Мясцовыя органы ўлады: стабільнасць і кіраванасць

Зьмiцер Кухлей

Рэзюмэ

У 2012 годзе не адбылося нейкіх значных зменаў у сістэме мясцовага кіравання і самакіравання. Мясцовая ўлада ў чарговы раз паказала высокі ўзровень эфектыўнасці па забеспячэнні сацыяльнай стабільнасці ў сваіх рэгіёнах. Вынікі парламенцкіх выбараў засведчылі падтрымку мясцовымі адміністрацыямі існуючага дзяржаўнага курса. Аднак празмерная цэнтралізацыя мясцовай улады, якая фактычна ўбудавана ў прэзідэнцкую вертыкаль і пазбаўлена ўласцівасцяў еўрапейскага самакіравання, не спрыяе сбалансаванаму развіццю рэгіёнаў. Абмежаванні адміністрацыйнага рэсурса ў сацыяльна-эканамічным развіцці сельскай мясцовасці перыядычна выводзіць на парадак дня вышэйшага кіраўніцтва пытанне аб узмацненні мясцовай ініцыятывы і самакіравання.

У 2012 на мясцовыя бюджэты быў у значнай ступені ўскладзены цяжар папулісцкай палітыкі вышэйшага кіраўніцтва дзяржавы. На ўсіх узроўнях мясцовага кіравання і самакіравання перыядычна выяўляюцца факты карупцыі і неэфектыўнага выкарыстання дзяржаўных сродкаў. Пры гэтым непадсправаздачнасць мясцовай улады і закрытасць бюджэтнага працэсу ад грамадскасці пашырае магчымасці для выкарыстання карупцыйных схемаў, што з’яўляецца своеасаблівай платай Цэнтра рэгіянальным элітам за палітычную лаяльнасць.

Тэндэнцыі:

Мясцовая ўлада: кіраванасць vs карумпаванасць

Вынікі парламенцкіх выбараў 2012 засведчылі высокі ўзровень лаяльнасці і кіраванасці мясцовых уладаў, якія адказваюць за выкананне паказнікаў па падтрымцы дзеючага курса дзяржавы ў рэгіёнах. Аднак у адрозненне ад забеспячэння палітычнай стабільнасці на падпарадкаваных тэрыторыях, мясцовыя ўлады не выяўляюць высокай эфектыўнасці ў развіцці эканомікі сваіх тэрыторый. На працягу некалькіх апошніх гадоў беларускае кіраўніцтва падкрэслівае важнасць развіцця мясцовага самакіравання.

Пасля парламенцкіх выбараў кіраўніком дзяржавы было зроблена некалькі заяў аб неабходнасці стымулявання і падтрымкі мясцовай ініцыятывы грамадзян, а таксама ўзмацнення функцый першаснага ўзроўню мясцовай улады, які з’яўляецца найменш небяспечным для прэзідэнцкай улады і найбольш лаяльным дзеючаму прэзідэнту.1 Аднакістотных зрухаў па ўзмацненню ролі першаснага ўзроўня ўлады не адбылося.

Працягваецца адваротная тэндэнцыя – пазбаўленне сельсаветаў ад гаспадарчых функцый. У мінулым годзе амаль скончыўся працэс перадачы на баланс спецыялізаваных камунальных і дзяржаўных арганізацый сельскіх дарог, вуліц і інжынерных сетак. Сярод станоўчых фактаў можна назваць павелічэнне ролі сельсаветаў у размеркаванні сродкаў па рамонту дарог у сельскай мясцовасці. У 2012 фінансаванне на гэтыя мэты праходзіла праз бюджэты сельсаветаў з разліку Br2.5 млн на адзін кіламетр.

У 2012 годзе мясцовыя і рэгіянальныя ўлады больш увагі надавалі паляпшэнню сітуацыі ў сферы аховы правапарадку, асабліва ў сельскай мясцовасці, дзе ў апошнія гады назіраецца недахоп участковых міліцыянераў. З мясцовых бюджэтаў былі выдзелены сродкі для забеспячэння ўчастковых службовым жыллём і транспартам.

Пры гэтым факты карупцыі і злоўжывання службовым становішчам выяўляюцца на ўсіх узроўнях сістэмы мясцовага кіравання і самакіравання. Крымінальнаму пераследу ў 2012 падвяргаліся як шараговыя дэпутаты саветаў, якія звычайна займаюць кіруючыя пасады ў дзяржаўных прадпрыемствах і установах, так і кіраўніцтва органаў улады ўсіх узроўняў. Часта справы ўзбуджаюцца ў дачыненні да ўжо былых кіраўнікоў мясцовай вертыкалі, як, прыкладам, у адносінах да былых старшынь Жодзінскага і Гомельскага гарвыканкамаў. Найбольш рэзанансным у мiнулым годзе з’яўвiўся працэс над былым першым намеснікам старшыні Мінгарвыканкама І. Васільевым, якога абвінавацілі ў атрыманні хабару ў асабліва буйным памеры. Паводле Індэксу ўспрымання карупцыі Transparency International, ў 2012 Беларусь заняла 123 месца з 176-i, апынуўшыся ў групе постсавецкіх краін з высокімі паказнікамі карупцыі.2

Мадэрнізацыя і сацыяльная стабільнасць за кошт мясцовых бюджэтаў

У 2012 значна выраслі выдаткі і прыбыткі мясцовых бюджэтаў у рэальным вымярэнні ў параўнанні з крызісным 2011 годам. Даходы мясцовых бюджэтаў склалі Br91.1 трлн, што на 18.3% болей за паказнікі 2011 года, а выдаткі прафінансаваны ў памеры Br88.0 трлн, што на 25.8% болей за 2011 год.

Прафіцыт мясцовых бюджэтаў склаў Br3.1 трлн, або 3.4% ад прыбытковай часткі, у той час як у крызісны 2011 ён быў на ўзроўні Br4.5 трлн, або 9.3% ад прыбытковай часткі. Нягледзячы на тое што цэнтральныя фінансавыя ўлады падкрэслівалі неабходнасць сбалансавання мясцовых бюджэтаў і накіравання прыросту даходаў на зніжэнне даўгавой нагрузкі, Гродзенская вобласць выканала кансалідаваны абласны бюджэт з дэфіцытам у памеры Br205.2 млрд.3 Варта зазначыць, што ў 2011 усе кансалідаваныя бюджэты абласцей былі выкананы з прафіцытам.

Пры гэтым па выніках першага паўгоддзя мінулага года быў дасягнуты значны прафіцыт мясцовых бюджэтаў у памеры Br3.15 трлн. за кошт пазапланавых прыбыткаў, што стварала магчымасці выканання бюджэту з 10% прафіцытам па выніках 2012 года. Паводле звычайнай практыкі даходы за першае паўгоддзе складаюць меней за 50% плана на год. Аднак ў другой палове года цэнтральныя ўлады вырашылі скіраваць дадаткова атрыманыя сродкі мясцовых бюджэтаў на стрымліванне росту коштаў на жыллёва-камунальныя паслугі і транспарт для насельніцтва, павелічэнне заробкаў і фінансаванне мадэрнізацыйных праектаў.

У мінулым годзе доля выдаткаў на жыллёва-камунальную гаспадарку і жыллёвае будаўніцтва ў разліковай структуры мясцовых бюджэтаў павялічылася да 17.3%, у той час як у 2011 гэтая доля складала 7.9%. Доля капітальных выдаткаў у структуры выдаткаў мясцовых бюджэтаў павялічылася на 3.7%. Гэты рост звязаны з агульнадзяржаўным курсам на мадэрнізацыю дзеючых вытворчасцяў, цяжар фінансавання якой у 2012 быў перанесены на мясцовыя бюджэты.

Пры агульным змяншэнні у мінулым годзе ў параўнанні з пазамінулым інвестыцый у асноўны капітал на 13.8%, сродкі мясцовых бюджэтаў на гэтыя мэты павялічыліся на 20%.4 Зазначым, што ў сувязі са скарачэннем крэдытнага фінансавання дзяржаўных праграм інвестыцыі ў асноўны капітал у мінулым годзе не дасягнулі ўзроўню 2011 года ні ў водным рэгіёне. Найлепшых вынікаў атрымалася дасягнуць толькі ў г. Мінске і Гродзенскай вобласцi, дзе інвестыцыі ў асноўны капітал склалі адпаведна 98.1 і 94.0% ад папярэдняга года.5

Вага выдаткаў мясцовых бюджэтаў у выдатках кансалідаванага бюджэта 2012 склала 55.7% і заставалася амаль на адным узроўні з 2011 годам, калі іх доля раўнялася 55.3%. Пры гэтым у мінулым годзе ў параўнанні з 2011 значна скарацілася частка бязвыплатных надыходжанняў з рэспубліканскага бюджэта з 35.4 да 31.5%.

Агульная ўдзельная вага даходаў мясцовых бюджэтаў у даходах кансалідаванага бюджэту павялічылася да 39.5% у 2012 годзе ў параўнанні з 36.5% у 2011 (без уліку бязвыплатных надыходжанняў). Гэтыя змены адбыліся дзякуючы павелічэнню ў 2012 долі мясцовых бюджэтаў у размеркаванні падатку на прыбытак да 71.9% (67.6% – у 2011) ііншых падаткаў да 34.1% (32.4% – у 2011). Пры гэтым доля падаткавых даходаў у даходнай структуры мясцовых бюджэтаў у мінулым годзе павялічылася да 63.3% у параўнанні з 59.6% у 2011 годзе.

У мінулым годзе, як і ў папярэднія гады, нязначнай заставалась вага непадаткавых прыбыткаў мясцовых бюджэтаў. Нягледзячы на невялікі рост долі непадаткавых даходаў у даходнай частцы мясцовых бюджэтаў – да 5.2% у мінулым годзе ў параўнанні з 4.9% у 2011, цэнтральныя ўлады не імкнуцца павялічваць эканамічную самастойнасць рэгіянальных эліт і ісці на раздзяржаўленне малых і сярэдніх прадпрыемстваў.

Ужо на працягу трох гадоў існуе сфармаваны Дзяржкаммаёмасцю пералік аб’ектаў на продаж, аднак планы па малой прыватызацыі хранічна не выконваюцца. У 2012 мясцовыя ўлады прадалі толькі 9 пакетаў акцый камунальнай уласнасці на суму Br 165.4 млрд. Агулам ад выкарыстання дзяржмаёмасці ў мясцовыя бюджэты трапіла толькі Br 616 млрд, у той час як у рэспубліканскі – Br 4.9 трлн.

Цэнтралізаванасць падаткавай сістэмы

У 2012 годзе не адбылося сур’ёзных зменаў у размеркаванні падаткаў паміж рэспубліканскім і мясцовымі бюджэтамі. У Беларусі фіскальная палітыка працягвае заставацца цэнтралізаванай і вызначаецца на рэспубліканскім узроўні. Парадак размеркавання падаткаў паміж мясцовымі і рэспубліканскім бюджэтамі прапісаны ў Законе аб рэспубліканскім бюджэце, які прымаецца на кожны календарны год. Паводле Закона ў 2012 захаваўся такі ж парадак размеркавання падатку на прыбытак, які пачаў дзейнічаць з 2011 года.6 Невялікае новаўвядзенне тычылася экалагічнага падатку.7

У структуры прыбыткаў мясцовых бюджэтаў у мінулым годзе павялічылася доля падаходнага падатку да 21.2% у параўнанні з 19.2% у 2011-м, што звязана з значным тэмпам росту заробкаў і пенсій. Вага падатку на прыбытак у мінулым годзе таксама ўзрасла да 15.4% у параўнанні з 12.1% у пазамінулым крызісным годзе.

Аптымізацыя адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу на першасным узроўні

Негатыўныя дэмаграфічныя тэндэнцыі ў сельскай мясцовасці, абмежаваныя функцыі і рэсурсы сельсаветаў актывізавалі размовы наконт узбуйнення адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак на першасным узроўні. Рэспубліканскія ўлады падкрэсліваюць важнасць менавіта эканамічнага складніку падобных ініцыятыў.

Рэарганізацыя першасных органаў улады бачыцца ў давядзеннi іх да памераў, калі сельсаветы па тэрыторыі супадаюць з сельскагаспадарчымі прадпрыемствамі, на тэрыторыі якіх яны знаходзяцца. На сённяшні час сельскагаспадарчыя прадпрыемствы валодаюць большымі рэсурсамі ў параўнанні з бюджэтамі першаснага ўзроўню. Менавіта эканамічныя суб’екты могуць ажыццяўляць большую дапамогу сельскаму насельніцтву ў параўнанні з сельсаветамі, якія з цяжкасцю выконваюць ускладзеныя на іх функцыі па сацыяльным абслугоўванні насельніцтва.

У 2012 стала вядома аб выпадках гвалтоўных дзеянняў ў адносінах да старшынь сельсаветаў. У вёсцы Сакалова Бярозаўскага раёна 78-гадовы мужчына абліў старшыню сельсавета бензінам, аднак падпаліць не паспеў. СМІ паведамляюць пра падобную гісторыю ў Кобрынскім раёне, дзе пенсіянер прыйшоў да будынка сельсавета з кулямётам у руках.8 Рост напружанасці ў сельскай мясцовасці выкліканы звужэннем магчымасцяў асобных сельсаветаў па аказанні сацыяльных паслуг мясцоваму насельніцтву.

Аднак мясцовыя жыхары ў пераважнай большасці негатыўна ставяцца да ідэяў аб узбуйненні першасных адзінак, асабліва ў Гродзенскай, Мінскай і Віцебскай абласцях. Рэгіянальнае кіраўніцтва некаторых рэгіёнаў з насцярожанасцю адносіцца да ліквідацыі маланаселеных сельсаветаў. Напрыклад, у Гродзенскай вобласцi захоўваюцца сельсаветы з колькасцю насельніцтва 500–700 чалавек, а на абласным узроўні быў выпадак блакавання рашэння раённых улад, якое датычылася ўзбуйнення першасных адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак.

Асацыяцыя мясцовых уладаў і супрацоўніцтва з еўрапейскімі партнёрамі

Мясцовыя ўлады, асабліва ў прымежных рэгіёнах, зацікаўлены ў наладжванні супрацоўніцтва з муніцыпалітэтамі еўрапейскіх краін. Аднак вышэйшае беларускае кіраўніцтва з недаверам ставіцца да пытання інстытуалізацыі іх групавога інтарэсу ў выглядзе Асацыяцыі органаў мясцовага самакіравання. Стварэнню аб’яднання мясцовых уладаў не спрыяюць і напружаныя дачыненні паміж афіцыйным Мінскам і Брусэлем.

Пасля мясцовых выбараў 2010 старшыня камісіі верхняй палаты парламента па эканоміцы, бюджэту і фінансам В. Папоў заяўляў аб пачатку стварэння Асацыяцыі органаў мясцовага самакіравання з улікам «еўрапейскага досведу». Улады бачылі Асацыяцыю ў якасці партнёра для навязвання кантактаў з еўрапейскай супольнасцю органаў мясцовага самакіравання.9 Ужо застаўся год да сканчэння паўнамоцтваў саветаў 26-га склікання, а працэс аб’яднання мясцовых самакіраванняў знаходзіцца на тым жа месцы, што і тры гады таму. Аляксандр Лукашенка з насцярожанасцю адносіцца да любых ініцыятыў чыноўнікаў, звязаных з інстытуалізацыяй групавых інтарэсаў.

Тым не менш беларускія ўлады падтрымлівалі ў мінулым годзе кантакт з агульнаеўрапейскімі структурамі мясцовых улад. У сакавіку 2012 старшыня Віцебскага аблсавета і сябра Рады па ўзаемадзеянню органаў мясцовага самакіравання верхняй палаты парламента прымаў удзел у 22-й сэсіі Кангрэса мясцовых і рэгіянальных улад Рады Еўропы ў Страсбурзе, нягледзячы на напружаныя адносіны паміж афіцыйным кіраўніцтвам Беларусі і Еўрасаюзам.10

Хутчэй за ўсё працэс стварэння Асацыяцыі мясцовых уладаў будзе адноўлены разам з чарговым пацяпленням адносінаў паміж вышэйшым кіраўніцтвам Беларусі і Еўрасаюзам. Пры гэтым беларускі бок бачыць выкарыстанне Асацыяцыі ў якасці механізма «для прыцягення спонсарскіх сродкаў, удзелу ў міжнародных праектах», а таксама адстойвання сваіх пазіцый у Еўропе.11

Высновы

Галоўным патрабаваннем прэзідэнцкай улады да мясцовай вертыкалі застаецца падтрыманне сацыяльнай стабільнасці на падпарадкаваных тэрыторыях і палітычнай лаяльнасці да дзеючага кіраўніка дзяржавы.

З аднаго боку, у дзеючага мясцовага кіраўніцтва застаюцца шырокія магчымасці для пазазаконнай дзейнасці з-за закрытасці бюджэтнага працэсу ад грамадскасці і непадсправаздачнасці мясцовых органаў улады насельніцтву. З іншага боку, менавіта мясцовыя эліты падпадаюць пад істотны крымінальны пераслед па карупцыйных справах.

Пры гэтым на ўзроўні сельсаветаў пачынаюць узнікаць сістэмныя праблемы, якія патрабуюць рэарганізацыі гэтага звяна мясцовай улады. Нягледзячы на разуменне беларускім кіраўніцтвам неабходнасці рэфармавання першаснага звяна адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу, пакуль адсутнічае выразная і паслядоўная дзяржаўная палітыка па гэтаму пытанню. Адзіным адказам сённяшняга кіраўніцтва на ўзнікаючыя праблемы застаецца ўзбуйненне першасных адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак. Аднак на працэс рэарганізацыі сельсаветаў уплывае негатыўнае стаўленне да гэтага з боку мясцовага насельніцтва.