Мясцовыя органы ўлады: палітычная лаяльнасць, эканамічная інертнасць

Рэзюмэ

У 2011 годзе ступень цэнтралізаванасці мясцовых органаў улады ў Беларусі заставалася высокай як у адміністрацыйнай, так і ў фінансавай сферах. Пры гэтым мясцовыя ўлады паказалі высокую эфектыўнасць у падтрыманні палітычнай стабільнасці на падначаленых тэрыторыях, якая ставілася пад пагрозу ростам сацыяльнай напружанасці і пратэстнай актыўнасцю ў рэгіёнах. Аднак у рэалізацыі пастаўленых цэнтральнай уладай эканамічных задач, што патрабуюць ініцыятывы мясцовага кіраўніцтва, «вертыкаль улады» паказала значна горшыя вынікі.

Адначасова, захоўваючы status quo ў адміністрацыйным кантролі над мясцовымі органамі ўлады, цэнтр прадастаўляў мясцовым уладам усё больш кампетэнцый у фінансавай і гаспадарчай дзейнасці. У 2011 г. быў зменены прынцып размеркавання падаткаў паміж рознымі ўзроўнямі мясцовых і рэспубліканскім бюджэтамі. Пры гэтым у параўнанні з папярэднім годам павялічылася частка бязвыплатных паступленняў у мясцовыя бюджэты з рэспубліканскага. Імкненне цэнтральнай улады праз змены крыніцаў прыбытковай часткі мясцовых бюджэтаў стымуляваць эканамічнай развіццё рэгіёнаў пакуль сутыкаецца з інертнасцю чыноўнікаў, якія працягваюць разлічваць на датацыі цэнтра. Аднак рэспубліканскія органы ўжо не ў стане падтрымліваць ранейшыя аб'ёмы бюджэтных трансфертаў і выдаткаў на дзяржпраграмы, фінансаванне якіх было адной з прычын валютна-фінансавага крызісу 2011 г.

Тэндэнцыі

• Доля мясцовых бюджэтаў у размеркаванні падатковых паступленняў кансалідаванага бюджэту павялічваецца.
• Для бюджэтнага працэсу характэрнае далейшае павелічэнне ўзроўню цэнтралізацыі рэсурсаў у рэспубліканскім бюджэце.
• Назіраюцца дыспрапорцыі ў рэгіёнах па ўзроўні датацыйнасці. Адначасова колькасць бездатацыйных бюджэтаў і бюджэтаў з умераным узроўнем датацыі на першасным узроўні мясцовага кіравання і самакіравання павялічваецца.
• Кампетэнцыі і адказнасць мясцовых уладаў у фінансавай сферы пашыраюцца, аднак апошнімі фактычна не выкарыстоўваюцца.

Мясцовая вертыкаль: пацвярджэнне лаяльнасці

Сістэма мясцовага кіравання і самакіравання Беларусі ў 2011 г. не зазнала кардынальных зменаў і характарызуецца фактычнай адсутнасцю аўтаноміі беларускіх рэгіёнаў ад цэнтра. Мясцовыя прадстаўнічыя органы ўлады (саветы) працягваюць захоўваюць сімвалічную ролю і цалкам залежаць ад мясцовых адміністрацый/выканкамаў, якія фактычна з'яўляюцца органамі дзяржаўнай улады мясцовага ўзроўню. Саветы пазбаўленыя сваіх выканаўчых органаў і іх дзейнасць абмяжоўваецца збольшага зацвярджэннем рашэнняў мясцовых выканаўчых органаў, якія маюць стратэгічнае значэнне для развіцця рэгіёна.

Пры гэтым кампетэнцыя прадстаўнічых органаў улады ў фінансавай сферы працягвае скарачацца на карысць мясцовых адміністрацый. У 2011 г. мясцовыя фінансавыя органы і выканкамы атрымалі дадатковыя паўнамоцтвы на ўнясенне зменаў і дапаўненняў у рашэнні мясцовых саветаў аб бюджэце і ўдакладненне паказчыкаў мясцовага бюджэту.

Варта зазначыць, што мясцовыя ўлады ў 2011 г. былі вымушаныя граць большую ролю ў палітычным працэсе, калі цэнтральнае кіраўніцтва на першых этапах валютна-фінансавага крызісу страціла кантроль над сітуацыяй, што выклікала рост незадаволенасці насельніцтва дзяржаўнай палітыкай. Аднак мясцовае кіраўніцтва засведчыла лаяльнасць дзейнаму прэзідэнту і дастаткова эфектыўна здолела спыніць пратэстную актыўнасць у сваіх рэгіёнах.

Летнія пратэсты берасцейскіх і гарадзенскіх прадпрымальнікаў, што займаліся нелегальным прымежным гандлем і адчулі абмежаванні сваіх магчымасцяў, былі хутка спыненыя регіянальным кіраўніцтвам з дапамогай сілавікоў, ціску падатковых органаў і перамоў. Яшчэ больш жорстка ў рэгіёнах былі падаўленыя «маўклівыя акцыі», пік якіх таксама прыйшоўся на лета 2011 г. У сваю чаргу хваляванні работнікаў на асобных прадпрыемствах не сталі сістэмнымі: іх удалося спыніць праз саступкі з боку мясцовых уладаў і выкананне патрабаванняў пратэстоўцаў.

Са значным спазненнем прэзідэнт адрэагаваў на рост сацыяльнай напружанасці, які відавочна праявіўся ў асобных рэгіёнах, паклаўшы пачатак стварэнню «тэрытарыяльнай абароны» для барацьбы са знешнімі і ўнутранымі ворагамі, надаўшы званне генерал-маёра кіраўнікам абласных выканкамаў.1 На рэгіянальнае кіраўніцтва былі ўскладзеныя абавязкі па тэрытарыяльнай абароне, сярод задач якой праглядаецца прадухіленне «хаосу дзяржаўных пераваротаў».

Пры гэтым, ў параўнанні з 2010 г., мясцовыя органы ўлады, услед за іншымі дзяржаўнымі інстытутамі, у пэўнай ступені страцілі давер насельніцтва. Аднак гэтае змяншэнне не было такім рэзкім, як падзенне рэйтынгу прэзідэнта,2 што сведчыць пра разуменне грамадствам рэальнага месца органаў мясцовага кіравання і самакіравання ў сістэме прыняцця рашэнняў.

Мясцовыя фінансы: цэнтралізаванасць і стымуляванне ініцыятывы

У сітуацыі скарачэння рэсурсаў для падтрымання ранейшай сацыяльна-эканамічнай мадэлі цэнтральная ўлада імкнулася забяспечыць большую зацікаўленасць чыноўнікаў у мясцовых крыніцах прыбытковай часткі бюджэтаў. У 2011 г. падатковыя крыніцы прыбытку пераразмяркоўваліся ў бюджэтнай сістэме на карысць мясцовых органаў улады. Пры гэтым дасягнуць пастаўленых планаў па інвестыцыях, імпартазамяшчэнні, развіцці прадпрымальніцтва і раздзяржаўленні маёмасці ў мінулым годзе не атрымалася з-за інертнасці мясцовых адміністрацый, якія з-за празмернай бюджэтнай цэнтралізацыі ў апошнія гады страцілі ініцыятыўнасць і разлічваюць выключна на бязвыплатныя паступленні з рэспубліканскага бюджэту.

У 2011 г. палітыка рэспубліканскіх органаў улады была накіраваная на павелічэнне зацікаўленасці мясцовых органаў кіравання ў развіцці сваіх тэрыторый праз увядзенне новага механізму размеркавання падатку на прыбытак. Калі ў 2010 г. 50% гэтага падатку заставалася ў рэспубліканскім бюджэце, а 50% накіроўвалася на мясцовы ўзровень, дык з 2011 г. увесь падатак на прыбытак прадпрыемстваў камунальнай формы ўласнасці, а таксама падатак на прыбытак прадпрыемстваў недзяржаўнай формы ўласнасці заставаліся ў распараджэнні мясцовых бюджэтаў. Падатак на прыбытак прадпрыемстваў рэспубліканскай формы ўласнасці размяркоўваўся як і раней: 50% – у рэспубліканскі бюджэт, 50% – у мясцовы.3 Новы парадак размеркавання падатку на прыбытак дазволіў пакінуць на мясцовым узроўні 67.6% усіх паступленняў ад гэтага падатку, які налічваецца ў рэгіёнах.4

Аднак пакуль нельга казаць, што павелічэнне падатковай базы мясцовых бюджэтаў за кошт падатку на прыбытак стала істотным стымулам для стварэння новых вытворчасцяў у 2011 г., што пацвярджаецца рэакцыяй цэнтральных ўлад. У сакавіку мінулага года Камітэт дзяржкантролю па Мінскай вобласці раскрытыкаваў дзейнасць мясцовых уладаў за недастатковую падтрымку прадпрымальніцкай ініцыятывы, а ў кастрычніку Генпракуратура засведчыла, што мясцовыя выканаўчыя камітэты недастаткова актыўна шукаюць і прыцягваюць інвестараў, мала інфармуюць суб'ектаў прадпрымальніцкай дзейнасці аб ільготах пры рэалізацыі інвестыцыйных праектаў. Да крытыкі далучыўся і старшыня Палаты прадстаўнікоў У. Андрэйчанка, заявіўшы аб нізкай самастойнасці і безыніцыятыўнасці мясцовых органаў ўлады ў вырашэнні праблем па імпартазамяшчэнні.

Акрамя падатку на прыбытак, у мясцовыя бюджэты ў 2011 г. былі ўключаныя яшчэ падаходны падатак (100%), падатак на ўласнасць (100%), падатак на дададзеную вартасць (29.4%) і шэраг іншых падаткаў (каля 32.4% у агульным аб'ёме). Пры гэтым фіскальная палітыка ў Беларусі застаецца цэнтралізаванай: для ўсіх рэгіёнаў дзейнічае вызначаны на рэспубліканскім узроўні адзіны парадак абкладання падаходным падаткам, падаткамі на зямлю і на нерухомасць. У 2011 г. у мясцовых уладаў засталося права павялічваць стаўкі падаткаў на ўласнасць – не больш як у два разы ў параўнанні з вызначанымі.

Варта зазначыць, што ў апошнія пяць гадоў назіраецца няспынная тэндэнцыя павелічэння долі прыбыткаў мясцовых бюджэтаў ў параўнанні з рэспубліканскім бюджэтам ад падатковых паступленняў. Калі ў 2007 г. толькі 44,7% падатковых паступленняў трапляла ў мясцовыя бюджэты, дык у 2011 г. гэта лічба склала каля 58%.5

Пры гэтым паміж рэгіёнамі назіраецца істотнае адрозненне ў крыніцах прыбытковай часткі кансалідаваных бюджэтаў. Калі ў Мінску на дзяржаўны сектар прыпадае 51,8% паступленняў, а ў Брэсцкай вобласці нават 55,7%, дык у Гродзенскай ? толькі 30,4%.6 У Брэсцкай, Магілёўскай і Гродзенскай абласцях у падатковых паступленнях кансалідаванага бюджэту значную ўдзельную вагу займае падаходны падатак: 33,1%, 29,2% і 27,3% адпаведна. У той жа час у Мінскай, Гомельскай, Віцебскай абласцях і г. Мінску на падаходны падатак прыпадае толькі 18,8%, 15,9% 12,7% і 12,6% адпаведна. Частка паступленняў ад падатку на прыбытак у Гродзенскай, Брэсцкай, Гомельскай, Магілёўскай абласцях і г. Мінску амаль аднолькавая – 16,2%, 16,5%, 15,5%, 15,3%, 16,4% адпаведна. У Віцебскай вобласці самы нізкі паказнік удзельнай вагі падатку на прыбытак – адно 8,2%. Мінская вобласць з'яўляецца лідарам сярод прыбыткаў бюджэту ад паступленняў па дывідэндах і прыбытках ад іншых формаў удзелу ў капітале – 37,1%, падатак на прыбытак таксама займае значную частку ў структуры паступленняў – 21,6%. Аднак агульная ўдзельная вага прыбыткаў мясцовых бюджэтаў у даходах кансалідаванага бюджэту знізілася з 37,9% у 2010 г.да 36,5% у 2011 г.

Частка бязвыплатных паступленняў з рэспубліканскага бюджэту ў прыбытковай частцы мяцовых бюджэтаў павялічылася з 34,3% у 2010 г. да 35,4% у 2011 годзе, захоўваючы датацыі і субвенцыі на самым высокім узроўні за апошнія гады.

Вага выдаткаў мясцовых бюджэтаў у выдатках кансалідаванага бюджэту 2011 г. павялічылася да 55,3% у параўнанні з 53,5% у 2010 г.

У 2011 г. нязначнай заставалася вага непадатковых прыбыткаў мясцовых бюджэтаў. Мясцовыя чыноўнікі тармозяць працэс прыватызацыі нерухомасці і адмаўляюцца прадаваць яе беларускім прадпрымальнікам: частка прыбыткаў кансалідаванага бюджэту па гэтым артыкуле складае толькі каля 0,28% ВУП. Акрамя таго, мясцовыя чыноўнікі атрымалі дадатковы рычаг ціску на бізнэс і магчымасць умяшання ў працэс прыватызацыі дзякуючы ўказу № 677, паводле якога аблвыканкамы і Мінгарвыканкам маюць пераважнае права на набыццё акцыйгаспадарчыхтаварыстваў, утым ліку стратэгічных.Аднак выкарыстанне гэтых пераваг рэгіянальнымі ўладамі на практыцы застаецца абмежаваным з-за адсутнасці грошай у мясцовых бюджэтах.

Пры гэтым кіраўніцтва кожнай вобласці і Мінска атрымалі заданні па прыцягненні замежных інвестыцый, аб’ёмы якіх у 2011 г. ў разы перавышалі планавыя заданні 2010 г. Аднак усе вобласці фактычна правалілі выкананне даведзеных паказнікаў, рэалізаваўшы іх на ўзроўні 7%. Пры гэтым найбольшы паказнік выканання плану склаўся ў Магілёўскай вобласці ? 13%, а найменшы ў Віцебскай вобласці – 3,4%.

З мэтай атрымання дадатковых рэсурсаў прэзідэнт указам № 75 надзяліў рэгіянальныя органы ўлады паўнамоцтвамі па прыцягненні знешніх пазык у замежнай валюце. У 2011 г. Мінгарвыканкам планаваў выпусціцьпяцігадовыя еўрабондына суму USD200-300млн, аднак здзейсніць гэта не атрымалася з-за нізкага крэдытнага рэйтынгу і высокага кошту пазыкаў. Паводле ўказу пазыкі мясцовых органаў улады фармальна не мелі характару дзяржаўнага знешняга доўгу краіны, што дазваляла беларускаму ўраду маніпуляваць паказнікамі дзяржаўнага доўгу Рэспублікі Беларусь. Адначасова з 1 студзеня 2011 г. было абмежаванае права мясцовых уладаў рабіць запазычанні, калі сума запланаваных плацяжоў па пагашэнні і абслугоўванні новых і раней прынятых даўгавых абавязанасцяў у бягучым або ў кожным наступным годзе перавышае 15% планаванага на бягучы год аб'ёму даходаў бюджэту без уліку атрыманых субвенцый, што сведчыць аб заклапочанасці цэнтральнага ўрада ростам аб'ёмаў пазык мясцовымі ўлады.

Узмацненне фінансавай самастойнасці першаснага ўзроўню мясцовай улады

З 2011 г. на першасным узроўні пачаў часткова «асядаць» падаходны падатак з фізічных асоб, аднак застаецца істотнай розніца паміж рэгіёнамі краіны ў рэалізацыі дзяржаўнай палітыкі. У сваю чаргу ўдакладненне выдатковых паўнамоцтваў бюджэтаў першаснага ўзроўню таксама спрыяльна паўплывала на функцыянаванне мясцовай улады, якой, аднак, яшчэ далёка да фінансавай аўтаноміі.

З 2011 г. у даход бюджэтаў першаснага ўзроўню залічваюцца адлічэнні ад падаходнага падатку з фізічных асоб. Пры гэтым нарматывы адлічэнняў павінны вызначацца раённымі саветамі дэпутатаў у залежнасці ад унёску падаткаплатнікаў кожнай тэрыторыі ў бюджэт. Да 2011 г. гэты падатак, сабраны на тэрыторыі сельсавета, у іх бюджэт не трапляў, а размяркоўваўся паміж раённым і абласным бюджэтамі. Прычым вобласць магла забраць сабе да 20% ад аб'ёму падаходнага падатку, сабранага на тэрыторыі раёна. Змена ў размеркаванні падаходнага падатку станоўча адбілася на самадастатковасці першасных бюджэтаў: колькасць бездатацыйных сельсаветаў вырасла ў 7 разоў: у 2010 г. іх было толькі 33, а ў 2011 г. стала больш за 240. Акрамя гэтага, амаль удвая павялічылася колькасць бюджэтаў з умераным (менш за 50%) узроўнем датацыйнасці: у 2010 г. іх было 389, а ў 2011 г. ўжо 742 (з агульнай колькасці 1358).7

Аднак ступень канцэнтрацыі рэсурсаў на ўзроўні сельсаветаў у рэгіёнах адрозніваецца і залежыць ад размеркавання фінансаў саветамі дэпутатаў таго ці іншага абласнога і базавага ўзроўняў. У Гомельскай, Брэсцкай і Магілёўскай абласцях большая частка выдаткаў на першасным узроўні забяспечваецца за кошт датацый, а ў Мінскай, Гродзенскай і Віцебскай абласцях большасць першасных бюджэтаў з'яўляецца самадастатковай.

З 2011 г. быў уведзены новы механізм выдаткоўвання пазабюджэтных сродкаў, атрыманых шляхам самаабкладання. Да гэтага пазабюджэтныя сродкі не праходзілі праз бюджэт, а з мінулага года сродкі, атрыманыя ад самаабкладання, уключаюцца ў прыбытковую і, адпаведна, выдатковую часткі першаснага бюджэту. Аднак недахоп бюджэтных сродкаў прымушае кіраўніцтва базавага ўзроўню павялічваць асабістую базу даходаў першасных бюджэтаў: сельвыканкамы атрымліваюць заданні па зборы металалому і макулатуры і «планы» па самаабкладанні.

Варта зазначыць, што мясцовыя ўлады першаснага ўзроўню, пашырыўшы прыбытковую базу бюджэтаў, сутыкнуліся з недахопам выдатковых паўнамоцтваў, якія істотна перашкаджаюць ініцыятыве мясцовых выканкамаў. Прыкладам, існуюць цяжкасці з механізмам выкарыстання сродкаў, якія паступілі ў бюджэт сельсавета ў выніку продажу зямельных участкаў з аўкцыёну.

Высновы

Сутыкнуўшыся са скарачэннем рэсурсаў на падтрыманне беларускай сацыяльна-эканамічнай мадэлі, цэнтральная ўлада імкнецца стварыць умовы для павелічэння актыўнасці мясцовых адміністрацый па прыцягненні інвестыцый у рэгіёны, стварэнні новых вытворчасцей і павелічэнні долі прыбыткаў мясцовых бюджэтаў за кошт мясцовых крыніц. Аднак мясцовая вертыкаль прызвычаілася да дзяржаўнай палітыкі папярэдніх гадоў, калі яе асноўнай задачай з'яўлялася захаванне сацыяльна-эканамічнай стабільнасці ў рэгіёнах дзякуючы датацыям цэнтра. Змяненне і пашырэнне крыніцаў прыбытковай часткі мясцовых бюджэтаў не з'яўляецца само па сабе стымулам для мясцовых чыноўнікаў да выяўлення ініцыятывы, калі недахоп фінансавых сродкаў заўсёды будзе кампенсавацца датацыямі з рэспубліканскага бюджэту.

Пры гэтым імкненне беларускага кіраўніцтва палепшыць бізнес-клімат у краіне ў параўнанні з партнёрамі па Мытнай прасторы і стымуляваць дзелавую актыўнасць праз змяншэнне падатковай нагрузкі на гаспадарчыя суб'екты адмоўна паўплывае на прыбыткі мясцовых бюджэтаў, якія фармуюцца за кошт гэтых падаткаў. Акрамя таго, падаецца малаверагодным, што істотна зніжаныя планы па прыцягненні інвестыцый будуць выкананыя мясцовымі ўладамі ў 2012 г., якія працягваюць тармазіць працэс раздзяржаўлення.