Парламент: на периферии политического процесса

Андрей Егоров

Резюме

В 2013 году деятельность белорусского парламента не выходила за привычные рамки: в белорусской политической системе парламент является органом, симулирующим представительную демократию и дополнительно нагруженным функциями идеологической работы и международной активности. Деятельность депутатского корпуса сосредоточивалась на формальном одобрении проектов законов, внесённых преимущественно Советом министров и президентом, международных контактах, работе с обращениями граждан и участии в идеологических мероприятиях. Некоторое обновление состава депутатского корпуса Национального собрания V созыва после выборов 2012 не внесло оживления в работу. 1 С другой стороны, при незначительной политической роли парламента, в динамике его законодательной и международной деятельности можно увидеть отражение общеполитической повестки дня в стране, ход некоторых трансформаций политической системы и тенденции в изменении географии политических контактов Беларуси.

Тенденции:
Общая характеристика деятельности парламента

С момента выборов 2012 года состоялось три сессии Национального собрания Республики Беларусь V созыва: первая сессия – ноябрь-декабрь 2012, вторая сессия – апрель-июнь 2013, третья сессия – октябрь-декабрь 2013 года. За указанный период принято 99 законов (35 из них связаны с изменениями других законов и внесением дополнений), рассмотрено 7 декретов президента, принято 254 постановления по результатам рассмотрения декретов и проектов законов.

В 2013 году общее количество дней, в которые проходили рабочие заседания Палаты представителей, составило всего 27 (16 дней в весеннюю и 11 дней в осеннюю сессии). При этом депутаты рассмотрели в первом и втором чтении около 187 проектов законов, т. е. за один рабочий день принималось около семи законопроектов. 2 Такая производительность явно свидетельствует в пользу весьма формального подхода парламента к обсуждению законопроектов и голосованию по ним. Показательно и то обстоятельство, что ни один из внесённых в парламент проектов законов не был отклонён, все они были приняты, так же как и все декреты президента были приняты к сведению либо одобрены.

Помимо собственно заседаний парламента, депутаты вели работу в постоянных парламентских комиссиях, где осуществляется подготовка проектов законов; рассматривали обращения граждан (3191 обращение за 2013 год); выезжали в свои округа; принимали официальные делегации международных организаций и иностранных правительств; осуществляли международные визиты в структуры межпарламентского сотрудничества и иностранные государства; участвовали в идеологических и благотворительных акциях (благотворительная акция «Наши дети», «Минская лыжня – 2013», общереспубликанская акция «Неделя леса – 2013», «Дажынкі – 2013», акции РОО «Белая Русь» «В Новый год – с “Белой Русью”», а также межпарламентские спортивные состязания, посадки деревьев, выездные семинары, круглые столы и т. п.); публиковали статьи в республиканской и местной прессе. Деятельность созданной в декабре 2012 года депутатской группы «Инициатива» и представителей РОО «Белая Русь» не выходила за рамки описанных активностей.

Группа «Инициатива», состоящая из 21 депутата и сформированная с целью «активизации деятельности местных Советов депутатов, усиления взаимодействия депутатской вертикали», 3 имеет выраженный региональный фокус активности и в основном занимается проведением семинаров и выездных заседаний в районах и региональных городах. Тематика таких встреч касается, как правило, социальных («изучение проблем организации торговли в сельской местности»), экономических (торговля и предпринимательство в малых городах и сельской местности), экологических (семинар «Зелёные революции, РИО + 20; сберегающее земледелие – экологизация экономики»), идеологических (круглый стол на тему «Взаимодействие школы, семьи и церкви в вопросах духовно-нравственного воспитания школьников») вопросов. Кроме того, все члены группы принимают участие в рабочих поездках президента А. Лукашенко.

«Белая Русь» также не отличалась политическим активизмом. Единственная заметная инициатива – проведение собрания первичной организации РОО «Белая Русь» Палаты представителей Республики Беларусь с участием председателя РОО «Белая Русь», заместителя главы Администрации президента А. Радькова. Всем присутствующим на встрече депутатам было предложено войти в состав первичной организации, и «данное предложение было единогласно поддержано присутствующими». 4

В 2013 году общая стоимость содержания двух палат Национального собрания обошлась государственному бюджету в Br 90.5 млрд (около USD 10.2 млн). Это всего лишь 2.6% от общих затрат бюджета на содержание государственных органов общего назначения и почти в два раза меньше затрат на содержание государственных органов, обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь. 5

Законодательная деятельность

В 2013 году законодательная деятельность парламента в целом проходила в типовом режиме: активность депутатов в инициировании законопроектов не проявилась в принципе, а голосование по внесённым Совмином или президентом законопроектам являлось исключительно утвердительным. В соответствии с Хроникой законодательной деятельности, в течение трёх сессий депутаты рассмотрели в первом и втором чтении около 218 документов. В основном рассмотренные законопроекты касались вопросов международных отношений, в частности некоторых изменений законодательства в связи с подписанием соглашений с Россией и Казахстаном о Едином экономическом пространстве (ЕЭП); экономики и хозяйственной деятельности; бюджета; изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях; судоустройства; экологии и природопользования и др. Этот перечень отражает общую повестку Палаты представителей V созыва и относительную важность отдельных вопросов (рис. 1).

Рис. 1. Законодательная деятельность Палаты представителей Национального собрания V созыва (2012–2013): удельный вес тематики в общем объёме рассмотренных законопроектов Источник: расчёты автора на основе Хроники законодательной деятельности

В области международных отношений рассмотренные законопроекты касались ратификации соглашений о сотрудничестве со странами Южной и Юго-Восточной Азии (Индонезия, Лаос, Камбоджа, Шри-Ланка, Бангладеш и др.), включая вопросы избегания двойного налогообложении, защиты инвестиций, безвизового въезда для владельцев дипломатических паспортов. С Украиной, Таджикистаном и Туркменистаном заключены соглашения о сотрудничестве в области высшего и послевузовского образования.

В 2013 году Беларусь присоединилась к Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми; Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств; Сингапурскому договору о законах по товарным знакам; ратифицировала соглашения с Организацией Объединённых Наций о мерах по ускорению ввоза, вывоза и транзита грузов чрезвычайной помощи и имущества персонала по оказанию чрезвычайной помощи в случае бедствий и чрезвычайных ситуаций; Кредитное соглашение между Республикой Беларусь и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (проект финансирования экологической инфраструктуры). Кроме того, ратифицированы соглашения с Украиной, Литвой, Латвией, Польшей о режиме государственной границы и пунктах стыка государственных границ.

Пожалуй, наиболее важную часть международных договоров составляли нормативные документы, затрагивающие те или иные вопросы создания ЕЭП между Беларусью, Россией и Казахстаном. В частности, участники ЕЭП согласовали стандарты валютного регулирования, 6 оборота отдельных товаров (стальные трубы, медпрепараты, медтехника, пошлины на сырую нефть), таможенного регулирования (новый закон «О таможенном регулировании в Республике Беларусь»). Общая тенденция состоит в том, что часть вопросов, ранее принадлежавших к исключительной компетенции национальных правительств, теперь будет требовать согласования на наднациональном уровне.

Закон «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» отменяет действие Таможенного кодекса и интегрирует нормы национального законодательства в этой сфере для работы в условиях Таможенного союза (ТС). Кроме того, нормы нового закона имеют отношение к тем вопросам, которые не урегулированы Таможенным кодексом ТС либо отнесены к компетенции национального законодательства стран «тройки». 7

В блоке экономических законопроектов наиболее важные законопроекты касались изменений в деятельности хозяйственных обществ и вопросов инвестиций. В деятельности хозяйственных обществ новеллы затронули: возможность создания и деятельности хозяйственных обществ с одним участником; изменение полномочий общего собрания участников хозяйственного общества; наделение участников хозяйственного общества правом оспаривать решения совета директоров (наблюдательного совета) и др. 8

Законопроекты «О концессиях» и «Об инвестициях» изменили порядок регулирования инвестиционной деятельности. Закон «Об инвестициях» фактически заменил действовавший ранее Инвестиционный кодекс Республики Беларусь. 9 Закон «О концессиях» разработан в целях совершенствования правового регулирования института концессии как одной из форм инвестиционной деятельности. В законопроекте определяются объекты концессии, которыми могут являться: объекты, составляющие в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исключительную собственность государства (недра, воды, леса); объекты, находящиеся только в собственности государства; виды деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства. 10 Очевидно, что данные законопроекты направлены на расширение инвестиционной привлекательности Беларуси, остро нуждающейся в притоке иностранных инвестиций.

Значительный блок законопроектов затрагивал вопросы судоустройства. Основные изменения в эту область внесены Законом «О конституционном судопроизводстве». Закон предусматривает некоторое расширение полномочий Конституционного суда, ранее урезанных настолько, что не был понятен смысл наличия такой структуры. После расширения функций Конституционный суд сможет рассматривать вопросы на основании инициативных обращений государственных органов, не являющихся специально уполномоченными органами для обращения в Конституционный суд, а также иных организаций и даже граждан. Это расширяет пространство для деятельности суда, исключая политические вопросы, поскольку сохраняется его принципиальная зависимость от исполнительной власти.

Помимо этого, в сферу судебной деятельности вводится институт медиации (Закон «О медиации»), направленный на расширение возможностей для внесудебного урегулирования споров. В остальном в законы о судоустройстве и статусе судей вносились изменения и дополнения в связи с данными новеллами, а также процессом объединения системы общих и хозяйственных судов (в соответствии с т. наз. пакетным принципом).

Следует также отметить изменения избирательного законодательства, законодательства об информации, нотариальной деятельности; изменения законодательства о политических партиях и общественных объединениях. В частности, изменяется порядок определения результатов выборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Выборы депутатов парламента предлагается проводить в один тур, а результаты выборов определять по принципу относительного большинства. 11

Ужесточились нормы регулирования в области информации, информатизации и защиты информации. Изменения в деятельности политических партий и общественных объединений коснулись «порядка реорганизации и ликвидации общественного объединения, союза (ассоциации) общественных объединений, политической партии, союза (ассоциации) политических партий, в том числе порядка и условий преобразования общественного объединения в политическую партию». 12

Международная деятельность

Помимо традиционных контактов с Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации, а также контактов в рамках Парламентского собрания Союза Беларуси и России, Межпарламентской ассамблеи СНГ, Парламентской ассамблеи ОДКБ, Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС, в 2013 году белорусские депутаты приняли участие в сессиях Парламентской ассамблеи ОБСЕ, Парламентской ассамблеи Совета Европы. Состоялись встречи руководства Палаты представителей с делегациями Всемирного банка, ЕБРР, Северным инвестиционным банком, БДИПЧ ОБСЕ. В 2013 фокус двусторонних контактов сосредоточился на странах Южной и Юго-Восточной Азии, куда направлялись белорусские парламентские делегации или парламентарии принимали официальных лиц и делегации из этих стран.

С учётом подписания двусторонних договоров и официальных контактов география международной деятельности парламента в прошедшем году выглядела следующим образом: Латинская Америка (Эквадор, Куба), Африка (ЮАР), Ближний Восток (Оман, ОАЭ, Иордания), Средиземноморье (Турция), Европа (в основном соседи: Литва, Латвия, Эстония, Польша, но также Сербия, Венгрия, Швейцария), страны СНГ (Туркменистан, Узбекистан, Таджикистан, Россия, Казахстан), страны Восточного партнёрства (Армения, Азербайджан, Украина, Грузия), Южная и Юго-Восточная Азия (Вьетнам, Лаос, Камбоджа, Индонезия, Сингапур, Республика Корея, Китай, Индия, Бангладеш, Шри-Ланка, Бруней-Даруссалам) (рис. 2).

Рис. 2. География международной деятельности белорусского парламента, 2013 год Источник: карта подготовлена с использованием инструмента https://mapsengine.google.com
Заключение

В 2013 году ни политическая роль, ни функции парламента не претерпели изменений. Несмотря на доминирование в Палате представителей депутатов из РОО «Белая Русь», эта структура никак не отметилась в аспекте политической деятельности парламента.

Белорусские депутаты в целом проявили себя как идеологически грамотные, социально ответственные, спортивные, активные в международных контактах и абсолютно верные выбранному курсу правительства и президента граждане.

В анализируемый период депутаты парламента не инициировали ни одного законопроекта. Вполне оправданно ожидать, что в 2014 году в деятельности белорусского парламента не произойдёт существенных изменений.