«Внутреннее» преодоление кризиса: от кабинета Мясниковича к кабинету Кобякова

Инна Ромашевская

Резюме

Последний год деятельности правительства Михаила Мясниковича ознаменовался отсутствием каких-либо явных движений в какую-либо определённую сторону – реформационную или контрреформационную. В этом отношении правительство продемонстрировало «высший» образец режима работы белорусских правительств на протяжении последнего десятилетия. В минувшем году этот режим характеризовался тремя основными чертами: (1) проработка решений политической власти, а не достижение результатов; (2) запуск механизма по перекладыванию возрастающих издержек провальной экономической политики на население; (3) постоянное «бумажное» планирование реформ: производство министерствами экономического блока большого числа стратегий и планов, не содержащих реалистичных мер по достижению желательного состояния дел.

Тенденции:
«Детализация» политических решений, а не их исполнение

С самого начала 2014 года глава государства дал понять, что правительству Михаила Мясниковича осталось работать недолго, и поставил полномочия правительства во главе с премьером в прямую зависимость от достижения запланированных показателей экономического роста по итогам первого, затем второго и последующих кварталов. На протяжении года деятельность правительства по выполнению данных поручений выражалась преимущественно в том, что премьер периодически выступал с заявлениями (различной степени резкости) относительно того, как именно следует выполнять поручения президента. Причём из этих заявлений отнюдь не следовало, что поручения будут выполнены даже в том случае, когда их исполнение находилось непосредственно в компетенции премьер-министра.

Так, в начале года Михаил Мясникович заявил, что экономический прорыв в 2014 году будет связан с созданием аутсорсингового сектора малых предприятий, которые должны будут обслуживать белорусские промышленные гиганты. 1 Однако, за исключением призывов к предприятиям малого и среднего бизнеса создавать такие аутсорсинговые производства, никаких действий правительства в поддержку указанных намерений не последовало.

Более того, данная «стратегия» очевидно противоречила установке, заданной правительством в 2013 году. Согласно этой установке, движущим фактором роста экономики должно было стать – наоборот – создание «обособленных производств с законченным технологическим циклом, имеющих производительность труда не ниже, чем в странах Евросоюза». 2 Предполагалось создать не менее десяти таких производств в каждой области Беларуси. То обстоятельство, что 60 (по меньшей мере) высокотехнологичных производств, по итогам 2013 года, в стране не материализовались, никоим образом не повлияло на оптимизм премьер-министра в отношении того, что будет задействован новый источник экономического роста (аутсорсинговые производства).

Сходным образом правительство действовало и на других направлениях. В частности, это касается вопросов проработки вхождения Беларуси в Евразийский экономический союз (ЕАЭС), к которому страна присоединилась в мае 2014 года. Буквально накануне подписания Договора о создании ЕАЭС белорусский премьер упрекал членов Совета министров в недостатке активности, с которой они выполняют поручение президента по формированию общего рынка без изъятий и ограничений. 3 Однако дальше констатации этого прискорбного обстоятельства дело не продвинулось. В итоге не предложено никаких путей разрешения проблем, связанных с подготовкой к запуску ЕАЭС, хотя координация деятельности Совета министров и формирование соответствующей повестки дня напрямую входили в обязанности премьер-министра.

На фоне апатии и паралича в отношении принятия нетривиальных и трудных экономических решений выгодно выделялись успешная подготовка и проведение в Минске чемпионата мира по хоккею. Несмотря на некоторую вымученность культурной программы, вызревшей на скудном субстрате бюрократической креативности, ЧМ-2014 прошёл организованно, со здоровой порцией энтузиазма. Организационный комитет, возглавляемый премьер-министром М. Мясниковичем, показал, что белорусские администраторы способны эффективно координировать сложные виды деятельности в том случае, когда перед ними ставятся понятные и непротиворечивые задачи.

Несмотря на этот отдельный успех, который во многом можно поставить в заслугу организаторам, кабинет Мясниковича отправлен в отставку в самом конце 2014 года. В числе причин отставки называлось резкое обострение экономических проблем во второй половине декабря 2014 года, которое, впрочем, нельзя однозначно списать на правительство – в том числе потому, что обострение в значительной степени являлось отложенной реакцией на валютный кризис в Российской Федерации. Тем не менее состав Кабинета был обновлён, а премьером назначен Андрей Кобяков, имеющий опыт работы как в правительстве, так и в Администрации президента – главном органе, отвечающем в Беларуси за разработку государственной политики.

Запуск механизма по перекладыванию на население возрастающих издержек экономической политики

По оценке ряда экспертов, 4 в Беларуси на протяжении 2014 года поступления в государственный бюджет продолжали снижаться параллельно с ухудшением показателей финансово-экономической деятельности крупных предприятий (и, как следствие, снижением уплачиваемых в бюджет налогов на прибыль). В этой ситуации правительство выбрало тактику, заключающуюся в том, чтобы компенсировать недополученные средства за счёт обложения граждан дополнительными налогами и сборами.

Начиная с конца августа правительство последовательно озвучивало разнообразные идеи по поводу того, как увеличить доходы бюджета за счёт граждан. В эти озвученные намерения вошли: повышение подоходного налога, увеличение НДС, повышение налога на доходы от сдачи квартир в аренду, пересмотр в сторону увеличения акцизов на табачные и алкогольные изделия. Анонсируя эти изменения в налогообложении, правительство обещало целевое использование дополнительных доходов на социально значимые цели (напр. на увеличение выплат многодетным семьям). Однако, как показывает опыт 2013 года с введением транспортного налога, социально значимые цели остаются без дополнительного финансирования, в то время как полученные за счёт повышенных налогов и сборов средства идут на «латание» дыр в бюджете.

В конце 2014 года в очередной раз активизировались попытки подвести законодательное обоснование под идею президента взимать налоги с т. н. «тунеядцев» («социальных иждивенцев») – граждан, не занятых в официальной экономике, но тем не менее пользующихся «бесплатными» услугами государства в виде образования, медицинского обслуживания, субсидируемого транспорта и т.д. 5 По мнению экспертов, изначально задуманная как способ взимания налогов с работающих за рубежом (и в первую очередь в России) временных мигрантов, эта мера может стать дополнительным источником социальной напряжённости в продолжающей стагнировать белорусской экономике, в которой вернувшиеся мигранты становятся настоящими, а не виртуальными безработными.

Составление долгосрочных планов и стратегий без какой-либо привязки к существующей ситуации

Минувший 2014 год ознаменовался особо интенсивной деятельностью правительства по составлению различных долгосрочных планов. Ещё в конце 2013 года премьер М. Мясникович анонсировал Концепцию развития науки и экономики «Беларусь 2020». Начало подготовки этой концепции привязывалось ко Второму съезду учёных, который прошёл в марте 2014 года. На съезде, судя по всему, обсуждались позиции, которые могли бы лечь в основу анонсированной концепции.

Однако после нескольких заявлений премьера деятельность по подготовке Концепции сошла на нет – вероятно, потому, что работа правительства, в первую очередь министерств экономического блока, сфокусировалась на подготовке уже нового документа – Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь до 2030 года (НСУР 2030). Рабочая группа под управлением министра экономики Николая Снопкова и помощника президента Кирилла Рудого произвела на свет 143-страничный документ, 6 при работе над которым учитывались итоги трёхнедельных публичных дебатов с участием международных организаций и гражданского общества.

По мнению разработчиков, эта стратегия определит работу государственных органов на ближайшие пятнадцать лет. По мнению независимых экспертов, этот документ хотя и включает в себя детальное описание желательного состояния экономики, бизнеса и общества к концу периода планирования, по сути дела не содержит ни описания механизмов реализации этих планов, ни шагов по подготовке исполнителей стратегии. О том, что этот документ являет собой продукт творчества топ-чиновников и не подразумевает широкого принятия органами госуправления, свидетельствует также тот факт, что в ходе его составления не проводились консультации с местными органами власти. В то же время значительная часть НСУР 2030 описывает преобразования системы регулирования экономики именно на уровне регионов.

В сфере реформы госуправления главный тон задавали заявления помощника президента Кирилла Рудого, который начиная с февраля заговорил о необходимости отправлять белорусских чиновников на обучение и стажировки за рубеж, а также приглашать зарубежных специалистов (главным образом, в сфере бизнеса) на руководящие должности в системе государственного управления в Беларуси. Многие эксперты признали за этой идеей право на существование – главным образом в сегменте экономического образования. Хотя очевидно, что одним «призывом варягов» не удастся решить проблемы белорусского госуправления. В любом случае, до конца 2014 года эта идея не получила ни развития, ни какого-либо практического воплощения в заметном масштабе.

Заключение

В 2014 году деятельность белорусского правительства, как и в предыдущие периоды, заключалась преимущественно в имитации деятельности по выполнению поручений политического руководства в сфере достижения показателей социально-экономического развития. Такой режим деятельности – своего рода способ переждать «трудные времена», пока экономическая ситуация не изменится к лучшему. Будет ли в этом отношении правительство Кобякова отличаться от своих предшественников?

Несмотря на то что при назначении нового правительства президент А. Лукашенко заявил, что ждёт «прорывных идей», оснований для их ожидания немного. Все вновь назначенные министры, отвечающие за экономическую политику, являются карьерными чиновниками, занимавшими до этого назначения должности заместителей первых лиц министерств. В их послужном списке пока не значатся не только успешно реализованные реформы, но даже нестандартные решения.

Более того, нынешняя фаза обострения экономического кризиса вызвала у белорусских чиновников естественную для них реакцию усиления контроля над экономикой, что идёт вразрез не только с различного рода долгосрочными планами правительства, но и с государственной политикой других стран-членов ЕАЭС. В связи с активизацией «ручного управления» экономикой страны можно ожидать снижения конкурентоспособности на фоне экономик партнёров по ЕАЭС.

Можно также предположить, что будет продолжена практика изымания – под различными предлогами – доходов граждан для компенсации недополученных налогов от экономической деятельности в первую очередь гигантов белорусской индустрии. В конце 2014 года заговорили о налоге на взятые гражданами в долг деньги, а в апреле 2015 А. Лукашенко подписал Декрет № 3 «О предупреждении социального иждивенчества». Вне всякого сомнения, в запасе у государства ещё немало аналогичных инициатив.

Очевидно, что в складывающейся ситуации заявления отдельных высших чиновников о грядущем «прорывном росте» экономики, стимулировании новых источников экономического роста и пр. остаются ни к чему не обязывающими лозунгами, которые даже в своём декларативном измерении не затрагивают системных основ белорусской социально-экономической модели. На данном этапе экономический кризис трактуется членами правительства не как системный, но как временный и «внешний».