Парламент: нязменнасць пры нязначных зрухах

Рэзюме

Асноўны палітычны вынік года засведчыў нязменнасць палітычнай архітэктуры: у парламент прайшлі толькі праўладныя кандыдаты, апазіцыя па-ранейшаму не прадстаўленая. Па выніках выбараў найвышэйшае кіраўніцтва парламента засталося практычна без зменаў. Разам с тым параўнанне новага складу парламента з папярэднімі дэманструе некаторыя новыя тэндэнцыі. Па-першае, былі зробленыя захады па значным абнаўленні дэпутацкага корпусу – доля пераабраных на наступны тэрмін дэпутатаў аказалася самай нізкай за ўсю гісторыю Палаты прадстаўнікоў. Па-другое, змянілася палітычная структура парламента. Большасць мандатаў атрымалі прадстаўнікі грамадскага аб’яднання «Белая Русь». Акрамя гэтага, у ніжняй палаце парламента упершыню з 2004 года была ўтвораная парламенцкая група. Вынікі выбараў таксама паказалі далейшы заняпад традыцыйных лаяльных уладзе палітычных структур, у прыватнасці Камуністычнай партыі Беларусі (КПБ). Варта яшчэ адзначыць павелічэнне колькасці кіраўнікоў сярэдняга ўзроўню ў парламенце, як i нязначнае амаладжэнне дэпутацкага корпусу.

Заканатворчая дзейнасць адбывалася ў рамках прынятых правілаў гульні. Дэпутаты ініцыявалі толькі адзін законапраект, рэшту прадставілі ў парламент Савет міністраў ці (радзей) прэзідэнт. Усе праекты законаў, вынесеныя на абмеркаванне, былі ўхваленыя дэпутатамі, таксама былі прынятыя да ведама ўсе дэкрэты прэзідэнта.

У 2012 годзе збольшага канстатуецца зніжэнне знешнепалітычнай актыўнасці, што можна патлумачыць не толькі знешнепалітычнай ізаляцыяй, але і падрыхтоўкай да выбараў.

Тэндэнцыі:

• некаторыя змены ў прынцыпе фарміравання парламента: значна абноўлены дэпутацкi корпус, прадстаўнікі «Белай Русі» склалі большасць у парламенце, была ўтвораная першая за апошнія восем год дэпутацкая група;
• падвышэнне долі кіраўнікоў сярэдняга ўзроўня, а таксама нязначнае амаладжэнне дэпутацкага корпусу;
• захаванне ўсталяванай ў 2000-х ролі парламента ў заканатворчым працэсе: нізкі ўзровень ініцыятывы дэпутатаў, ухваленне ўсіх нарматыўных актаў, накіраваных ўрадам і прэзідэнтам;
• пэўнае зніжэнне знешнепалітычнай актыўнасці парламента.

Без сумневу, у 2012 годзе найбольш значнай падзеяй для парламента сталі чарговыя выбары. Іх палітычныя вынікі нельга назваць нечаканымі (як і вынікі любой парламенцкай кампаніі з 1995 года) – усе мандаты атрымалі асобы, вызначаныя выканаўчымі структурамі. Тым не менш аналіз дэпутацкага корпусу дае магчымасць зафіксаваць асобныя тэндэнцыі, якія адрозніваюць абраны склад парламента ад папярэдніх, што можа сведчыць пра спробы трансфармаваць прынцып яго фарміравання і палітычную ролю.

Перад выбарамі 2012 года, як і папярэднімі ў 2008, цыркулявала шмат чутак пра магчымую палітычную рэформу, у прыватнасці пра стварэнне на аснове грамадскага аб’яднання «Белая Русь» партыі ўлады.1 Па розных прычынах гэтага не адбылося, аднак, калі вынікі выбараў 2008 можна назваць кансерватыўнымі паводле большасці параметраў (склад дэпутацкага корпусу, калектыўная актыўнасць дэпутатаў і г. д.), то ў 2012 заўважныя пэўныя навацыі, хаця цяжка сказаць, ці прывядуць яны да сутнасных зменаў ролі і палітычных функцый заканадаўчага органа.

Абнаўленне складу

Першым вартым увагі фактам можна назваць сапраўды значнае абнаўленне дэпутацкага корпусу. Па выніках выбараў 2012 года толькі 21 дэпутат (19.1%) захавалі свае мандаты, што з’яўляецца самым высокім узроўнем ратацыі за ўсю гісторыю Палаты прадстаўнікоў. Па выніках папярэдніх выбараў колькасць пераабраных дэпутатаў вагалася ад 27 да 40% ад агульнага складу (табл. 1).

Гэта сведчыць пра тое, што заявы пра неабходнасць аднаўлення заканадаўчай улады былі выкананыя (прынамсі фармальна), а некаторая занепакоенасць у зніжэнні палітычнай мабільнасці прывяла да спробы змяніць прынцып фарміравання парламента. Хаця падзеі 2012 яшчэ не даюць магчымасці зрабіць выснову, ці гэта будзе мець сутнасныя палітычныя наступствы.

Змены палітычнай структуры

Акрамя ўзроўню ратацыі варта адзначыць змены ў палітычнай структуры парламента. Стварэння «партыі ўлады» па розных прычынах не адбылося, тым не менш уплывы адпаведных праектаў можна назіраць у новым складзе дэпутацкага корпусу. Па выніках выбараў дэпутатамі сталі 63 прадстаўнікі грамадскага аб’яднання «Белая Русь», ці 57.3% ад агульнага складу.2 Такім чынам, прадстаўнікі гэтай палітычнай арганізацыі, звязаныя з супольнай іерархіяй па-за межамі парламента, складаюць большасць у парламенце, што з’яўляецца дастаткова новай сітуацыяй для Беларусі.

Акрамя гэтага па выніках выбараў 2012 адбыўся канчатковы заняпад традыцыйных партыйных структур, які назіраўся з 2000 года, – у парламент увайшлі толькі пяць прадстаўнікоў партый, што ёсць самым нізкім паказчыкам за ўсю сучасную гісторыю. Вынікі канчаткова зафіксавалі спыненне спробаў стварэння заўважнай палітычнай арганізацыі на аснове КПБ, якая, паводле чутак, у сярэдзіне 2000-х разглядалася як магчымая аснова партыі ўлады. КПБ атрымала толькі тры мандаты (у 2008 – шэсць), па адным месцы ў парламенце атрымалі прадстаўнікі Беларускай аграрнай партыі і Рэспубліканскай партыі працы і справядлівасці (табл. 2).

Ужо падчас першай сесіі Палаты прадстаўнікоў адбылася яшчэ адна істотная навацыя ў дзейнасці парламента. Дванаццатага снежня 2012 была ўтвораная першая за апошнія восем год дэпутацкая група – «Ініцыятыва». На пачатку 2000-х дзейнасць па стварэнні палітычных і непалітычных дэпутацкіх груп у парламенце была дастаткова актыўнай. Больш за тое, аформілася нават апазіцыйная фракцыя – «Рэспубліка». Але пасля выбараў 2004 гэта практыка спынілася, і да 2012 года парламенцкія групы як формы калектыўнай актыўнасці дэпутатаў не ўтвараліся.

Палітычная аснова новай дэпутацкай групы дастаткова выразна праглядаецца у асобе старшыні Мікалая Іванчанкі – былога генеральнага дырэктара канцэрна «Белрэсурсы», намесніка кіраўніка Адміністрацыі прэзідэнта, а таксама памочніка прэзідэнта, галоўнага інспектара па Мінскай вобласці.3 Мэты дэпутацкай групы, агучаныя стваральнікамі, галоўным чынам звязаныя з вырашэннем лакальных праблем сацыяльнага і эканамічнага развіцця малых гарадоў і сельскіх населеных пунктаў, каардынацыяй заканатворчай і кантрольнай дзейнасці дэпутатаў. На момант стварэння група мела 21 чальца і Мінскую вобласць у якасці рэгіянальнай асновы.

Узровень пасады і галіна

Некаторыя змены назіраюцца ва ўзроўні пасад, якія сталі прыступкай да дэпутацкага мандату. Доля тых, хто патрапіў у парламент з пазіцыі начальніка/намесніка начальніка, заўважна скарацілася і склала каля 68.2% (гэты параметр для 2000–2008 вагаўся паміж 78–83%). Пры гэтым вырасла колькасць рэкрутаваных з кіроўных пасад сярэдняга ўзроўню (начальнікі аддзелаў, структурных падраздзяленняў і г. д.) да 28.4% (у 2000–2008 – 13–20%). Доля шараговых супрацоўнікаў засталася маргінальнай.

Галіновы і сектаральны профіль новага дэпутацкага корпусу амаль захаваўся – найбольшае значэнне мае выканаўчая вертыкаль і вытворчая сфера (19.1 і 14.6% адпаведна). Па выніках выбараў 2012 адносна добрае прадстаўніцтва атрымалі функцыянеры мясцовых саветаў рознага ўзроўню – шэсць дэпутатаў супраць ад нуля да трох ў 2000–2008 гадах. Таксама пэўную цікавасць уяўляе значны рост прадстаўніцтва вышлых з сілавых структур: 10 дэпутацкіх мандатаў (у 2004–2008 такіх было 1–4 дэпутаты). З 2000 года ўстойліва расце прадстаўніцтва сістэмы адукацыі – з 4.6 да 13.6%.

Узроставая структура

большага ўзроставая структура парламента захавалася, хаця і тут адбыліся некаторыя змены, якія адрозніваюць выбары 2012 ад папярэдніх. Агульнай важнай тэндэнцыяй развіцця парламента ва ўмовах аўтарытарызму было значнае старэнне і асабліва павышэнне значэння асобаў ва ўзросце ад 51 да 60 гадоў. Звычайна гэта звязвалася з агульным зніжэннем ролі парламента ў палітыцы і ланцугах мабільнасці.

Калі ў 1990-х парламент выступаў важным рэзервам кадраў для вышэйшых службовых пасад, то ў 2000-х ён усё больш робіцца месцам завяршэння кар’еры, вельмі часта ў форме ганаровай пенсіі. Па выніках выбараў 2012 асобы ва узросце ад 51 да 60 галоў склалі 58.2% дэпутацкага корпусу, гэта крыху менш, чым у Палаце прадстаўнікоў папярэдняга склікання, але ўсё адно значна больш, чым любая іншая ўзроставая група (дыяграма 1).4

Змены ў кіраўніцтве

Найвышэйшае кіраўніцтва парламента захавала свае пасады. Старшынёй Палаты прадстаўнікоў застаўся Уладзімір Андрэйчанка, а яго намеснікам Віктар Гумінскі. Таксама пасаду старшыні верхняй палаты парламента захаваў Анатоль Рубінаў, толькі пасаду яго намесніка заняў новы чалавек – Анатоль Русецкі (міністр прамысловасці ў 2003–2009; з 2010 – старшыня Прэзідыума НАН Беларусі).

На ўзроўні старшыняў камісій змены былі больш значныя. З 14 пастаянных камісій Палаты прадстаўнікоў сваю пасаду захаваў толькі адзін – Сяргей Канопліч (Камісія па пытаннях экалогіі, прыродакарыстання і чарнобыльскай катастрофы), былыя дэпутаты ўзначалілі яшчэ тры камісіі. Астатнія пазіцыі былі занятыя новаабранымі дэпутатамі. Варта адзначыць, што пры дамінаванні ў парламенце дэпутатаў з рэгіёнаў на пасады кіраўнікоў камісій прызначаюцца, галоўным чынам, дэпутаты, якія да гэтага займалі пасады на абласным і нацыянальным узроўні.

Заканатворчая дзейнасць

Заканатворчая дзейнасць парламента збольшага праходзіла ў звыклым рэжыме. Палата прадстаўнікоў чацвёртага склікання правяла дзве чарговыя сесіі (завяршальная перад выбарамі цягнулася толькі адзін месяц), першую сесію пасля выбараў правёў новы склад парламента. Агулам працэс прыняцця законаў праходзіў па вызначаных пасля кансалідацыі аўтарытарнага рэжыму правілах. Актыўнасць дэпутатаў у ініцыяванні законаў засталася нізкай і мела адзінкавы характар, што цалкам адпавядае традыцыі апошніх гадоў.

За 2012 год дэпутатамі быў ініцыяваны толькі адзін законапраект «Аб унясенні зменаў і дапаўненняў у некаторыя кодэксы Рэспублікі Беларусь па пытаннях падсуднасці спраў ваенным судам», які быў прыняты ў двух чытаннях. Абсалютная большасць іншых законапраектаў была ініцыяваная Саветам міністраў, значна меншая - прэзідэнтам. Усе праекты, якія паступілі ў Палату прадстаўнікоў, былі ўхваленыя. Таксама былі прынятыя да ведама ўсе накіраваныя ў парламент дэкрэты прэзідэнта.

Вызначаная працэдура дала толькі адзін відавочны збой. У траўні 2012 парламент прыняў закон «Аб унясенні зменаў і дапаўненняў у Закон Рэспублікі Беларусь “Аб занятасці насельніцтва Рэспублікі Беларусь”», падрыхтаваны Саветам міністраў. Закон не падпісаў прэзідэнт і ён быў вернуты ў парламент. Гэты дастаткова рэдкі выпадак прымусіў дэпутатаў разгледзець закон зноў, пагадзіцца з пярэчаннямі прэзідэнта і адхіліць нарматыўны акт.

Прынятыя на працягу 2012 года законы закранулі розныя аспекты сферы грамадства. Магчыма, найбольш значны блок быў звязаны з рэгуляваннем эканамічных адносін: дзяржаўная інавацыйная палітыка, камерцыйная таямніца, рэгуляванне рынку каштоўных папер, банкруцтва, змены ў падатковым і зямельным кодэксе, прыняцце жыллёвага кодэксу і г. д. Таксама ўвага была нададзеная пытанням сацыяльнай абароны: пенсіі, сацыяльныя льготы ды выплаты і г. д. Асобны корпус нарматыўных актаў закрануў рэгуляванне дзейнасці дзяржаўных органаў: Следчага камітэта, Палаты прадстаўнікоў і Савета Рэспублікі, КДБ, судоў, Міністэрства унутраных спраў і г. д.

Міжнародная дзейнасць

2012 год, напэўна, нельга назваць вельмі актыўным у міжнароднай дзейнасці парламента, што можна звязаць не толькі са знешнепалітычнай ізаляцыяй, але і з падрыхтоўкай да выбараў. Збольшага захоўваліся абмежаванні, звязаныя з узмацненнем знешнепалітычнай ізаляцыі Беларусі пасля 2010 з боку Захаду, міжпарламенцкія стасункі з Расіяй у асноўным заставаліся на звычайным узроўні, а актыўнасць у краінах трэцяга свету не атрымала новага імпульсу.

Камунікацыя прадстаўнікоў парламента ў еўрапейскім накірунку праходзіла галоўным чынам па лініі АБСЕ. Дэпутаты прынялі ўдзел у зімовым пасяджэнні Парламенцкай асамблеі АБСЕ (люты) і штогадовай сесіі гэтай арганізацыі (ліпень). Акрамя гэтага, прадстаўнікі беларускага парламента ўзаемадзейнічалі з прадстаўнікамі АБСЕ падчас арганізацыі назірання за выбарамі 2012 года.

Традыцыйна беларускі парламент выказваў крытычныя заўвагі ў бок заходніх краін і арганізацый за іх незбалансаваныя і тэндэнцыйныя ацэнкі палітычнай і прававой сітуацыі ў Беларусі, а таксама недэмакратычнага характару выбараў. Пазіцыя агучвалася ў СМІ, выказвалася на розных міжнародных пляцоўках. У прыватнасці, рэагуючы на рэзалюцыю Еўрапейскага парламента па сітуацыі ў Беларусі (5 ліпеня 2012 года), пастаянная камісія па правах чалавека, нацыянальных адносінах і СМІ Палаты прадстаўнікоў выказала «шкадаванне, што змест рэзалюцыі дэзынфармуе еўрапейскую і сусветную грамадскасць, фарміруючы ў яе вачах уяўленне пра нашу краіну як недэмакратычную дзяржаву».5 Але збольшага рэакцыю парламента на знешнюю крытыку можна вызначыць як стрыманую.

Стасункі з Расіяй развіваліся галоўным чынам у вызначаных парламенцкіх фарматах. Беларускія дэпутаты прымалі ўдзел у рэгулярнай працы Парламенцкага схода Саюза Беларусі і Расіі, а таксама розных сумесных канферэнцыях і семінарах. Найбольш значнай падзеяй на ўзроўні парламенцкіх кантактаў стаў візіт у Мінск у чэрвені 2012 старшыні Дзяржаўнай думы Расіі Сяргея Нарышкіна.

У чэрвені 2012 Беларусь наведаў старшыня парламента Малдовы, а таксама дэлегацыя парламента Камбоджы. Усе іншыя міжпарламенцкія візіты мелі больш нізкі статус: дэлегацыя парламента Ірана на ўзроўні кіраўніка жаночай фракцыі, візіт прадстаўнікоў Усекітайскага схода народных прадстаўнікоў на ўзроўні намесніка старшыні камітэта.

Беларускія парламентарыі наведалі некалькі краін з афіцыйнымі візітамі, але ўзровень дэлегацый таксама не быў высокі. Беларуская дэлегацыя пад кіраўніцтвам намесніка старшыні Палаты прадстаўнікоў Віктара Гумінскага наведала Арменію, а дэлегацыі ўзроўню старшыняў камісій – Малдову і В’етнам.

На працягу года кіраўніцтва парламента сустракалася з прадстаўнікамі многіх краін, але большасць гэтых кантактаў былі з амбасадарамі і мелі пратакольны ці юбілейны характар: Карэя, Куба, Сірыя, Судан, Кітай, Украіна, Малдова, Казахстан і інш.

На працягу года беларускія парламентарыі прымалі ўдзел у працы разнастайных міжнародных і рэгіянальных парламенцкіх структур: Міжпарламенцкая Асамблея АСЕАН (у якасці назіральніка), сусветная Асамблея Міжпарламенцкага саюза, Міжпарламенцкая Асамблея Еўразійскай эканамічнай супольнасці, Міжпарламенцкая Асамблея Садружнасці Незалежных Дзяржаў, Парламенцкая асамблея Чарнаморскага эканамічнага супрацоўніцтва. Беларускія парламентарыі прынялі ўдзел у назіранні за выбарамі ў Казахстане, Расіі, Туркменістане і Украіне.

Вынікі

У 2012 годзе развіццё парламента у пэўнай ступені адлюстроўвае спробы рэфармаваць яго ролю і прынцып фарміравання: было праведзенае значнае абнаўленне дэпутацкага корпусу, змененая палітычная арганізацыя дэпутатаў, павялічанае прадстаўніцтва кіраўнікоў сярэдняга ўзроўню і г. д. Тым не менш, пакуль цяжка сказаць, ці праведзеныя змены пацягнуць за сабой трансфармацыю функцый і ролі парламента. Магчыма, яны застануцца выключна фармальнымі. Варта адзначыць, што па выніках выбараў найвышэйшае кіраўніцтва парламента засталося практычна без зменаў.

У астатнім дзейнасць парламента збольшага адпавядала складзеным пасля 1996 года правілам. У заканадаўчым працэсе парламент паслядоўна трымаецца вызначанай ролі, якая прадугледжвае дапрацоўку і прыняцце законапраектаў, распрацаваных урадам ці Адміністрацыяй прэзідэнта. Актыўнасць саміх дэпутатаў у ініцыяванні новых законаў нязначная.

У 2012 некалькі знізілася знешнепалітычная актыўнасць парламента, што можна патлумачыць як працягам знешнепалітычнай ізаляцыі і вычарпанасцю альтэрнатыўных накірункаў актыўнасці, так і падрыхтоўкай да выбараў.