Образование: успехи и поражения реформаторов

Владимир Дунаев

Резюме

2014-й год отмечен углубляющимся кризисом белорусского образования. Неудачи вступительной кампании наконец заставили и власть и общество признать катастрофическое состояние среднего образования и серьёзное снижение академических стандартов высшей школы. Запрос на реформирование системы образования, исходивший от руководства вузов и ряда правительственных чиновников, поставил под сомнение способность президентской вертикали формировать и контролировать образовательную политику. Однако такие претензии на децентрализацию управления и ревизию основ политики в образовательной отрасли не могли остаться безнаказанными. К концу года некоторым реформаторам пришлось покинуть политическую сцену, а остальным был преподан урок, который должен заставить их надолго замолчать.

Тенденции:
Предпосылки к реформе

2014-й год начинался с обнадёживающих ожиданий перемен в белорусской образовательной политике. В декабре 2013 года прошли парламентские слушания по модернизации законодательства, включившие в повестку дня задачу децентрализации управления образованием и расширения автономии образовательных учреждений. Призывы ректоров вузов и чиновников от образования звучали крайне нетипично и будили надежды на основательные перемены в академической жизни.

Казалось, что мы стоим в шаге от реформы Кодекса об образовании, которая предоставит самостоятельность учреждениям образования в кадровой, финансовой и собственно образовательной сферах. Как выяснилось позже, некоторые помышляли почти о невозможном – о восстановлении института выборов ректоров вузов, аннулированного ещё в 1997 году. Такая организационная автономия якобы необходима для того, чтобы избежать очередного отказа в приёме Беларуси в Болонский процесс.

Действительно, в 2012 году в ответе Болонского секретариата на заявку белорусского министерства образования о приёме в Европейское пространство высшего образования разъяснялось, что низкий уровень институциональной автономии наряду с подавлением академических свобод и слабым участием студентов в управлении вузами побудили европейцев отложить решение до 2015 года. Следует добавить, что в 2012 году ещё были свежи воспоминания о репрессиях в вузах против студентов и преподавателей после декабрьских протестов 2010 года. Поэтому выборы ректоров могли стать заметным шагом на пути к демократизации управления вузами, а также ослабить политическую инструментализацию высшего образования со стороны власти.

Можно указать на ещё одно обстоятельство, которое поддерживало запрос на возвращение к выборам руководителей вузов. Само руководство вузов ощущало свою беззащитность перед административным произволом со стороны вышестоящих инстанций. Увольнение в феврале 2013 года ректора Гродненского государственного университета показало, что для отставки руководителя вуза не требуется даже минимальных законных оснований, достаточно простого каприза губернатора. В такой атмосфере призыв к установлению хоть каких-то барьеров против произвола не мог не найти у ректоров понимания и поддержки. Тем более что это можно обосновать болонскими требованиями. Но со стороны президентской вертикали идея децентрализации управления образованием непременно встречала усиливающееся сопротивление.

Представляется вероятным, что «красную черту» реформаторы и их сторонники пересекли тогда, когда Администрация президента вынужденно согласилась на новую редакцию правил приёма в вузы и ссузы. Многолетняя борьба за отмену раздельного конкурса для выпускников сельских и городских школ, казалось, закончилась победой ректорского корпуса.

Двадцатого марта 2014 года президент А. Лукашенко подписал Указ № 130 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 7 февраля 2006 года № 80», которым утверждалась новая редакция правил приёма в учреждения высшего и среднего специального образования. Раздельный конкурс не только культивировал неравенство требований к абитуриентам, но являлся одним из краеугольных камней образовательной политики, сформированной по итогам президентских выборов 2001 года. В то время страх перед протестными настроениями побудил власть приступить к выстраиванию системы обеспечения лояльности учащейся молодёжи. Одним из основных инструментов при этом и являлось манипулирование социальным составом студентов. Привилегии при поступлении в вузы для сельской молодёжи должны были ослабить критические настроения в студенческой среде, поскольку сельское население рассматривалось как лояльная президенту социальная группа.

Отмена раздельного конкурса под предлогом повышения качества абитуриентов означала реальные притязания ректорского корпуса на участие в формировании образовательной политики и вторжение в зону исключительных полномочий президента, закреплённых в Кодексе об образовании. И эти претензии не могли оставаться без последствий. Уже в марте, в ходе обсуждения новых правил приёма в вузы и ссузы, стало понятно, что ответственность за провалы в образовательной политике возложат не на истинного виновника, а на министерство образования. И хотя в проекте изменений и дополнений в Кодекс об образовании, вынесенном отраслевым министерством на общественное обсуждение в мае 2014 года, мало что осталось от первоначального запроса на усиление автономии учреждений образования и децентрализацию управления отраслью, механизм репрессий уже начал работать. Повод представился довольно скоро.

«Ахиллесова пята» системы образования

Очередной скандальный провал вступительной кампании сделал очевидным то, что прежде не желали замечать ни власть, ни общество: вызывающе низкое качество среднего и высшего образования. Несмотря на снижение плана приёма в вузы и требований к абитуриентам, не удалось заполнить даже бюджетные места. Восьмого августа, принимая с докладом министра образования Сергея Маскевича и первого заместителя главы администрации Александра Радькова, президент А. Лукашенко пригрозил подвергнуть «серьёзному анализу» всю систему образования Беларуси. 1 С этой целью была создана рабочая группа по комплексному анализу системы образования во главе с вице-премьером Анатолием Тозиком.

Девятого сентября группа приступила к работе в условиях беспрецедентной открытости. С одной стороны, мандат рабочей группы явно предполагал то, что называлось оптимизацией бюджетных расходов на образовательную сферу. С другой стороны, требовалось как-то объяснить удручающее падение академических стандартов и качества образования. Хотя Анатолий Тозик и раньше сетовал на расточительство и нерациональность в финансировании образования, на этот раз экономить предлагалось за счёт интенсификации труда педагогов и перекладывания расходов на плечи родителей.

Однако рекомендации рабочей группы сводились не только к этим непопулярным мерам. По существу, А. Тозик озвучил вполне современную стратегию изменения принципов финансирования образования: «Считаем, что школы необходимо перевести на нормативное финансирование по принципу “деньги следуют за учеником”. При этом надо предоставить право руководителю школы перераспределять средства с одной статьи расходов на другую, экономию бюджетных средств направлять на увеличение зарплаты учителей». 2

В ряде стран такая политика привела к заметному повышению качества образования, заставив школьную администрацию считаться с общественной оценкой результатов работы учреждений образования. Особенно при условии, если изменения в управлении и принципах финансирования сочетаются с развитием реальной конкуренции между школами за учеников. В пылу борьбы против сворачивания социальных обязательств государства общественность просто не заметила этих новаторских предложений Анатолия Тозика. Но их оценил Всемирный банк, поддержавший проект модернизации среднего образования в Беларуси и выделивший на эти цели USD 50 млн.

Рабочая группа вполне обоснованно сосредоточилась на проблемах средней школы, которую А. Тозик назвал «ахиллесовой пятой» системы образования. Впервые со времени дискуссий о возвращении 11-летки реформа среднего образования 2008 года подверглась столь сокрушительной критике одним из руководителей правительства. Основной вывод рабочей группы: вследствие 11-летнего среднего образования и 5-дневной учебной недели белорусская школа оказалась в огромном отрыве от мировых лидеров по качеству среднего образования. 3 Итак, шесть лет назад допущена роковая ошибка, ответственность за которую ложится лично на президента. И хотя никто не рискнул публично указать на виновника катастрофы в образовании, роль главы государства в продавливании этой губительной реформы казалась очевидной.

В чередовании реформ и контрреформ нет ничего необычного. Вся история советского образования являет собой пример подобного образца. Но в отличие от размытой коллективной ответственности за просчёты образовательной политики в СССР, в Беларуси исключительные права президента на формирование государственной политики в образовании оборачиваются известными издержками, связанными с концентрацией власти. Вряд ли А. Тозик имел намерение скомпрометировать президента. Но за такими суровыми оценками образовательной политики стояли реальные запросы на децентрализацию управления образованием и расширение полномочий других акторов в принятии стратегических решений. И не только чиновников.

Определённым сигналом, призывающим работодателей подключиться к управлению качеством профессионального образования всех уровней, явилось постановление Совета министров от 17 января 2014 года № 34 «О некоторых вопросах развития национальной системы квалификаций в Республике Беларусь». Оно обещало долгожданный переход от советской системы тарифно-квалификационных справочников к европейской рамке квалификаций. До последнего времени Беларусь оставалась единственной страной в регионе, в которой работодатели не располагали механизмами влияния на систему подготовки кадров. И хотя нововведение в действительности не выходило за границы запоздалого пилотного проекта, даже такой шаг открывал некоторые перспективы общественного участия в управлении образованием.

Тем не менее следует признать, что избранная модель не поощряет инициативу союзов и ассоциаций работодателей в разработке требований к качеству образования. Но несмотря на жёсткий бюрократический контроль над процессом формирования профессиональных стандартов, в новой системе профессиональных квалификаций можно усмотреть ростки более активного участия рынка труда в определении требований к компетенциям выпускников вузов и других профессиональных учебных заведений.

Контрреформа

Делиться властью даже в такой сфере, как образование, не входило в планы главы государства. Риски внешних угроз и грядущих президентских выборов не оставляли шансов реформаторам. Катастрофическую ситуацию в образовании президент превратил в аргумент против тех, кто помышлял о реформах. Да, школьная программа – наполовину «хлам», система высшего образования основывается на потребностях вчерашнего дня, но виноваты в этом те, кто критикует образовательную политику. 4 То, что наше образование никуда не годится, не оправдывает призывов к переменам. В белорусском политическом словаре на слово «реформа» наложено строжайшее табу, поскольку к каким бы эвфемизмам ни прибегали скрытые и явные реформаторы, они посягают на власть.

И министра образования Сергея Маскевича, и вице- премьера Анатолия Тозика в конце 2014 года ждала отставка. Вместе с ними, казалось бы, должны быть отброшены и забыты все их критические оценки и реформаторские планы. В конце года президент сообщил, что комиссия А. Тозика не справилась с поставленной задачей и обстоятельствами её работы теперь занимаются правоохранительные органы. 5 От прежней открытости и публичных обсуждений не осталось и следа. Поэтому о претензиях к этой комиссии и о работе новой почти ничего не известно.

Новая рабочая группа, которую возглавил председатель ВАК Геннадий Пальчик, видимо, извлекла урок. Но вопрос о том, сделали ли тайные реформаторы правильные выводы из сигнала, посланного им верховной властью, ждёт ответа. Текущий 2015 год покажет, удалось ли освободить политическую сцену образования от «самозванцев».

Заключение

Популистская политика в год президентских выборов означает, что любые попытки реформирования системы образования будут заблокированы. Используя укоренившийся в обществе страх перед радикальными переменами в образовании (равно как и в других сферах), президентская вертикаль нейтрализует запросы различных групп интересов на участие в формировании образовательной политики.

Некоторые локальные проекты с международным участием и готовность европейских партнёров смириться с академическими репрессиями в белорусских вузах позволят властям культивировать иллюзию успешной интернационализации средней и высшей школы нашей страны.