Прадстаўнічыя органы ўлады: большая публічнасць пры нязменных правілах гульні

Змiцер Кухлей

Рэзюмэ

Прыярытэты і кірункі працы прадстаўнічых органаў улады – парламента і мясцовых саветаў – працягваюць вызначацца прэзідэнтам, урадам і выканаўчымі органамі ўлады. Нацыянальны сход дэманструе зладжаную працу і каардынацыю дзеянняў з урадам краіны, асабліва ў пытаннях адстойвання нацыянальных інтарэсаў перад замежнымі партнёрамі.

Ва ўмовах нарастання крызісу беларускай сацыяльна-эканамічнай мадэлі парламент пачынае адыгрываць большую ролю ў працэсах па карэкціроўцы сацыяльна-эканамічных дысбалансаў. Некаторае павелічэнне ролі Нацыянальнага сходу ў палітычных працэсах выклікана спробамі ўладаў пашырыць адказнасць за прыняцце непапулярных захадаў па скарачэнні сацыяльных абавязкаў дзяржавы перад насельніцтвам. Аднак прадстаўнічыя органы ўлады не здольныя самастойна садзейнічаць змене сённяшняй сацыяльна-эканамічнай мадэлі ці паўплываць на яе, нягледзячы на пастаянны рост колькасці зацверджаных законапраектаў, ініцыяваных урадам, пашырэнне напрамкаў міжнароднага супрацоўніцтва і большую адкрытасць грамадству.

Тэндэнцыі:
Парламент як механізм карэкціроўкі непапулярных захадаў урада

У 2014 годзе прыярытэты заканадаўчай дзейнасці парламента традыцыйна вызначаліся прэзідэнтам і былі накіраваны на пераадоленне крызісных з’яў у сацыяльна-эканамічным развіцці краіны. Перад дэпутатамі таксама стаяла задача забяспечыць баланс паміж пошукам дадатковых крыніц бюджэтных паступленняў, аптымізацыяй дзяржаўных выдаткаў і прадухіленнем росту напружанасці ў грамадстве. Увага заканадаўцаў была сканцэнтравана на забеспячэнні мадэрнізацыі эканомікі, стымуляванні дзелавой актыўнасці і стварэнні ўмоў для прыцягнення інвестыцый, асабліва ў другой палове года. На заканадаўчую дзейнасць значна паўплывалі падзеі ва Украіне і рост нестабільнасці ў рэгіёне, што запатрабавала ўдасканалення наяўных або стварэння дадатковых заканадаўчых механізмаў умацавання нацыянальнай бяспекі.

Беларускае кіраўніцтва спрабуе ўзмацніць ідэалагічную функцыю заканадаўчага органа, каб змякчыць успрыманне непапулярных рашэнняў насельніцтвам і размыць адказнасць уладаў за іх прыняцце. Дэпутаты парламента прымаюць актыўны ўдзел у ініцыяванай урадам медыйнай кампаніі, тлумачачы насельніцтву, што альтэрнатывы скарачэнню абавязкаў дзяржавы ў розных сферах не існуе.

Напрыклад, у сферы аховы здароўя спачатку з ініцыятывай па абмежаванні бясплатных візітаў у дзяржаўныя паліклінікі або іх частковай аплаце выступіў намеснік прэм’ер-міністра Анатоль Тозік. Потым да медыйнай кампаніі за перагляд сацыяльных абавязкаў дзяржавы ў сферы аховы здароўя далучыліся і дэпутаты парламента. Удзел дэпутатаў у выпрацоўцы новай палітыкі ў сферы аховы здароўя не з’яўляецца фармальным: яны спрабуюць больш актыўна ўдзельнічаць у працэсе, прапануючы да пераймання еўрапейскі досвед рэфармавання ў гэтай галіне. 1

Пры гэтым вышэйшае кіраўніцтва дазволіла большы ўзровень крытыкі і ініцыятывы з боку «народных прадстаўнікоў» пры абмеркаванні непапулярных рашэнняў або недахопаў у дзейнасці ўрада краіны. Хутчэй за ўсё, улады спрабуюць выкарыстаць парламент у якасці своеасаблівага «фільтра» для выпраўлення перагібаў урада ў прыняцці непапулярных рашэнняў, пошуку прымальнага для насельніцтва варыянта дзяржаўнай палітыкі ў рамках сучаснай сацыяльна-эканамічнай мадэлі.

На працягу года дэпутаты на пасяджэннях пастаянных камісій і з чыноўнікамі Саўміна неаднаразова рабілі крытычныя заўвагі наконт адмоўных з’яў у развіцці жыллёва-камунальнай гаспадаркі і будаўніцтва, а таксама агучвалі незадаволенасць насельніцтва жыллёва-камунальнымі паслугамі. Адзначым, што звычайна асноўным крытыкам «перагібаў урада» i ініцыятарам паслабленняў або надання льготаў грамадзянам з’яўляецца прэзідэнт А. Лукашэнка. Аднак у 2014 годзе менавіта Палата прадстаўнікоў выступіла з ініцыятывай зменшыць памер дзяржаўнай пошліны па тэхабслугоўванні аўтамабіляў для некаторых катэгорый грамадзян – пенсіянераў і інвалідаў І і ІІ груп. 2

Падчас нарастання эканамiчнага крызісу парламент становіцца больш адкрытай структурай, што стварае магчымасці для грамадства прыняць большы ўдзел у працэсе выпрацоўкі дзяржаўнай палітыкі і пошуку шляхоў рэфармавання эканомікі краіны.

У лістападзе Нацыянальны сход правёў адкрытыя парламенцкія слуханні па пытанні дзяржаўна-прыватнага партнёрства з улікам міжнароднага досведу і перспектыў Беларусі. Адкрытыя слуханні праводзіліся і раней, аднак гэтым разам сам кіраўнік дзяржавы запатрабаваў ад дэпутатаў большай ініцыятывы і адкрытасці ў працы з насельніцтвам: «Улада павінна быць сумленнай, адкрытай і даступнай для ўсіх грамадзян. Таму трэба больш шырока ўкараняць у практыку парламенцкія слуханні, абмяркоўваць набалелыя пытанні на сустрэчах з членамі ўрада, выступаць у СМІ, больш актыўна выкарыстоўваць інтэрнэт».

Улады дазволілі большую ўключанасць грамадства ў выпрацоўку палітыкі ў сферы асветы падчас абмеркавання змяненняў і дапаўненняў у Кодэкс аб адукацыі. Напрыклад, падчас парламенцкіх слуханняў паступіла амаль 50 прапаноў, а напярэдадні было праведзена апытанне больш за 4 тыс. педагогаў, бацькоў, кіраўнікоў адукацыйных устаноў і навучэнцаў.

Варта адзначыць, што грамадства адчула тэндэнцыі большай адкрытасці прадстаўнічай галіны ўлады, што выявілася ў павелічэнні выніковасці асобных лабісцкіх ініцыятыў і калектыўных зваротаў з боку грамадзян і НДА. Напрыклад, дзякуючы грамадскай кампаніі зоаабаронцам удалося дабіцца змяненняў у заканадаўстве па супрацьдзеянні жорсткаму абыходжанню з жывёламі. У сваю чаргу, актывісты руху pro-life і кампаніі «У абарону жыцця» пралабіявалі асобныя змены ў закон «Аб ахове здароўя», якія абмяжоўваюць права на аборт.

Аднак па-ранейшаму ініцыятывы палітычных партый ігнаруюцца дэпутатамі. Напрыклад, парламентары не адрэагавалі на зварот ініцыятараў кампаніі «Народны рэферэндум» аб правядзенні рэспубліканскага плебісцыту, у падтрымку якога актывісты перадалі ў Палату прадстаўнікоў 50 тыс. подпісаў грамадзян.

На фоне развіцця падзей ва Украіне парламент прыняў шэраг законаў або зменаў у законы ў сферы нацыянальнай бяспекі і захавання стабільнасці ў краіне. Беларускія ўлады хутка адрэагавалі на расейскае ўварванне ва Украіну ўнясеннем зменаў у заканадаўства аб ваенным становішчы, памежнай бяспецы і праходжанні вайсковай службы з улікам асаблівасцяў вядзення «гібрыднай вайны». Таксама беларускае кіраўніцтва прыняло шэраг захадаў па ўмацаванні грамадскай бяспекі з дапамогай заканадаўства па барацьбе з легалізацыяй даходаў, атрыманых злачынным шляхам, фінансаваннем тэрарыстычнай дзейнасці і па ўвядзенні інстытута дасудовага пагаднення аб супрацоўніцтве з падазраваным, а таксама аптымізацыі тэрмінаў і дэкрыміналізацыі асобных відаў пакаранняў.

Падзеі ва Украіне падштурхнулі ўлады да актывізацыі антыкарупцыйнай кампаніі ў Беларусі. У другой палове 2014 года беларускае кіраўніцтва ініцыявала шырокае грамадскае абмеркаванне праекта закона аб барацьбе з карупцыяй. Аднак асноўны тон у абмеркаванні задавалі не дэпутаты парламента, а традыцыйна прэзідэнт А. Лукашэнка, якому антыкарупцыйная рыторыка дазваляла падвысіць асабістыя рэйтынгі на фоне скарачэння дзяржавай сацыяльных гарантый насельніцтву.

На хвалі антыкарупцыйнай кампаніі былі ўзбуджаны крымінальныя справы ў дачыненні да двух дэпутатаў вышэйшай палаты парламента. Напрыканцы ліпеня быў пазбаўлены недатыкальнасці і затрыманы дырэктар прыватнага вытворчага ЗАТ «Палітэкс» Віталь Кастагораў, а потым на пазачарговай сесіі – і гендырэктар дзяржаўнай Віцебскай бройлернай фабрыкі Ганна Шарэйка. Абое затрыманыя сенатары з’яўляліся прадстаўнікамі паспяховых прадпрыемстваў.

Гэта ўжо не першы крымінальны пераслед чальцоў Савета Рэспублікі. У 2001 годзе была ўзбуджана крымінальная справа ў дачыненні да кіраўніка Беларускай чыгункі Віктара Рахманько.

Знешнепалітычная дзейнасць: ultima ratio ў перамовах з Крамлём

На працягу 2014 года беларускія дэпутаты працягвалі адносна актыўную знешнепалітычную дзейнасць, пашыраючы кірункі міжнароднага супрацоўніцтва. Аднак асноўныя высілкі былі мабілізаваны на адстойванне інтарэсаў афіцыйнага Менска перад усходнім суседам. Адзначым, што афіцыйны Менск традыцыйна выкарыстоўвае парламент у перамовах з Крамлём як дадатковы механізм для абароны сваіх інтарэсаў, блакавання прыняцця або затрымкі ў ратыфікацыі непажаданых міжнародных дакументаў і актаў.

Так, непаразуменні паміж Беларуссю і Расеяй наконт размеркавання нафтавых пошлін зноў актуалізавалі асаблівую ролю Нацыянальнага сходу. Нягледзячы на падпісанне 29 мая 2014 года прэзідэнтам А. Лукашэнкам дамовы аб утварэнні ЕАЭС, Палата прадстаўнікоў выказала сумнеў у адпаведнасці нацыянальным інтарэсам гэтага інтэграцыйнага дакумента, які патрапіў туды на ратыфікацыю.

Да гэтага разам з перадачай на зацвярджэнне Дамовы аб утварэнні ЕАЭС прэзідэнт А. Лукашэнка даў даручэнне дэпутатам «стаяць на варце нашых інтарэсаў, абараняючы інтарэсы беларускай дзяржавы». Парламент зацягнуў з ратыфікацыяй гэтага інтэграцыйнага дакумента да таго моманту, калі Крэмль вымушаны быў прыняць умовы Менска і пакінуць увесь аб’ём нафтавых пошлін у Беларусі.

Прычым дэпутаты вырашылі цалкам ускласці на прэзідэнта палітычную адказнасць за ўступленне Беларусі ў новае інтэграцыйнае аб’яднанне і зняць магчымыя абвінавачванні ў выпадку ўзнікнення чарговага напружання з Крамлём у межах еўразійскай інтэграцыі. Дэпутаты ратыфікавалі дамову аб ЕАЭС з адмысловай заявай, што была поўным пераказам заявы кіраўніка дзяржавы напярэдадні падпісання дамовы, паводле якой Беларусь абавязуецца добрасумленна яе выконваць «пры ўмове, што да гэтага моманту на трохбаковай або двухбаковай аснове будуць дасягнуты канкрэтныя дамоўленасці аб зняцці бар’ераў, абмежаванняў і выключэнняў у гандлі асобнымі відамі тавараў і аказанні асобных відаў паслуг, у першую чаргу ў дачыненні да энерганосьбітаў, прадукцыі зборачных вытворчасцей, лібералізацыі аўтамабільных перавозак і іншых адчувальных пазіцый». 3 Такім чынам, дэпутаты паставілі далейшае развіццё еўразійскай інтэграцыі ў залежнасць ад згаворлівасці Крамля аплочваць гэты працэс.

Неабходна падкрэсліць захаванне зладжанасці і каардынацыі дзеянняў выканаўчай вертыкалі і беларускіх дэпутатаў па абароне эканамічных інтарэсаў Беларусі перад Масквой. Беларускі бок дастаткова актыўна выкарыстоўвае разнастайныя механізмы Саюзнай дзяржавы, у тым ліку Парламенцкі сход, для лабіявання спрыяльных умоў для доступу беларускай прадукцыі на расейскі рынак.

Мясцовыя саветы: фармаванне інструментаў групавога ўплыву

Нягледзячы на дэкаратыўны характар мясцовых прадстаўнічых органаў улады, яны застаюцца своеасаблівай перамоўнай пляцоўкай для мясцовых эліт. Па структуры саветаў можна вызначыць рэальны расклад сіл на рэгіянальным і мясцовым узроўні. Прычым для арганізатараў выбараў забеспячэнне патрэбных вынікаў галасавання не з’яўляецца складанай задачай.

Варта адзначыць, што па выніках выбарчай кампаніі 2014 якасны склад мясцовых саветаў не змяніўся. Як і раней, у іх дамінуюць кіраўнікі дзяржпрадпрыемстваў, іх намеснікі і службоўцы розных дзяржустаноў, якія складаюць ад 75 да 90% ад усяго дэпутацкага корпусу. Прадстаўніцтва апазіцыйных партый у мясцовых саветах застаецца мізэрным і складае каля дзясятка чалавек, у асноўным у перыферыйных раённых і сельскіх саветах.

Нягледзячы на адмену парога яўкі на мясцовых выбарах, падчас выбарчай кампаніі 2014 перад уладамі стаяла задача прадэманстраваць высокія лічбы ўдзелу ў галасаванні паводле афіцыйных вынікаў, якія павінны былі засведчыць падтрымку насельніцтвам сённяшняй сацыяльна-эканамічнай палітыкі і павялічыць рэйтынгі дзяржаўных інстытутаў. Уладу пачалі сур’ёзна непакоіць рост абсэнтэізму і недавер да выбарчых працэдур, якія ўплываюць на стаўленне да ўсіх дзяржаўных інстытутаў. Напрыклад, на пачатку мясцовых выбараў 2014 давер да мясцовых саветаў і выканкамаў з боку грамадзян складаў усяго толькі каля 28–29%. 4

Варта адзначыць, што, за выключэннем Савета Рэспублікі Нацыянальнага сходу, рэгіянальныя эліты не маюць фармалізаваных структур для барацьбы за свае інтарэсы перад цэнтральнымі ўладамі. Пры гэтым напрыканцы 2014 года адбылася змена кіраўніцтва вышэйшай палаты беларускага парламента. Месца старшыні Савета Рэспублікі, якое да гэтага часу займаў адзін з асноўных ідэолагаў беларускай сацыяльна-эканамічнай мадэлі Анатоль Рубінаў, заняў былы прэм’ер-міністр Міхаіл Мясніковіч. Ён прадстаўляе наменклатурную групоўку «моцных гаспадарнікаў і ўпраўленцаў». Яго прызначэнне старшынёю вышэйшай палаты парламента можна разглядаць як некаторае ўзмацненне ролі Савета Рэспублікі ў палітычнай сістэме і павелічэнне ўплыву рэгіёнаў на выпрацоўку дзяржаўнай палітыкі.

Гэта дазваляе захоўваць нефармальны кансэнсус паміж прэзідэнтам А. Лукашэнкам і рэгіянальнай наменклатурай наконт падтрымкі сённяшняга дзяржаўнага курсу. У сваю чаргу, кіраўнік дзяржавы не ідзе на змену сістэмы мясцовай улады, якая гарантуе закрыты характар прынятых рашэнняў і размеркавання бюджэтных сродкаў паміж найбольш уплывовымі рэгіянальнымі наменклатурнымі групоўкамі.

З 2010 года ў беларускім заканадаўстве аб мясцовым кіраванні і самакіраванні была замацавана магчымасць стварэння асацыяцый мясцовых саветаў. Аднак гэтае палітычнае рашэнне пачало рэалізоўвацца ўладамі толькі з канца 2014 года. У Гродзенскай вобласці распачалася падрыхтоўка да стварэння абласной асацыяцыі мясцовых Саветаў дэпутатаў.

Хутчэй за ўсё, падобныя захады мясцовых уладаў выкліканы імкненнем прыцягнуць дадатковае фінансаванне на развіццё рэгіёнаў з сродкаў Еўрасаюза. Так, сярод асноўных задач асацыяцыі дэкларуецца наладжванне ўзаемадзеяння з асацыяцыямі іншых краін у межах праектаў трансгранічнага супрацоўніцтва. Менавіта гэта і падкрэсліваецца старшынёй Гарадзенскага аблсавета І. Жуком: «Статус прадстаўніка асацыяцыі дасць магчымасць больш эфектыўна супрацоўнічаць па трансгранічных, іншых міжнародных праектах, прыцягваць інвестыцыі ў эканоміку, плённа працаваць з замежнымі партнёрамі». 5

Відавочна, што працэс быў ініцыяваны з Цэнтра, таму што ў іншых рэгіёнах краіны мясцовыя органы самакіравання таксама абвесцілі аб намеры стварыць падобныя асацыяцыі. Аднак у выпадку ўтварэння агульнанацыянальнай асацыяцыі рэгіёны будуць мець дадатковы механізм групавога ўплыву і прадстаўлення сваіх інтарэсаў перад цэнтральнымі органамі ўлады, урадам і прэзідэнцкай адміністрацыяй.

У 2014 годзе ўлады працягвалі працэс аптымізацыі адміністрацыйна-тэрытарыяльнага ладу краіны за кошт ліквідацыі пасялковых і сельскіх саветаў. Напрыклад, за год было скасавана 40 пасялковых саветаў, а на іх месцы створаны сельсаветы. На 1 лютага 2015 года ў краіне засталося шэсць пассаветаў: тры – у Брэсцкай вобласці, адзiн – у Гомельскай і два – у Гродзенскай вобласці. Для зняцця напружання ў ходзе аптымізацыі быў прыняты ўказ прэзідэнта ад 17 сакавіка 2014 года № 128 «Аб некаторых пытаннях, звязаных са змяненнем адміністрацыйна-тэрытарыяльнага ладу Рэспублікі Беларусь». Плануецца завяршыць працэс рэарганізацыі першаснага ўзроўню мясцовай улады ў 2015 годзе.

Прадстаўнічыя органы як рэзерв кадраў для вертыкалі

Парламент у сістэме ўлады разглядаецца вышэйшым кіраўніцтвам у якасці «лавы запасных» для рэкрутацыі на больш уплывовыя дзяржаўныя пасады. Менавіта з Палаты прадстаўнікоў на пачатку 2014 года прэзідэнт прызначыў на пасаду дзяржаўнага сакратара Рады Бяспекі кіраўніка сталай камісіі па нацыянальнай бяспецы Аляксандра Мяжуева, які да гэтага нічым асаблівым не вылучаўся сярод іншых сілавікоў. Яшчэ раней Гродзенскую вобласць узначаліў кіраўнік пастаяннай камісіі па эканамічнай бяспецы Палаты прадстаўнікоў Уладзімір Краўцоў, а дэпутат парламента ад Кобрынскай выбарчай акругі № 12 Аляксандр Зазуля быў адначасова прызначаны і старшынёй Кобрынскага райвыканкама.

На сустрэчы з чальцамі Палаты прадстаўнікоў у верасні 2014 года прэзідэнт А. Лукашэнка падкрэсліў сваё бачанне ролі парламента ў палітычнай сістэме: «Вы дасведчаныя, аўтарытэтныя, адказныя людзі, з актыўнай жыццёвай пазіцыяй, сапраўдны рэзерв кадраў. Таму некаторыя парламентарыі ўжо прызначаныя на адказныя, у тым ліку вышэйшыя, дзяржаўныя пасады. Ваша плённая праца і ў далейшым будзе ўлічвацца пры прыняцці кадравых рашэнняў». 6

Пры гэтым дзяржава працягвае ўдасканальваць кадравую палітыку і сістэму рэкрутацыі моладзі ў прадстаўнічыя органы ўлады. Падрыхтоўка ўпраўленчых эліт у рэгіёнах за апошнія гады была фармалізаваная і крыху палепшаная. Варта адзначыць, што ў другой палове 2014 года актывізаваўся працэс стварэння маладзёвых парламентаў пры мясцовых саветах дэпутатаў. Напрыклад, былі ўтвораны маладзёвыя структуры пры Віцебскім аблсавеце, Магілёўскім і Бабруйскім гарсаветах.

Упершыню маладзёвы парламент быў абраны ў 2012 годзе пры Гарадзенскім аблсавеце, а пры Менскім гарсавеце была ўтворана маладзёвая палата. Падобныя структуры дзейнічаюць у шмат якіх адукацыйных установах па ўсёй краіне. Улады плануюць, што ў кожнай вобласці з’явяцца такія арганізацыі, на аснове якіх будзе ўтвораны агульнарэспубліканскі маладзёвы парламент.

Маладзёвыя прадстаўнічыя органы пры саветах выконваюць фільтравальную і кааптацыйную функцыі, становяцца сацыяльным ліфтам для амбіцыйных маладых людзей, якімі ў большасці выпадкаў з’яўляюцца дзеці чыноўнікаў. Акрамя таго, ініцыятывы чыноўнікаў выкліканы і падзеннем даверу да такіх інстытутаў, як парламент і саветы, што выконваюць сервільныя функцыі ў дачыненні да выканаўчай улады.

Заключэнне

У 2015 годзе можна чакаць большага ўдзелу прадстаўнічых органаў улады ў абмеркаванні магчымых захадаў па выпраўленні дысбалансаў у сацыяльна-эканамічным развіцці краіны. У год прэзідэнцкіх выбараў варта спадзявацца на большую зладжанасць працы прадстаўнічых органаў улады і каардынацыю дзейнасці з выканаўчай галіной, у тым ліку на ўдзел у прэзідэнцкай кампаніі на баку сённяшняга кіраўніцтва дзяржавы.

У звязку з імкненнем афіцыйнага Менска нармалізаваць стасункі з Еўрасаюзам міжнародная дзейнасць парламента будзе ў большай ступені канцэнтравацца на сувязях з парламентамі Еўропы і міжпарламенцкімі структурамі краін Еўрасаюза. Аднак прадстаўнічыя органы ўлады будуць дзейнічаць у зададзеных прэзідэнтам рамках і не ў стане паўплываць на змену сацыяльна-эканамічнай і палітычнай мадэлі развіцця краіны.