, по таким нормативно-правовым документам, как майское постановление Совмина «О реализации мер по оптимизации системы государственных органов» 8, согласно которому сотрудники ряда позиций в государственных организациях лишались статуса госслужащего и, таким образом, не учитывались в качестве таковых в статистической отчетности.

Впрочем, некоторые государственные органы отчитались о проведении оптимизации в индивидуальном порядке. Так, согласно заявлению министра иностранных дел Владимира Макея, центральный аппарат МИД РБ был сокращен на 30%, а заграничных учреждений – на 15% 9. Остается загадкой, каким образом это сокращение коррелирует с повышением эффективности работы и дебюрократизацией МИД, а также других государственных органов в целом.

Экономическая либерализация-лайт

Работа экономического блока правительства проходила в 2017 году традиционно – под знаком реализации двух, по сути, разнонаправленных задач. Первая задача была поставлена руководителем государства в марте и заключалась достижении к концу года средней зарплаты в BYN 1000. Вторая заключалась к выходу на устойчивый экономический рост на конец года.

Первую задачу министр труда и соцзащиты Ирина Костевич оценила в то время как «трудную» и связала возможности повышения заработной платы на предприятиях с внедрением более эффективных практик управления. А министр экономики Владимир Зиновский напомнил, что без роста производительности труда, без увеличения экспорта качественной продукции эта цель недостижима.

Вторая задача, судя по разработанным в мае Минэкономики прогнозам на 2018 год, казалась более выполнимой, однако все сценарии роста разрабатывались с учетом стабилизации цен на нефть, благоприятные договоренности с Россией в экономической сфере и увеличение спроса на белорусскую продукцию на экспортных рынках 10.

Очевидно, что почти все эти факторы находятся вне контроля белорусского правительства и являются отражением внешних экономических трендов. И все же, по мнению независимых экспертов, проведение системных экономических реформ могло бы в перспективе привести к росту заработной платы при благоприятной внешней конъюнктуре, однако доведение показателей по росту зарплаты может быстро обрушить скромные успехи в экономике.

Хотя в начале года представлялось, что работа экономического блока правительства будет в основном посвящена выполнению этих двух задач (а также распоряжению Лукашенко контролировать цены), ближе к концу второго квартала наметилось еще одно важное направление – подготовка пакета декретов, ориентированных на упрощение условий ведения бизнеса и раскрепощение деловой инициативы. Так, уже в начале лета состоялось совместное заседание двух экспертных групп, работающих над декриминализацией экономических рисков. В состав обеих групп – экспертной группы по выработке предложений по вопросам декриминализации экономических рисков субъектов хозяйствования и рабочей группы по вопросам совершенствования норм административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности – наряду с госслужащими вошли представители бизнес-союзов и промышленных ассоциаций.

Тогда же бизнес-ассоциации внесли предложение о создании специального института – уполномоченного по защите прав предпринимателей, – который может сгладить проблемы, возникающие во взаимоотношениях бизнеса с государством. Однако либерализация бизнеса в Беларуси, несмотря на требования международных организаций (в том числе настоящих и потенциальных кредиторов), еще не может зайти так далеко, чтобы поставить две договаривающиеся стороны – бизнес и государство – на уровень равноправных партнеров. Не случайно в конце года, в ответ на напоминания об обещании трансформировать Совет по предпринимательству при Администрации президента в Институт уполномоченного, Лукашенко заявил, что нужды в таком институте нет, так как лучшим омбудсменом для предпринимателей является он сам 11.

Пакет декретов о стимулировании предпринимательства действительно был подписан в конце ноября. Центральным для него являлся декрет №7 «О развитии предпринимательства», хотя значительный интерес вызвал также подписанный позже, в декабре, декрет №8 «О развитии цифровой экономики», предоставляющий значительные льготы для предприятий в IT-сфере и предлагающий беспрецедентные возможности для компаний, ориентированных на торговлю криптовалютой.

Согласно заявлению руководителей экономического блока непосредственно после принятия пакета декретов, в правительстве ожидают, что эффект от принятия этих нормативно-правовых актов не заставит себя ждать и сможет стимулировать экономический рост уже в первой половине 2018 года 12. В то же время международные и независимые эксперты предостерегают против желания немедленно воспользоваться ожидаемыми плодами раскрепощения предпринимательской инициативы в виде постановки директивных задач по росту зарплат и инвестиций.

Заключение

В 2017 году правительство поставило перед собой амбициозные задачи, в первую очередь в экономической сфере. Ориентация на новые «драйверы» экономического роста (предпринимательство и информационные технологии), как ожидается, снимут актуальность таких проблем, как нереформированность государственного сектора экономики, и связанную с этим его неспособность выполнять свои обязательства в сфере социальной политики (в первую очередь обеспечения занятости). Однако остается актуальной опасность того, что политическое руководство захочет директивно воспользоваться плодами экономических преобразований до того, как эти плоды созреют, и таким образом вновь подвергнет опасности деловой и инвестиционный климат в стране.

Основными задачами правительства на 2018 год, по нашему мнению, являются: 1) обновление подходов к социальной политике, которая должна сыграть роль буфера в период неустойчивого экономического роста и сокращения государственной поддержки убыточных предприятий; 2) снижение социальной напряженности в обществе путем экспертного и общественного обсуждения принимаемых решений; 3) проведение реформы государственного управления с целью реального повышения эффективности работы государственных организаций.