Реформа судебной системы в традициях «косметического ремонта»

Олег Федотов

Резюме

Характер проведения реформ институтов судебной власти свидетельствует о продолжающемся вторжении исполнительной власти в предмет исключительного ведения законодательной, и этот процесс активно протекает с 2008 года. Реформа судебной системы в 2013–2014 годах проведена без участия общественности и демократических институтов. Принятие в 2014 году Закона о конституционном судопроизводстве не повлекло за собой существенного усиления защиты прав и свобод граждан и организаций. При этом ноу-хау белорусского законодателя – производство по исключению правовой неопределённости в нормативных правовых актах – не является адекватным механизмом непосредственной защиты гражданами своих прав в Конституционном суде.

Тенденции:
Предыстория 1

Эволюция судоустройства Беларуси. В процессе эволюции можно выделить два основных этапа становления судебной власти в Республике Беларусь. Первый этап – период действия Конституции 1978 года (с изменениями и дополнениями) и Конституции 1994 года, устанавливавших парламентскую республику, в рамках которой Верховный совет (парламент) решал основные вопросы организации судоустройства и формирования судов. 2

Второй этап начался со вступления в силу поправок в Конституцию 1994 года, принятых на референдуме 24 ноября 1996 года. Хотя судоустройство, а равно организация, порядок деятельности и компетенция Конституционного суда по-прежнему определяются законом, верхняя палата Национального собрания участвует лишь в частичном формировании судейских корпусов высших судов Республики Беларусь. При этом заведённый ещё во времена Советского Союза и продолжившийся в годы независимости республики порядок реформирования судоустройства исключительно законом был нарушен в 2008 году, когда компетенция Конституционного суда была расширена декретом главы государства. Последнее нововведение повторилось в 2014 году со вступлением в силу президентских Декрета № 6 и Указа № 529 от 29 ноября 2013 года, изменивших судебную систему Беларуси.

Конституционное правосудие. С момента принятия Конституции 1994 года правовая система Беларуси не предусматривала института конституционной жалобы. До конституционного референдума 1996 года это не составляло особой проблемы: формируемый Верховным советом Конституционный суд Республики Беларусь имел право самостоятельно проверить конституционность нормативных актов любого государственного органа и общественной организации или международных договорных или иных обязательств Беларуси. Данную проверку могли также инициировать, в частности, не менее 70 депутатов многопартийного (включающего оппозицию) Верховного совета, постоянные комиссии Верховного совета, его председатель, а равно избираемый парламентом генеральный прокурор, президент и высшие суды. Следует отметить, что Закон Республики Беларусь от 30 марта 1994 года «О Конституционном суде Республики Беларусь» и Регламент Конституционного суда от 27 мая 1994 года уже предусматривали косвенный доступ к конституционному правосудию, а именно: право иных государственных органов, граждан и общественных объединений обращаться к вышеуказанным субъектам (также к президенту и высшим судам) с инициативой конституционной проверки нормативных актов и международных обязательств Беларуси.

С вступлением в силу в 1996 году де-факто новой Конституции круг субъектов, инициирующих конституционный контроль, изменяется: президент остаётся единственным субъектом, не являющимся коллегиальным органом. Члены Национального собрания теперь реализуют своё право инициирования конституционного контроля только через свою палату, одна из которых (верхняя – Совет республики) не подотчётна гражданам и участвует в формировании состава Конституционного суда, исключённого из числа инициаторов конституционного контроля.

Одиннадцатого июня 2011 года в новом Регламенте Конституционного суда Республики Беларусь от 18 сентября 1997 года появляется ещё один вариант доступа граждан и организаций к конституционному правосудию: их обращения могут быть рассмотрены на основании статей 40, 112, 122 и других статей Конституции и законов Республики Беларусь по решению Конституционного суда (ст. 43-1). Хотя Конституционный суд таким образом вынес немало решений, рассматривать этот механизм не имеет смысла, поскольку очевидно, что статья 43-1 Регламента предусматривала право, но не обязанность (т. е. дискреционные полномочия). При этом Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей от 29 июня 2006 года № 139-З подстраховывает, указывая, что обращения, поступающие непосредственно в Конституционный суд, рассматриваются в порядке, установленном законодательством об обращениях граждан и юридических лиц (ст. 22). То есть о конституционной жалобе в данном случае также речь не идёт.

Правовое основание судебных реформ: удобство vs верховенство права

Реформа судов общей юрисдикции 2014 года, равно как и Конституционного суда в 2008 году, осуществлялась с помощью нормативных правовых актов президента без учёта требований статей 109 и 116 Конституции об использовании для этого законов. 3 Комментируя расширение компетенции Конституционного суда в 2008 году, председатель данного суда П. Миклашевич отметил, что декрет – наиболее мобильный нормативный правовой акт по условиям и способам его принятия и изменения, гарантирующий его быструю отмену, изменение или дополнение. 4 В итоге, Декрет № 14 от 26 июня 2008 года имплементирован на уровне закона лишь в 2014 году, когда вступил в силу Закон Республики Беларусь от 8 января 2014 года № 124-З «О конституционном судопроизводстве» (НРПА, 16.01.2014, 2/2122), реципировавший положения Декрета.

Декрет № 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь», Указ № 529 «О некоторых вопросах деятельности судов Республики Беларусь» и Указ № 530 «О некоторых вопросах совершенствования организации исполнения судебных постановлений и иных исполнительных документов», изданные 29 ноября 2013 года и вступившие в силу с 1 января 2014 года, также до сих пор не реализованы на уровне закона. В этой связи следует отметить, что Палата представителей не рассматривала проекты законов об исполнительном производстве, а судьба законопроекта, имплементирующего Декрет № 6 и Указ № 529, и вовсе неизвестна.

Судьба референдума, посредством которого может быть изменена Конституция в части исключения упоминания Высшего хозяйственного суда (ВХС), его судей и председателя, также остаётся неизвестной. В любом случае, референдум должен быть проведён до выборов президента 2015 года, т. к. новоизбранный президент, согласно действующей редакции статьи 83 Конституции, принимает присягу в присутствии, среди прочих, и судей ВХС, отсутствие которых (событие, уже случившееся 1 января 2014 года) может поставить под сомнение легитимность избранного президента. Сама же идея вначале провести реформу и лишь затем спросить у граждан мнение на этот счёт не очень отличается от использования непредусмотренного Конституцией правового акта, изменяющего судоустройство.

Стейкхолдеры судебной реформы: только не гражданское общество

Транспарентность реформы государственного органа – объективный показатель отношения государства к институтам гражданского общества. Реформа судебной системы Беларуси 2014 года со всей очевидностью продемонстрировала, что государство не нуждается во мнении граждан, общественных объединений и экспертов. Изданные 29 ноября 2013 и вступившие в силу с 1 января 2014 года нормативные правовые акты, направленные на реализацию реформы, приняты без обсуждения с кем-либо, кроме отдельных государственных органов и должностных лиц. 5

Нынешняя судебная реформа проходит в две стадии: первая – принятие Декрета № 6 и Декретов № 529 и № 530 от 29 ноября 2013 года; вторая – их имплементация на уровне законов и внесение поправок в Конституцию (устранение упоминания Высшего хозяйственного суда). Нареканий не вызывает лишь имплементация Указа № 530, во исполнение которого до 1 октября 2014 года следовало разработать проекты законов, определяющих порядок ведения исполнительного производства и статус судебных исполнителей, и обеспечить их внесение в Палату представителей (п. 17.3). Оба законопроекта действительно были разработаны и размещены осенью 2014 года в базе данных проектов законов Национального правового интернет-портала (НПИП) Республики Беларусь. Базовая статистическая информация о данных законопроектах имеется и на веб-сайте Палаты представителей.

Иная ситуация сложилась с имплементацией Декрета № 6, во исполнение которого Национальному центру законодательства и правовых исследований совместно с Верховным судом следовало до 1 декабря 2014 года подготовить и внести на рассмотрение президента проект закона, предусматривающего внесение изменений в законодательство о судоустройстве и статусе судей (п. 12). Судьба и содержание данного законопроекта не известны, и, как заметно из текста Декрета № 6, государство с самого начала не предполагало участие демократических институтов в его разработке.

Не отличалась открытостью и правотворческая деятельность единого Верховного суда по замене нормативных правовых актов министерства юстиции Беларуси, отменённых в связи с передачей Верховному суду с 1 января 2014 года полномочий по ведомственному контролю над судами общей юрисдикции и их кадровому, материально-техническому и организационному обеспечению. В отношении ряда отменённых постановлений министерства юстиции, касавшихся прав и свобод граждан и организаций в сфере доступа к информации о деятельности судов, личного приёма руководством суда, замещения судейских должностей и т. д., до сих пор неизвестно об их замене аналогичными нормативными правовыми актами Верховного суда. В то же время нельзя не отметить активизацию в прошедшем году пресс-службы единого Верховного суда по информированию общественности о наиболее резонансных делах, хотя объём контента веб-сайта Верховного суда и скорость его наполнения не соответствуют ни статусу суда, ни аналогичным показателям в сопредельных государствах.

Прямой доступ к конституционному правосудию не предусмотрен для граждан

Несмотря на закон, позволяющий Конституционному суду уклониться от рассмотрения жалоб граждан с вынесением решения, дискуссия на уровне высших должностных лиц Беларуси о необходимости внедрения полноценной конституционной жалобы продолжается. При этом можно выделить два типа аргументов в пользу сохранения status quo в законодательстве о конституционном судопроизводстве: (1) наличие конституционной жалобы чрезмерно перегружает конституционный суд (как, напр., в Румынии, Венгрии, России); (2) другие страны так же десятилетиями готовились к внедрению конституционной жалобы (напр. Турция). 6

Тем не менее юристы, правозащитники и общественные объединения связывали большие надежды с Законом Республики Беларусь от 8 января 2014 года № 124-З «О конституционном судопроизводстве».

Во-первых, закон, в частности, определяет инициативное обращение и закрепляет общие правила его внесения уполномоченному органу и рассмотрения таким органом на уровне отдельной главы (5-й). В 2014 году на основании инициативного обращения гражданки Т. Белясовой Палата представителей обратилась в Конституционный суд за дачей заключения о соответствии Конституции ряда норм УПК. Конституционный суд принял Заключение от 12 июня 2014 года № З-928/2014 (т. е. акт, имеющий силу Конституции), чего он не делал с 12 сентября 2007 года. Разумеется, это событие не могли проигнорировать депутаты: «Было много дебатов. А почему не прямое обращение? Почему через уполномоченные органы? Сейчас на примере обращения гражданки Белясовой нормы о косвенном обращении действуют на практике». 7

Но ни принятие Закона о конституционном судопроизводстве (в соответствующей части), ни упомянутое Заключение не позволяют делать оптимистических выводов. Во-первых, уполномоченный орган использовал инициативное обращение гражданина через 20 лет после первого упоминания о такой возможности в нормативном правовом акте. Во-вторых, согласно ежегодным посланиям Конституционного суда о конституционной законности в ушедшем году, уполномоченные органы каждый год получают не меньше ста инициативных обращений. В-третьих, обе палаты парламента до сих пор не исполнили решения Конституционного суда от 26 марта 2009 года № Р-317/2009 и от 26 марта 2009 года № Р-318/2009, в которых признана необходимость определения в их Регламентах порядка «рассмотрения обращений, содержащих инициативу о проверке конституционности нормативных правовых актов». При этом из иных уполномоченных органов (согласно части 4 статьи 116 Конституции) лишь Совет министров внёс дополнения в свой Регламент (во исполнение Решения Конституционного суда от 26 марта 2009 года № Р-319/2009), закрепив детализированные требования к инициативным обращениям и порядок их рассмотрения.

Следует отметить, что содержание Заключения от 12 июня 2014 года во многом повторяет аргументацию ранее принятого Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 2011 года № 16-П, что наводит на мысль о гипотетической возможности отказа Палаты представителей реализовать инициативное обращение Т. Белясовой в случае отсутствия прецедента с Конституционным судом Российской Федерации.

Во-вторых, в главе 24 закон закрепляет правила производства по делам об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключения из них коллизий и правовой неопределённости, буквальное прочтение которых позволяло бы говорить о внедрении усечённой конституционной жалобы: (1) обращение направляется гражданином или организацией непосредственно в Конституционный суд; (2) все обращения, поданные в рамках главы 24 Закона, рассматриваются без исключения; (3) решения, выносимые по итогам рассмотрения Конституционным судом обращений, поданных согласно главе 24 Закона, являются нормативными правовыми актами и подлежат исполнению государственными органами. Но и этот механизм дал сбой. Согласно информации юриста Центра правовой трансформации Lawtrend А. Козлюка, в 2014 году Конституционный суд получил 43 обращения, поданных согласно главе 24 Закона. 8 При этом известно лишь о трёх решениях, вынесённых Конституционным судом в рамках производства по делам об исключении правовой неопределённости.

Анализ норм главы 24 Закона и практики их применения свидетельствует о наличии в них самих правовой неопределённости, позволяющей Конституционному суду фактически выбирать для рассмотрения по существу лишь «удобные» обращения. К примеру, ни одно из обращений, поданных правозащитниками (РПОО «БХК», Г. Погоняйло, Л. Мархотко, учредителями создаваемого республиканского правозащитного общественного объединения «Пакт») по вопросам обеспечения равенства государственных языков и исполнения Республикой Беларусь соображений Комитета ООН по правам человека, не принято к производству. 9 При этом указанные лица получили мотивированные ответы, в отличие от известных обращений, поданных гражданами вне рамок профессиональной правозащитной деятельности и без анонсирования в СМИ факта обращения в Конституционный суд. 10

Нормы главы 24 Закона не определяют правовую неопределённость, пробел и коллизию, возлагая на заявителя риск неправильного истолкования данных терминов; не обязывают Конституционный суд давать мотивированные отказы в возбуждении производства по делу согласно главе 24 Закона, позволяя оставить в тайне истинные причины отказа; закрепляют нечёткие процессуальные сроки производства по делу, лишая заявителя видения перспективы и препятствуя выработке стратегии. В итоге это может нейтрализовать любую «неудобную» инициативу гражданского общества.

Заключение

Исполнительная власть, взяв на себя правомочия парламента по реформированию судебной власти в 2008 году, продолжила их использовать в 2013–2014 годах. При этом именно глава государства единолично определял скорость имплементации декретов и указов на уровне закона.

Характер проведения судебной реформы 2014 года свидетельствует о нежелании государства видеть партнёра и участника в институтах гражданского общества. Общественность получает информацию о судебной реформе post factum, и эта тенденция сохраняется.

В 2014 году единый Верховный суд продемонстрировал не лучший уровень открытости в отношении ряда категорий общественно-значимой информации.

Принятие Закона о конституционном судопроизводстве не повышает защиту прав и свобод граждан и не предоставляет им реальные и эффективные механизмы защиты своих прав и свобод непосредственно в Конституционном суде. Косвенный доступ к конституционному правосудию и производство по делам об устранении правовой неопределённости остаются полностью зависимыми от желания уполномоченных органов и Конституционного суда дать им ход.