У тупіку: Развіццё адносінаў Беларусі з Еўрапейскім Саюзам

Дзяніс Мельянцоў

Рэзюмэ

На працягу 2012 года Беларусь і Еўрасаюз мелі вельмі няроўныя адносіны. Бакi перажылі два дыпламатычныя крызісы, якiя змяніліся пэўнай актывізацыяй кантактаў напрыканцы года. Увесь гэты час бакі адначасова выказваліся пра пажаданасць канструктыўнага дыялогу і паляпшэння стасункаў. Аднак на працягу года Еўрасаюз пашырыў дзеянне абмяжаванняў у адносінах з беларускімі ўладамі, а ўлады ўзмацнілі рэпрэсіі ўнутры краіны. Мінск паслядоўна дэманстраваў сваё нежаданне выконваць патрабаванні Брусэля, агучаныя публічна, але не адмаўляўся ад магчымасцей нефармальных камунікацый і перамоваў з прадстаўнікамі Еўрасаюза.

Еўрасаюз прапанаваў эксклюзіўную ініцыятыву для Беларусі (Дыялог пра мадэрнізацыю), але яна пакуль не сталася эфектыўным інструментам супрацоўніцтва і камунікацыі і патрабуе делейшай дапрацоўкі.

Тэндэнцыі:

Дыпламатычны крызіс: кароткі, але балючы

Для беларуска-еўрапейскіх стасункаў 2012 год распачаўся з вострага крызісу, які можна параўнаць толькі з крызісам вакол амбасадарскіх рэзідэнцыяў у Драздах 1998 года. Дваццать восьмага лютага Савет ЕС прыняў рашэнне пра пашырэнне спісу беларускіх афіцыйных асоб, супраць якіх дзейнічаюць абмежавальныя меры Еўрасаюза. Спіс быў павялічаны на 21 чалавека (такім чынам, па стане на 1 сакавіка 2012, «чорны спіс» уключаў 231 асобу).

Дваццать восьмага лютага афіцыйны прадстаўнік беларускага МЗС абвясціў аб мерах у адказ. Кіраўніцтва Беларусі вырашыла забараніць уезд на тэрыторыю краіны грамадзянам дзяржаў Еўрасаюза, якія спрыялі ўвядзенню абмежавальных мераў, а пастаянны прадстаўнік Беларусі пры EC і амбасадар у Польшчы былі адкліканыя ў Мінск для кансультацыяў. МЗС Беларусі прапанавала кіраўніку Прадстаўніцтва ЕС і амбасадару Польшчы ў Беларусі таксама выправіцца ў свае сталіцы для кансультацыяў.

У адказ на гэта на тэрміновым пасяджэнні Камітэта па палітычных пытаннях і пытаннях бяспекі Еўрапейскай службы знешняга дзеяння было дасягнутае пагадненне аб салідарным адкліканні ўсіх амбасадараў краін Еўрасаюза з Мінска. Такім чынам, дыпламатычныя адносіны паміж Беларуссю і краінамі Еўрасаюза апынуліся на мяжы разрыву.

Глыбінныя прычыны беларуска-еўрапейскага палітычнага канфлікту і дыпламатычнага крызісу палягаюць у фундаментальным неразуменні бакамі матываў і задач адзін аднаго, а таксама ў татальным недаверы, які заўжды прысутнічаў у адносінах, але шматкроць узмацніўся пасля прэзідэнцкіх выбараў 2010 года. У Еўрасаюза адсутнічае стратэгія дзеянняў у адносінах да Беларусі (як і знешнепалітычная стратэгія ў цэлым), а знешняя палітыка Беларусі ў прынцыпе не прадугледжвае пэўных доўгатэрміновых стратэгіяў. Гэта прыводзіць да неразумення бакамі мэтаў двухбаковых адносінаў, іх магчымых выгадаў і стратаў ад канфліктаў.

Еўрасаюз разглядае Беларусь у якасці тыповай усходнееўрапейскай краіны, як Малдову ці Ўкраіну, што імкнуцца ўступіць у ЕС і гатовыя выконваць патрабаванні Брусэлю па набліжэнні нормаў і стандартаў. Еўрасаюз разглядае органы ўлады ў Беларусі як нелегітымныя і робіць стаўку на апазіцыю і грамадзянскую супольнасць як на ўплывовых палітычных суб’ектаў унутры краіны, тым самым правакуе беларускія ўлады на ўзмацненне рэпрэсіяў, бо іншых рычагоў уплыву на Брусэль у афіцыйнага Мінска няма. Са свайго боку, кіраўніцтва Беларусі пры дапамозе гэтага крызісу спадзявалася зламаць саму парадыгму стаўлення ЕС да Беларусі як да краіны-аспіранта, што імкнецца стаць часткай Еўрасаюза і таму адчувальнай да палітычнай абумоўленасці, і прымусіць Брусэль ставіцца да Беларусі як да суверэннай краіны, якая мае свае інтарэсы (як, напрыклад, Еўрасаюз ставіцца да Азербайджану ці Расіі).

Новае ў канфлікце 2012 года – гэта пралік афіцыйнага Мінска, які меркаваў, што Еўрасаюз будзе не здатны да салідарнага дзеяння, і будзе магчыма і надалей гуляць на супярэчнасцях паміж еўрапейскімі сталіцамі што да ўсходняй палітыкі. Важным фактарам крызісу стала і паглыбленне інтэграцыі Беларусі з Расіяй у межах Адзінай эканамічнай прасторы, што дазволіла беларускаму кіраўніцтву забяспечыць падтрымку Крамля і больш упэўнена пачувацца ў канфлікце з Брусэлем.

Другая фаза крызіса была звязаная з рэакцыяй Еўрасаюза на смяротнае пакаранне Д. Канавалава і У. Кавалёва, асуджаных за тэракт у мінскім метро. Інфармацыя пра тое, што прэзідэнт Лукашэнка адхіліў прашэнне пра памілаванне, спрыяла прыняццю новых абмежавальных мераў у дачыненні да Беларусі. Дваццать трэцяга сакавіка Савет ЕС дадаў у беларускі «чорны спіс» 12 фізічных асоб (уключна з бізнесменамі Ю. Чыжом і А. Тарнаўскім) і 29 прадпрыемстваў. Такім чынам, у «чорным спісе» на канец сакавіка фігуравалі 243 грамадзяніна Беларусі і 32 прадпрыемствы.

У сваю чаргу беларускія ўлады сталі больш актыўна скарыстоўваць свой спіс – невыязных з Беларусі. У яго ўключылі асобных прадстаўнікоў апазіцыі і грамадзянскай супольнасці, якія, паводле слоў А. Лукашэнкі, заклікалі да санкцыяў супраць сваёй краіны.

Пераломны момант у адносінах Беларусі і Еўрасаюза надышоў у сярэдзіне красавіка, калі з турмаў былі выпушчаныя былы кандыдат у прэзідэнты Андрэй Саннікаў і сябра ягонага перадвыбарчага штаба Зміцер Бандарэнка. Адчуваючы, што канфлікт з ЕС нясе больш стратаў, чым набыткаў, афіцыйны Мінск зрабіў практычны крок да дээскалацыі канфлікту. Са свайго боку, Еўрасаюз таксама пайшоў настустрач: 23 красавіка Савет ЕС устрымаўся ад новых абмежавальных мераў у адносінах Беларусі, а ў апошні тыдзень красавіка ў Мінск пачалі вяртацца амбасадары дзяржаў Еўрасаюза.

Дыялог пра мадэрнізацыю: з кім размаўляць?

Адначасова з дыпламатычным крызісам Еўракамісар па палітыцы пашырэння Штэфан Фюле абвясціў пра старт новай ініцыятывы – Еўрапейскага дыялога пра мадэрнізацыю з Беларуссю, які потым быў перайменаваны ў Еўрапейскі дыялог пра мадэрнізацыю з беларускім грамадствам (ЕДМ). Ва ўмовах немагчымасці двухбаковых міжурадавых кантактаў на найвышэйшым і высокім узроўнях Еўрасаюз прапанаваў мадэль супрацоўніцтва з апазіцыяй і грамадзянскай супольнасцю з мэтай «абмену меркаваннямі па пытаннях рэформаў, неабходных для мадэрнізацыі Беларусі».1

У межах Дыялогу былі сфарміраваныя чатыры экспертныя рабочыя групы па наступных напрамках:

Афіцыйныя задачы ЕДМ наступныя: сфарміраваць больш яснае бачанне сучаснай і дэмакратычнай Беларусі і рэформаў, неабходных для яе мадэрнізацыі; вызначыць адпаведны патэнцыял развіцця адносін з ЕС і патэнцыял магчымай падтрымкі з боку ЕС, перадаць практычны досвед краін Еўрасаюза у праходжанні пераходных перыядаў.

Першыя сем месяцаў з моманту запуска ЕДМ былі прысвечаныя падрыхтоўчаму этапу працы, які папярэднічаў паўнавартаснаму пачатку яго функцыянавання. Падрыхтоўчы этап Дыялога ўключаў распрацоўку рэгламента працы груп і фармуляванне прыярытэтаў іх дзейнасці: узгадненне вузкіх тэматычных напрамкаў, у межах якіх у далейшым будуць праводзіцца даследаванні, арганізоўвацца мерапрыемствы і распрацоўвацца прапановы рэформаў. За гэты ж час пры арганізацыйнай і тэхнічнай дапамозе Офіса салідарнасці з Беларуссю была створаная «база рэформаў»2 – база даных пра большасць праектаў рэформаў, што прапаноўваліся незалежнымі даследчымі цэнтрамі, міжнароднымі арганізацыямі і беларускімі ўладамі.

На змену падрыхтоўчаму этапу ЕДМ прыйшла пераходная фаза ініцыятывы, якая будзе доўжыцца прыкладна да лета 2013 года. Яе зместам мае стаць серыя экспертных круглых сталоў, прысвечаных абмеркаванню распрацаваных раней прыярытэтаў рэформаў, а таксама сустрэчы з экспертамі з краін-сябраў Еўрасаюза з мэтай перадачы досведу ў адпаведных галінах .

Важнай праблемай з’яўляецца ўдзел у Дыялогу ўрадавых экспертаў. Нягледзячы на некаторыя дыпламатычныя намаганні з боку Брусэля, эксперты з дзяржаўных інстытуцый не ўдзельнічалі ў пасяджэннях рабочых груп. Аднак адносна ўдзелу прадстаўнікоў беларускай дзяржавы Еўрасаюз пасылае супярэчлівыя мэсіджы. З аднаго боку, ён выказвае зацікаўленасць ва ўдзеле дзяржаўных экспертаў у рабочых групах, а з другога – заяўляе пра немагчымасць удзелу афіцыйнага Мінску ў якасці трэцяга боку ЕДМ (разам з Еўрасаюзам і беларускай грамадзянскай супольнасцю). У такіх умовах афіцыйны Мінск разглядае Дыялог пра мадэрнізацыю як сумесны праект Брусэля і беларускай апазіцыі, накіраваны ў цэлым супраць беларускай мадэлі развіцця.

Наўрад ці варта чакаць, што ўрад далучыцца да Дыялогу, нават калі санкцыі будуць знятыя і двухбаковыя адносіны наладзяцца. Мінск першапачаткова не быў уключаны ў распрацоўку ЕДМ і не мае пачуцця прыналежнасці і «ўласнасці» ў гэтай ініцыятыве, а далучацца на правах малодшага партнёра і сядаць за адзін стол з апазіцыяй азначае страту рэпутацыі.

Еўрасаюз займае хутчэй пазіцыю незалежнага мадэратара, пры гэтым падтрымкі Дыялога з боку патэнцыйна зацікаўленых бакоў унутры краіны практычна няма: праца па далучэнні экспертаў з боку бізнесу пакуль не пачыналася, а апазіцыйныя сілы не выявілі да Дыялога ніякай цікавасці. У рэшце рэшт, выніковасць усяго Дыялога (калі ўжо ён завецца «еўрапейскі») шмат у чым будзе вызначацца высілкамі самога Еўрасаюза, паколькі ўнутры Беларусі няма ні «замоўніка» экспертных распрацовак, ні фінансавых сродкаў для такой дзейнасці.

Па стане на канец 2012 года Дыялог пра мадэрнізацыю функцыянаваў у рэжыме экспертнага клуба без выразных мэтаў, задач і без бюджэта. Для яго паспяховага функцыянавання ў будучым неабходныя, па-першае, артыкуляцыя пазіцыі і мэтаў ЕС у гэтым працэсе, па-другое, дэманстрацыя патэнцыйных і пажаданых вынікаў ЕДМ і канкрэтных эканамічных і палітычных выгадаў, якія Беларусь (як у асобе ўрада, гэтак і грамадства ў цэлым) можа атрымаць ад сумеснай распрацоўкі і ажыццяўлення мадэрнізацыйных праграм.

Шведскі інцыдэнт: мядзведзікі супраць шведскай амбасады

Улетку 2012 года Мінск працягваў дасылаць Брусэлю асцярожныя пасланні, што меліся сведчыць пра добрую волю і жаданне канструктыўнага дыялогу. Гэтак, знакавай падзеяй стаў удзел намесніцы міністра замежных спраў Беларусі А. Купчыной у Першай нефармальнай сустрэчы міністраў замежных спраў краін Усходняга партнёрства ў Кішынэу. Дваццаць трэцяга ліпеня міністр замежных спраў Беларусі С. Мартынаў прыняў удзел у трэцяй сустрэчы міністраў замежных спраў краін Усходняга партнёрства ў Брусэлі.

Аднак 1 жніўня беларускі МЗС афіцыйна паінфармаваў аб тым, што адмаўляецца працягваць акрэдытацыю амбасадару Каралеўства Швецыі ў Мінску Стэфану Эрыксану. Як заявіў прэс-сакратар знешнепалітычнага ведамства А. Савіных, на працягу сямі гадоў, якія Эрыксан правёў у Беларусі, «яго дзейнасць была накіравана не на ўмацаванне беларуска-шведскіх адносінаў, а на іх разбурэнне».3 У адказ на дзеянні Мінска шведскі бок запатрабаваў, каб два супрацоўнікі амбасады Беларусі ў Стакгольме пакінулі краіну. Мінск прыняў рашэнне цалкам адклікаць сваю амбасаду ў Стакгольме і прапанаваў Швецыі зрабіць тое ж самае.4

Многія аналітыкі звязалі такія дзеянні беларускіх уладаў з так званым «плюшавым дэсантам»: 4 ліпеня лёгкаматорны самалёт з грамадзянамі Швецыі на борце парушыў беларускую паветраную прастору і раскідаў над Івянцом і Мінскам каля 800 плюшавых цацак з прымацаванымі да іх надпісамі ў абарону свабоды слова ў Беларусі. Беларускі бок абвінаваціў у гэтай акцыі Швецыю як дзяржаву, і гэта, канечне ж, магло адбіцца і на стаўленні да амбасады і кіраўніка дыпламатычнай місіі.

Дзеянні беларускіх уладаў зноў атрымалі салідарнае асуджэнне з боку краінаў-сябраў і інстытутаў аб’яднанай Еўропы. У Брусэлі загаварылі пра магчымасць чарговага адклікання кіраўнікоў дыпмісій. Але на пазачарговым пасяджэнні Савета ЕС 10 жніўня было прынятае рашэнне ўсё ж такі ўстрымацца ад такога кроку.5

Парламенцкія выбары: звычайны вынік, звычайная рэакцыя

Выбары дэпутатаў Палаты прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу пятага склікання, што адбыліся 23 верасня, Міжнароднай місіяй БДІПЧ АБСЕ былі прызнаныя неадпаведнымі стандартам АБСЕ. У выніку Еўрапейскі Саюз, які ў ацэнцы выбараў абапіраецца на заключэнне місiяў АБСЕ, не прызнаў выбары ў Беларусі свабоднымі і справядлівымі. Такая ацэнка не паспрыяла зняццю напругі ў адносінах Беларусі з Еўрасаюзам. Па выніках выбарчай кампаніі Вярхоўны прадстаўнік ЕС па знешняй палітыцы і палітыцы бяспекі Кэтрын Эштан і Камісар па пытаннях пашырэння і палітыкі суседства Штэфан Фюле зрабілі сумесную заяву, ў якой назвалі выбары ў Беларусі «яшчэ адной упушчанай магчымасцю».6

Аднак адразу пасля выбараў былі вызваленыя Сяргей Каваленка і Павел Сырамалотаў, якіх Еўрасаюз разглядаў як палітычных зняволеных. Гэтая падзея панізіла градус крытыкі на адрас беларускага кіраўніцтва падчас пасяджэння Савета ЕС 15 кастрычніка. Па выніках гэтага Савета было працягнутае дзеянне санкцыяў адносна беларускіх афіцыйных асобаў, бізнесмэнаў і прадпрыемстваў да 31 кастрычніка 2013 года. Аднак «чорны спіс» не быў пашыраны, як можна было меркаваць напярэдадні.

Курс на нармалізацыю?

Канец года апынуўся вельмі насычаным падзеямі, якія можна кваліфікаваць як істотную актывізацыю Мінска ў заходнім накірунку. Гэтак, адбылася серыя дзелавых і дыпламатычных мерапрыемстваў, арганізаваных беларускім бокам як у Беларусі, так і ў каінах Еўрасаюза. У лістападзе-снежні адбыліся кансультацыі паміж МЗС Латвіі і Беларусі, а таксама Беларусі і Францыі. Былі падпісаныя праграмы супрацоўніцтва паміж міністэрствамі культуры Беларусі і Польшчы, літоўска-беларускае пагадненне ў галіне інфармацыйных і камунікацыйных тэхналогіяў і развіцця інфармацыйнага грамадства.

Таксама ў канцы года меў месца цэлы шэраг сустрэч кіраўніцтва МЗС Беларусі з кіраўнікамі дыпламатычных місіяў краін ЕС у Мінску. У снежні міністр замежных спраў Уладзімір Макей і ягоная намесніца А. Купчына прынялі амбасадараў Польшчы, Францыі, Чэхіі, Эстоніі, Вялікай Брытаніі і Літвы. Сямнаццатага снежня снежня Макей патэлефанаваў міністру замежных спраў Чэхіі Карэлу Шварцэнбергу, а кіраўнік МЗС Беларусі прыняў дырэктара дэпартамента Расіі, Усходняга партнёрства, Цэнтральнай Азіі, рэгіянальнага супрацоўніцтва і АБСЕ Еўрапейскай службы знешняга дзеяння ЕС Гунара Віганда.7 Паводле беларускага МЗС, падчас амаль кожнай з гэтых сустрэчаў абмяркоўваліся пытанні беларуска-еўрапейскіх адносінаў.

Такая актывізацыя кантактаў на заходнім накірунку супала з нарастаннем праблемных момантаў у адносінах з Расіяй, якія часткова сталі прычынай пошуку шляхоў нармалізацыі адносінаў з Еўрасаюзам. Акрамя таго, матывам актывізацыі МЗС ёсць неабходнасць прыцягнення заходніх крэдытаў і інвестыцыяў напярэдадні пікавых выплат па знешніх запазычанасцях, разлік скарыстацца літоўскім старшынствам у ЕС у 2013 годзе для актывізацыі свайго ўдзелу ва Ўсходнім партнёрстве (перадусім у мэтах фінансавання інфраструктурных праектаў), жаданне “падправіць” імідж краіны напярэдадні Чэмпіяната свету па хакеі, які пройдзе ў Беларусі ў 2014 годзе.

Выглядае, што Мінск гатовы ісці на выкананне патрабаванняў Еўрасаюза, у прыватнасці на вызваленне палітычных вязняў, калі будзе бачыць выразныя выгады ад нармалізацыі сваіх адносінаў з Еўрасаюзам. Пагаршэнне адносінаў з Расіяй таксама будзе спрыяць гэтаму працэсу.

Высновы

Нягледзячы на крызісы ў адносінах, на працягу года Мінск дэманстраваў сваё жаданне вярнуцца да дыялогу з Еўрасаюзам і паляпшэння палітычных стасункаў пры ўмове захавання рэпутацыі і адхілення апазіцыі як пасярэдніка ў гэтых адносінах.

Дыпламатычны крызіс паказаў, што Еўрасаюз гатовы да салідарных дзеянняў, але ён мае вельмі абмежаваныя рычагі ўплыву на сітуацыю ў Беларусі. Гэтаксама ў Брусэля няма дакладнага разумення, якую стратэгію паводзінаў абраць. Беларусь, у сваю чаргу, ведае, як кіраваць крызісамі ў адносінах з ЕС, але не ведае як прымусіць Брусэль ставіцца да яе як да незалежнай дзяржавы, без спробаў яе трансфармаваць адпаведна жаданням еўрапейскіх чыноўнікаў.

Нягледзячы на канфліктныя адносіны ў палітычнай сферы, гандаль і дзелавыя сувязі ў 2012 года працягвалі паспяхова развівацца, як і двухбаковыя адносіны з некаторымі краінамі-сябрамі Еўрасаюза.

Беларуска-еўрапейскія адносіны пакуль застаюцца функцыяй ад адносінаў Мінска з Масквой і актуалізуюцца толькі тады, калі з’яўляюцца праблемы з усходняй суседкай. У цэлым, Беларусь застаецца ў рэчышчы палітыкі «лавіравання», і яе знешнепалітычная дзейнасць залежыць ад тактычных патрэбаў і знешняй кан’юнктуры.