В «нулевые» Россия стала одним из безусловных мировых лидеров по объемам коррупции. Объяснить этот национальный рекорд позволяет теоретический анализ: причины коррупции носят универсальный характер и одинаково проявляют себя в самых разных странах мира. Чем больше степень присутствия государства в экономике и общественной жизни, тем больше возможностей для коррупции у его служащих. А чем больше возможностей — тем сильнее желание их преумножить.
Очевидно, что само существование налогов создает стимулы для уклонения от них. В частном секторе возникают незаконные подпольные рынки; сегодня все больше данных свидетельствует о том, что масштабы порожденной налогами теневой экономики в США и других странах весьма велики и постоянно растут[1]. Кроме того, многие эксперты признают, что ограничительное государственное регулирование, как и налогообложение, побуждает частный сектор к «подпольной» деятельности. Свидетельство тому — торговля наркотиками, краденым, проституция и использование труда нелегальных иммигрантов: все эти рынки процветают, хотя подобные виды деятельности запрещены законом. Налоги и регулирование создают у людей стимулы для участия в незаконной подпольной деятельности — и они действуют в соответствии с этими стимулами.
В то же время, вопросу о стимулах тех, кто непосредственно реализует налоговую политику и нормы регулирования, уделяется куда меньше внимания[2]. Возникают ли у налоговиков и сотрудников регулирующие ведомств свои стимулы к незаконной деятельности? И если так, то что влияет на силу этих стимулов? Возможно, коррупция в госаппарате обусловливается теми же факторами, что и в частном секторе? Мы ни в коей мере не считаем, что все государственные чиновники коррумпированы или склонны к коррупции. Для нашего исследования вполне достаточно будет предположить, что у какой-то части госслужащих может возникнуть соблазн к коррупционной деятельности. Для тех, кто уже замешан в коррупции, либо «созрел», чтобы преступить закон, даже небольшое изменение в соотношении между издержками и выгодами может серьезно повлиять на решение стать коррупционером или на активность подобной деятельности. Как и в ходе анализа любых экономических феноменов, поведение «на грани» имеет важнейшее значение для понимания ситуации в целом. Ниже мы выявим возможности для политической коррупции, исследуем сравнительное значение различных стимулов к участию в коррупционной деятельности и спрогнозируем развитие ситуации на данном направлении.
Подпольные рынки с точки зрения прав собственности
Государство действует через механизмы распределения, перераспределения, изменения и ослабления прав собственности. Понятие «права собственности» обозначает «поведенческие отношения между людьми, проистекающие из существования и использования благ. Эти отношения определяют нормы поведения в отношении благ, которые каждый индивид должен соблюдать в ходе повседневного взаимодействия с другими; в противном случае ему придется нести ответственность. Таким образом — и это важно — концепция прав собственности… относится ко всем благам, в которых ощущается нехватка. Эта концепция охватывает как права на материальные объекты (я вправе продать мою пишущую машинку), так и права человека (право голоса, публикации и др.). Таким образом, преобладающая в обществе система прав собственности представляет собой сумму экономических и социальных отношений между членами данного общества, связанных с дефицитными ресурсами»[3].
С точки зрения прав собственности легко объяснить и природу государственного регулирования. Государство осуществляет регулирование за счет создания и обеспечения прав собственности, а также за счет практически постоянной модификации и перераспределения уже существующих прав. В эту парадигму вписывается также налогообложение и возникающие в результате него трансферты. К примеру, подоходный налог представляет собой частичное отчуждение прав владельца на полную стоимость принадлежащих ему ресурсов с соответствующей передачей этой части прав кому-то другому (например, реципиенту трансферта — скажем, фермеру, получающему субсидии).
У индивидов и групп лиц имеются мощные стимулы для влияния на распределение прав собственности. Традиционно наука выделяет три способа, с помощью которых заинтересованные стороны могут добиваться желательного для них распределения этих прав. Во-первых, они могут принять существующую структуру прав собственности в интерпретации государства, приобретая ресурсы и уступая их за счет трансфертов, осуществляемых на основе добровольного согласия сторон. Добровольные трансферты во многих случаях носят законный характер, но в тех случаях, когда они считаются нелегальными, эти трансферты продолжают осуществляться на подпольном рынке, который характеризуется полным или частичным отсутствием юридического механизма соблюдения трансакций. Во-вторых, можно вложить средства в лоббистскую деятельность, чтобы повлиять на перераспределение государством прав собственности за счет механизмов регулирования и налогообложения. Третий, куда более рискованный вариант — преступление. В настоящей работе мы проанализируем еще один, четвертый путь обеспечить модификацию прав собственности. Можно сказать, что он сочетает в себе второй и третий варианты: изменение прав можно «купить» у коррумпированного государственного чиновника, имеющего распределительные полномочия.
Незаконные подпольные рынки возникают тогда, когда институциональное устройство государства не позволяет частным собственникам распределять свои ресурсы в рамках процесса конкуренции. К примеру, если государство не разрешает продавцам устанавливать рыночные цены на товары, появление черного рынка неизбежно. Таких черных рынков существуют тысячи: на них, среди прочего, происходит и купля-продажа товаров и услуг, объявленных вне закона (примеры — наркотики и проституция). Аналогичным образом, когда государство ограничивает право на снижение цен, устанавливая нижнюю планку на уровне выше рыночного, поставщики как правило снижают расценки в нарушение закона: например, нелегальные иммигранты обычно продают свой труд дешевле минимальной зарплаты, а те из них, кто находится в особенно тяжелом положении, готовы даже давать взятки или «отстегивать» часть жалования работодателю, лишь бы он их принял на работу.
Появление подпольного бартерного рынка товаров и услуг — при всей неэффективности этого способа обмена — во многом представляет собой ответ частного сектора на конфискацию части его доходов через налогообложение. Более того, единственный способ искоренить уклонение от налогов — это отмена самих налогов. Хотя такое невозможно даже при минимальном «размере» государства, этот факт говорит о том, что высокие ставки налогообложения опасны для общества. Все перечисленные разновидности нелегальных рынков существуют потому, что государство (обоснованно или ошибочно) ослабляет либо ограничивает права частной собственности, не допуская или искажая их реализацию в условиях рыночной конкуренции. Ниже мы продемонстрируем, что степень покушения государства на права частных лиц влияет и на незаконные действия государственных чиновников. Хотя свести уровень коррупции в госструктурах к нулю нереально, один из способов снизить ее масштабы — разработать такие системы налогообложения и регулирования, которые максимально сокращают простор для произвольных действий госслужащих, а значит, и их возможности для злоупотребления служебным положением.
Беккер показал, что индивиды больше готовы пойти на преступление (т.е. участвовать в деятельности подпольного рынка), когда выгода от незаконных действий выше, чем при других имеющихся у них возможностях или когда потенциальное наказание является достаточно мягким[4].
Поэтому не стоит удивляться наличию масштабных подпольных рынков таких товаров и услуг, как наркотики, алкоголь (там, где он запрещен), азартные игры и проституция: ведь потенциальные участники деятельности этих рынков могут рассчитывать на весьма высокую отдачу[5]. Более того, эти рынки трудно выявлять и контролировать, поскольку обращающиеся там товары не предназначены для длительного хранения и легко транспортируются, а услуги потребляются немедленно. Таким образом вероятность быть пойманными для их участников невелика. Суровость возможного наказания варьируется, но во всех случаях оно не слишком пугает на фоне высоких потенциальных доходов и небольших шансов на привлечение к ответственности. И опять же, аналогичное соотношение издержек и выгод зачастую становится причиной различных форм уклонения от налогов, в частности, появления черного рынка сигарет, облагаемых высокими государственными акцизами[6]. Однако в подобных трансакциях не обязательно принимают участие исключительно частные акторы, и цель нашей работы — проанализировать ситуацию, когда в незаконных операциях на подпольных рынках замешаны и государственные чиновники. Рассмотрим для начала обстоятельства, при которых возникают возможности для коррупции, а затем выясним, какие стимулы существуют у госслужащих для участия в незаконной деятельности.
Возможности для коррупции
Коррупция является следствием свободы действий, предоставляемой государственным служащим при исполнении ими своих обязанностей[7]. Любое государство наделяет своих чиновников определенной свободой действий в отношении той или иной собственности, и степень этой самостоятельности резко варьируется. К примеру, невозможно со стопроцентной четкостью прописать служебные обязанности армейского сержанта или федерального судьи: это исключают конкретные обстоятельства места, времени и фактор неопределенности. А поскольку действия чиновников нельзя полностью регламентировать, у госслужащего неизбежно возникает возможность использовать предоставленную ему свободу действий в отношении тех или иных прав собственности таким образом, чтобы результат приносил несоразмерную выгоду некоторым индивидам. В результате, когда распределением прав собственности занимаются государственные чиновники, возникает постоянная опасность коррупции.
Угроза злоупотреблений усиливается, когда закон запрещает добровольные трансакции в отношении какого-либо товара, и тем самым создаются условия для появления нелегального рынка. В некоторых случаях нарушение закона выявить легко, и частные лица, желающие участвовать в деятельности подпольных рынков, стремятся сократить риски, придавая своим трансакциям видимость законности, например, путем отмывания доходов от них через легальные фирмы. Собственность, о которой идет речь, может быть хорошо «заметной», например, недвижимой (в частности, если речь идет о земле, подпадающей под зональные и иные ограничения использования), или находиться под жестким контролем государства либо частных лиц (например, если речь идет о жестко регулируемых отраслях вроде коммунального хозяйства, где любые изменения в использовании ресурсов или расценках требуют санкции надзорных органов). При таких обстоятельствах для незаконной модификации прав собственности необходимо участие государственных чиновников. Поэтому не стоит удивляться, что, например, в таких зарегулированных сферах, как землепользование или строительство, возникает немало возможностей для коррупции в госаппарате[8].
Существует и другая, тесно связанная с только что описанной, возможность для коррупции. Там, где незаконную деятельность в частном секторе можно предотвратить или резко ограничить за счет сравнительно низкозатратных правоохранительных мероприятий, чиновники, контролирующие соответствующие сферы, распоряжаются весьма ценным набором прав собственности — прав, которые можно продать. Эти чиновники могут позволить некоторым индивидам или группам проводить операции на нелегальном рынке, одновременно закрывая доступ на него другим потенциальным участникам. Иными словами, они могут продавать монопольные права собственности на подпольном частном рынке, а затем навязывать остальным подобное распределение этих прав. Вспомним, как часто незаконная деятельность патрульных полицейских становится сюжетом детективов, да и в реальности такое случается нередко. Кстати, Шеллинг считал, что организованная преступность на деле представляет собой монополизированную преступность[9], а Рубин и Андерсон утверждают: криминальные фирмы обладают влиянием на рынок, поскольку покупка коррупционных услуг у полицейских и иных госчиновников представляет собой своеобразный эквивалент «экономии на масштабе»[10]. Демсец, однако, указывает, что для монопольного установления цен одной экономии на масштабе недостаточно[11]. Чтобы воспользоваться монопольным положением, необходимы ограничения выхода на рынок, которые как правило становятся результатом государственной политики. В случае с подпольными рынками любой выход на них противоречит закону, но если этот выход легко контролируется, коррумпированные госчиновники имеют возможность продавать право на производственную деятельность избранным нелегальным фирмам. В результате для возникновения подпольного рынка в частном секторе может потребоваться наличие подпольного рынка контролируемых государством прав собственности.
Потенциал для политической коррупции существует и тогда, когда государство не допускает распределения ресурсов через рыночные механизмы за счет собственного прямого владения правами собственности, а аналогичных частных прав, которые можно было бы получить по ценам, сравнимым с теми, что взимают коррумпированные чиновники, не существует. В подобной ситуации желаемого изменения прав собственности нельзя добиться только за счет законных или незаконных трансакций между частными субъектами. Распределение прав возможно только с участием государственных чиновников. Здесь коррупция приобретает, например, форму патронажа, когда на «лакомые» государственные должности назначаются родственники или сторонники соответствующего чиновника, что часто становится дополнительным источником коррупции.
Роуз-Аккерман детально проанализировала возможности для коррупции, возникающие в связи с приобретением государством товаров или услуг у частного сектора[12]. Она отмечает: если государство является лишь одним из многих конкурирующих друг с другом покупателей, почвы для коррупции не возникает. Однако когда оно представляет собой одного из главных клиентов, коррупция возможна. У частного продавца в этом случае есть две причины для подкупа госчиновников. Во-первых, он может по собственной воле заплатить за право стать эксклюзивным поставщиком потребляемой государством продукции. Эта готовность дать взятку означает, что существуют и другие потенциальные поставщики, способные на конкурентной основе производить и продавать государству нужный ему товар. Естественно, когда оно решает пользоваться услугами только одного продавца, предоставляемые последнему права препятствуют распределению ресурсов через механизм конкуренции. Таким образом, речь идет о ценных правах (если кто-то готов платить за статус эксклюзивного поставщика, это означает, что ожидаемый доход должен быть достаточно велик, чтобы как минимум компенсировать сумму, потраченную на взятку, и риск, который несет в связи с этим продавец), распределением которых ведают госчиновники. Результатом становится возникновение возможностей для подпольных трансакций, связанных с покупкой этих прав у госслужащих.
Во-вторых, отмечает Роуз-Аккерман, когда продавец уже является единственным поставщиком, возникает двусторонняя монополия[13]. В этой ситуации готовность дать взятку зависит от сравнительного влияния на ход переговоров обоих их участников — покупателя (государственной структуры) и продавца. Если позиции продавца на переговорах достаточно сильны, и он рассчитывает получить большую часть потенциального дохода от трансакции, ему вряд ли понадобится давать взятку. Если же позиции государства сильнее, у продавца возникает стимул подкупить чиновника, чтобы получить право на установление монопольной цены. В результате, если желание поставщика таким образом будет удовлетворено, может возникнуть весьма острая проблема, поскольку в дальнейшем на любые возможные попытки пересмотра контракта станет сильно влиять двусторонняя монополия — ведь считается, что обращение к другому продавцу обернется куда большими издержками. К примеру, завышенные цены на поставляемые запчасти после первоначальной закупки тоже порождают возможности для злоупотреблений, поскольку тот, с кем был заключен первый контракт, находится в выгодном положении и для получения последующих заказов. Во всех этих случаях взятка (возможно, в скрытой форме) государственному чиновнику сулит немалую выгоду и тому, кто ее дает, и тому, кто берет. Аналогичные проблемы могут возникнуть и в частном секторе, но там это происходит не так часто и не в таких масштабах, поскольку у частных фирм существуют более мощные стимулы для обеспечения рентабельности, и они в большей степени, чем государственные структуры, способны к быстрому изменению своей деловой политики. К примеру, в одном недавнем интервью генеральный инспектор Министерства обороны США Джозеф Шерик (Joseph Sherick) отметил, что за последние два с половиной года подчиненная ему служба внутренних расследований выявила в оборонном ведомстве до 17 000 случаев злоупотреблений, подлежащих уголовному или административному наказанию. В «борьбе с мошенничеством», пояснил он, «я переворачиваю камень за камнем, и под каждым обнаруживаю что-то новое»[14].
Возможности для коррупции в госаппарате возникают по тем же причинам, что и подпольные частные рынки. Изменение прав в форме налогообложения и регулирования препятствует распределению ресурсов в рамках конкурентного процесса, создавая предпосылки для появления нелегальных рынков, обеспечивающих уклонение от налогов и правил. При определенных обстоятельствах для существования этих незаконных рынков необходимо участие коррумпированных государственных чиновников.
Стимулы для политической коррупции
Все решения принимаются на основе имеющейся информации и стимулов, и госчиновники реагируют на стимулы точно так же, как и частные лица. Таким образом, сравнительно мощные стимулы к коррупционной деятельности чаще всего приводят к увеличению масштабов коррупции. Стимулы, о которых идет речь, перечислены Беккером в его экономической теории преступности: они зависят от размера ожидаемой выгоды по сравнению с альтернативными вариантами, вероятности разоблачения и наказания и суровости кары[15].
Выгоды от коррупции
Ожидаемые выгоды госчиновников от коррупции зависят от ряда факторов. Сначала потенциальная отдача от коррупции взвешивается в сравнении с выгодами от иных возможных вариантов действий. Поскольку госчиновник не имеет собственного дела, он не может рассчитывать на прибыль от того, что воздержится от коррупции и сосредоточится на повышении эффективности. Конечно, образцовое выполнение должностных обязанностей, возможно, позволит ему занять более высокооплачиваемую должность в госаппарате, но даже на высоких постах жалование госслужащих не так уж велико. Чиновник, конечно, может получать удовлетворение от престижного статуса и власти, которой он располагает, но если речь идет о высоких должностях, материальное вознаграждение, которое он получает, гораздо ниже, чем у менеджера такого же уровня в частном секторе. Более того, многие госслужащие жестко ограничены в возможностях подработки на стороне и получении доходов за счет этого. Таким образом, если предположить, что чиновник выбрал госслужбу как наилучший из имеющихся вариантов (т.е. не смог найти более привлекательную работу в частном секторе), любой сравнительно высокий ожидаемый доход от коррупции может стать для него сильным соблазном.
Величина получаемой от коррупционной деятельности выгоды определяется несколькими причинами. Главным детерминантом является предполагаемая стоимость прав, которыми чиновник может наделить заинтересованное лицо. Иными словами, чем сильнее действие рыночных механизмов искажается налогами или регулированием, тем больше потенциальная отдача от коррупции для чиновников, которым поручена реализация соответствующего налога или административной нормы. Жесткие строительные кодексы или строгие и масштабные в географическом плане нормы зонирования, к примеру, создают большие возможности для получения коррумпированными чиновниками незаконных доходов[16]. Аналогичным образом, когда чиновник наделен полномочиями по распределению широкого набора различных прав, его выгода может быть велика даже в том случае, если каждое из этих прав по отдельности не имеет слишком высокой ценности. Так, по оценкам, коррупционная организация нью-йоркских чиновников, созданная мэром Твидом, за первые десять лет после окончания Гражданской войны в США сумела получить за счет хищений и мздоимства свыше 60 миллионов долларов, поскольку практически полностью контролировала налогообложение и регулирование в городе (и, в меньшей степени, во всем штате Нью-Йорк)[17]. Часть их полномочий несомненно была связана с распределением необычайно ценных прав, но другие распространялись на менее значимые права.
Когда полномочия по распределению прав сосредоточены в руках одного или нескольких чиновников (или «политической машины» вроде тех организаций, что превалировали в крупных городах в конце XIX — начале XX века), коррупционные выгоды для этих лиц могут быть чрезвычайно велики. С другой стороны, если влияние на распределение прав «раздроблено» между большим числом людей и потому с трудом поддается координации, доходы отдельного чиновника-мздоимца скорее всего будут относительно небольшими. К примеру, организованная преступная группировка может подкупить нескольких полицейских, чтобы обеспечить сравнительно беспрепятственную деятельность своих подпольных сетей наркоторговли и публичных домов, и тогда вознаграждение, получаемое отдельным продажным блюстителем порядка, будет невелико и не столь привлекательно. Аналогичным образом, если покупатель незаконно распределяемых прав имеет доступ к нескольким альтернативным источникам (в условиях, так сказать, коррупционной конкуренции), доходы каждого из продавцов-коррупционеров также будут небольшими. В частности, строительной компании может быть неважно, в какой из нескольких соседствующих друг с другом административно-территориальных единиц с отдельными зональными комиссиями будет находиться застраиваемый ею земельный участок.
В этой связи необходимо отметить следующее: хотя доходы коррупционной монополии могут быть большими, общий объем коррупционных трансакций не обязательно так уж значителен. Спрос на права, распределяемые за счет коррупции, снижается. Для многих прав, которые можно получить незаконно, сегодня существуют иные механизмы распределения — за счет лоббирования, например. Более того, нельзя забывать об эффекте в плане доходов: чем больше взятки, тем меньше потребление других товаров и услуг. Таким образом, коррупционный монополист, требующий большой мзды, может тем самым ограничить количество коррупционных трансакций по сравнению с тем, которое было бы возможно в условиях нескоординированного (или конкурентного) «рынка коррупции». В данном случае действует стандартный принцип монополии — при сокращении производства повышаются цены — но в «перевернутом» виде.
Существует и иной вариант: коррупционный монополист может осуществлять ценовую дифференциацию. По мере того, как он движется вниз по кривой спроса, размер взятки может меняться. В этом случае монопольный «объем» коррупции скорее всего приблизится к уровню нескоординированного или конкурентного коррупционного рынка, поскольку продавец устанавливает высокую цену для тех, кто получает от коррупционных трансакций большую выгоду, и снижает ее для тех, кто не готов платить намного больше конкурентной цены. В принципе, при идеальном варианте ценовой дифференциации результат будет таким же, как и в условиях конкуренции, но здесь (как и на легальном рынке) у покупателей незаконных услуг есть все стимулы, чтобы скрывать свои истинные преференции. В итоге рационально мыслящий монополист при дифференциации цен лишится возможности осуществить некоторые трансакции, поскольку установленная им цена будет слишком высокой. Следовательно, даже при ценовой дифференциации количество коррупционных трансакций должно быть меньше, чем в условиях конкуренции. (Конечно, при наличии экономии на масштабе в сфере коррупции монополист способен добиться даже большего объема «производства», чем на нескоординированном рынке.) Одним словом, при прочих равных условиях объем коррупционных трансакций, осуществляемых через мощные «политические машины», может быть не больше, чем у коррумпированных чиновников, не объединенных в подобные организации, хотя доходы мздоимцев при наличии подобной структуры будут выше[18]. Кроме того, ликвидация «политических машин» не привела к ликвидации стимулов для незаконной торговли контролируемыми государством правами собственности.
Следует также отметить, что скоординированная (монополизированная) коррупция не обязательно сходит на нет с ликвидацией крупных чиновничьих организаций на уровне целого города. К примеру, в результате нескольких крупных скандалов было проведено тщательное расследование деятельности ряда полицейских управлений, выявившее случаи масштабной коррупции. Лоуренс Шерман расследовал четыре таких эпизода — в Оукленде (штат Калифорния) в 1955 году, в Нью-Йорке в 1970-м, в Ньюберге (штат Нью-Йорк) в 1972-м, и в неназванном «Центральном городе» в 1974-м[19]. В большинстве случаев в коррупции был замешан ряд офицеров полиции, в том числе и высокопоставленных (в Ньюберге — даже глава полицейского управления), спектр коррупционной деятельности отличался широтой (во всех четырех городах, в частности, были зафиксированы покровительство сутенерству, совершаемые полицейскими ограбления, вымогательство или кражи у арестованных), и наличествовала тесная связь между коррумпированными блюстителями порядка и политиками. Более того, «во всех городах, кроме Нью-Йорка, за покровительством полицейских сутенерству стояли политики… В основе политического контроля над коррупцией в полиции лежало влияние на назначения и продвижение по службе»[20].
Очевидно, что выгода от коррупции определяется готовностью частного лица — покупателя — платить за незаконное приобретение распределяемых государством прав. Естественно, покупатели на подпольном рынке контролируемых государством прав собственности реагируют на те же стимулы, что и участники любой незаконной деятельности. Велика или мала потенциальная отдача? Какова вероятность попасться? И насколько суровым в этом случае будет наказание? Учитывая имеющиеся данные о масштабах коррупции, можно сделать вывод, что значительное число представителей частного сектора находит потенциальные выгоды от незаконных сделок с чиновниками достаточно высокими по сравнению с существующим риском[21].
Вероятность разоблачения
Чем выше шансы на выявление незаконного распределения прав и привлечение к ответственности коррумпированного чиновника, тем меньше вероятность коррупции в госаппарате. Существует несколько методов надзора за деятельностью госструктур. Во-первых, пытаться осуществить мониторинг действий отдельных чиновников могут граждане — налогоплательщики и избиратели. Это не является главным сдерживающим фактором для коррупционеров — из-за «рациональной неосведомленности» и «проблемы иждивенчества». Доля отдельного гражданина в общественной пользе от пресечения коррупционной деятельности одного чиновника настолько мала по сравнению с издержками, которые он ради этого понесет, что никаких экономических стимулов для соответствующих самостоятельных действий у него нет. Более того, у гражданина нет особых стимулов и для участия в коллективных усилиях по надзору за госаппаратом, поскольку при успешном результате он так или иначе получит свою часть выгод, но если останется в стороне, то понесет никаких издержек. Конечно, существует несколько весьма активных организаций, отслеживающих деятельность государства и представляющих кое-какую опасность для потенциальных коррупционеров, но из-за указанной проблемы иждивенчества масштаб их коллективных усилий скорее всего неизбежно будет ограничен. Вряд ли подобные группы смогут привлечь достаточно ресурсов (времени и денег) для серьезного наступления на коррупцию. Подобные организации часто утверждают, что представляют широкую общественность (всех потребителей, к примеру), однако они пользуются активной поддержкой лишь небольшой ее части — как правило менее 1%. Таким образом, граждане в целом не представляют серьезной угрозы для коррумпированного чиновника.
Потенциальным источником мониторинга, на который вышеизложенное не распространяется, могут служить информационные СМИ. Информация обладает некоторыми характеристиками «общественного блага» (или, точнее, экстерналии), поэтому возможность для возникновения проблемы иждивенчества в данном случае также существует. Но поскольку потребители новостей косвенно платят за них посредством рекламы, «недопоставка» новостных услуг здесь — в отличие от других форм мониторинга усилиями частных лиц — скорее всего не представляет собой большой проблемы. Тем не менее вряд ли информационные СМИ можно считать серьезной угрозой для большинства коррумпированных чиновников. Мало кто из журналистов посвящает много времени попыткам выявить коррупцию в госаппарате. О случаях коррупции, выявленных другими, СМИ, конечно, сообщают, но примеров активных усилий их сотрудников по разоблачению незаконной деятельности мы видим немного. Отчасти это связано с тем, что газеты и другие СМИ выпускают свою «продукцию» ежедневно (в крайнем случае еженедельно), поэтому большинство репортеров должно сосредоточиваться на информации, которую можно добыть быстро и легко. Обнаружение же коррумпированных чиновников и доказательство их вины — дело непростое и трудоемкое. Следовательно, журналистские расследования проводятся лишь в тех случаях, когда от них ожидается существенная отдача. Репортер может быть готов уделить немалое время разоблачению крупного чиновника-коррупционера, поскольку в этом случае потенциальная выгода (в виде публикации материала на первой полосе, признания коллег и граждан и возможного повышения зарплаты) будет велика, но вряд ли он станет прилагать столь же значительные усилия, чтобы вывести на чистую воду какого-нибудь мелкого бюрократа. Такая статья просто не привлечет достаточного внимания[22].
Другим потенциальным источником мониторинга коррупционной деятельности являются коллеги-профессионалы, то есть другие государственные чиновники. В частности, структуры исполнительной и законодательной власти имеют специальные органы для такого внутреннего надзора. У полиции, к примеру, есть служба собственной безопасности, а у Конгресса — комитет по этике. Деятельность этих подразделений широко рекламируется, но на деле один из главных ее результатов — повышение издержек, сопряженных с беспристрастным внешним мониторингом. В частности, в своей работе о полиции Алан Бент отмечает: ее «традиционная бюрократическая непрозрачность возмущает общественность… Следуя в русле чиновничьей традиции возведения барьеров между собой и обществом, руководители полиции препятствуют расследованию ее внутренней „кухни“ и попыткам поставить ее деятельность под контроль»[23]. Бент указывает: секретность, которой окружена деятельность полиции, несомненно мешает ее подотчетности перед обществом и способствует сокрытию нарушений закона. Кроме того, есть основания считать, что любой внутренний надзор чаще всего осуществляется бессистемно и неэффективно, а потому не представляет особой опасности для коррумпированного чиновника. Каковы бы ни были задачи госслужащего, у него есть мощные стимулы для неразглашения фактов коррупции (или неэффективности) в своем ведомстве. Представим себе, что чиновник испытывает удовлетворение от того, что служит «интересам общества» (в его понимании), и убежден, что его отдел, управление, министерство, комиссия или комитет делают очень важное дело. Если он выявит коррупцию среди своих коллег, это может поставить под угрозу эффективность деятельности всего подразделения, поскольку подобные факты вредят имиджу организации и могут привести к урезанию ее бюджета или полномочий. Конечно, бескорыстный чиновник не станет мириться с коррупцией, но он постарается искоренить ее, не вынося сор из избы. Не исключено, однако, что такой служащий предпочтет ничего не знать о фактах коррупции, а потому будет заниматься мониторингом без излишнего рвения, уделяя основное внимание другим видам деятельности.
Аналогичный аргумент относится к государственным чиновникам, для которых главный источник удовлетворения — власть и престиж. Выявление коррупции в его организации может привести к сокращению ее бюджета, полномочий, падению престижа самого начальника. Наконец, коррумпированный чиновник, желающий продолжать свою незаконную деятельность, естественно не захочет привлекать внимания к коррупционному потенциалу своей должности. Поэтому не стоит удивляться, что в тех сравнительно редких случаях, когда госслужащий сообщает о коррупционной деятельности своих коллег, он подвергается остракизму со стороны сослуживцев и начальства, не получает повышений и в конце концов бывает вынужден уволиться, имея в качестве сомнительного утешения возможность подать иск — например, о клевете — против своих обидчиков, защищенных разными формами официального иммунитета[24]. Пожалуй, можно сделать вывод, что коррумпированным чиновникам незачем сильно опасаться своих коллег.
В-третьих, незаконная деятельность чиновника может быть выявлена другими государственными ведомствами. Одна из функций избранных народных представителей — надзор за бюрократическим аппаратом, чтобы тот делал то, чего желают избиратели. Подобный мониторинг в принципе может быть весьма эффективным (при условии, что сами избранные представители не коррумпированы), если чиновников, за которыми следует надзирать, сравнительно немного, и набор прав, которые они распределяют, достаточно ограничен. Конечно, стимулы для осуществления такого надзора, имеющиеся у народных представителей, зависят от сопряженных с ним потенциальных издержек. За то, что на мониторинг тратятся немалое время и деньги, приходится чем-то расплачиваться — например, меньше ресурсов можно будет выделить на оценку характера и настойчивости требований избирателей[25]. Более того, вероятность удовлетворения этих требований за счет принятия соответствующих законодательных актов тоже снижается, ведь чтобы добиться согласия в самом парламенте, тоже нужны время и ресурсы[26]. Кроме того, у законодателя остается меньше времени на получение доходов из сторонних источников, а также льгот и привилегий, связанных с парламентской деятельностью[27]. Таким образом, даже в том случае, если надзору подлежит сравнительно небольшое число чиновников и распределяемых прав, это не обязательно означает, что мониторинг законодателей будет эффективным оружием в борьбе с коррупцией. Если же полномочиями по самостоятельному распределению прав через налоги и регулирование занимается большое количество чиновников, подобный надзор скорее всего не будет результативным.
Конечно, законодательное собрание может делегировать свои мониторинговые функции другой госструктуре. К примеру, у всех на слуху результаты, которых достигает в выявлении коррупции Федеральное бюро расследований. Аналогичные усилия предпринимают также региональные и местные полицейские органы. Их эффективность зависит от ресурсов, выделяемых этим структурам. Полицейским приходится при весьма ограниченных бюджетах обеспечивать соблюдение большого количества законов, поэтому те скудные ресурсы, которые выделяются ими на борьбу с коррупцией, как правило не могут представлять серьезной опасности для подавляющего большинства коррумпированных чиновников. Полиция скорее всего постарается произвести небольшое количество арестов — возможно, знаковых, вроде операции Abscam — в надежде, что широкое внимание, которое они привлекают, заставит коррупционеров преувеличивать опасность разоблачения. В краткосрочной перспективе это может дать желаемый результат, но ненадолго. Так, Служба по налогам и сборам использует ту же тактику в борьбе с уклонением от налогов, но несмотря на это масштабная теневая экономика, вызванная к жизни налогообложением, не только существует, но и бурно развивается[28].
Когда государственный чиновник наделен полномочиями обеспечивать исполнение закона, способного породить в частном секторе подпольный рынок, он получает возможность продавать одно весьма важное право: право действовать на этом рынке, не опасаясь ареста и наказания. Тот же аргумент относится и к ситуации, когда чиновнику поручено не допускать коррупционной деятельности других госслужащих. Чиновник, уполномоченный обеспечивать соблюдение законов о пресечении коррупции, также имеет возможность продавать весьма ценное право: право на коррупцию. Более того, у него возникают те же стимулы, что и у чиновников, призванных бороться с подпольной деятельностью в частном секторе. Таким образом, нет ничего удивительного в том, что госслужащие платят полицейским за возможность заниматься коррупционной деятельностью. Конечно, это означает, что потенциальные коррупционеры могут меньше беспокоиться о возможной поимке: даже в случае разоблачения они откупятся от блюстителей порядка взяткой.
Выявлять мздоимство могут также кандидаты на политические посты, ведущие предвыборную кампанию под лозунгом «честной власти». Тысячи политиков получали выборные должности, обещая избирателям «расчистить авгиевы конюшни». Проблема здесь, однако, состоит в том, что избрание новых людей на старые должности не решает основополагающих вопросов об институциональной структуре, информации, которой обладают люди в госаппарате и вне его, а также об имеющихся у них стимулах. Новая метла, конечно, по-новому метет, но не так уж долго. Кроме того, коррумпированные группы порой обладают достаточной сплоченностью, чтобы не допустить избрания реформатора — например, направляя средства в предвыборный фонд действующего носителя соответствующей должности. Впрочем, даже если сторонник перемен побеждает, у всякой цепи есть свое слабое звено, поэтому, оказавшись в старом институциональном окружении, новоприбывший через какое-то время может перейти к тем же методам, что и его предшественник. В частности Смит, тщательно изучив ситуацию в американской полиции, отмечает: «Правоохранительные органы реформировались неоднократно… Проводятся кампании по изгнанию из полиции нечистых на руку блюстителей порядка, звучат требования отправить мздоимцев за решетку. И что же мы наблюдаем „в сухом остатке“ после всех этих перетрясок и сигналов тревоги? Большинство из них оказалось бесплодными и никак не повлияло на те пороки, которые призваны были искоренить. Очень часто тем, кто реформировал правоохранительные органы, удавалось лишь заменить одних коррумпированных или некомпетентных чиновников другими, которые оказывались ничуть не лучше»[29]. Именно потому, что это понимает и общественность, среди людей распространено подозрительное отношение к «кандидатам-реформаторам», и из-за этого им часто бывает так трудно реализовать свои предложения.
Суровость наказания
Степень сдерживающего воздействия возможного наказания точно оценить трудно, поскольку представления о его суровости — вещь субъективная. В глазах чиновника, получающего удовлетворение от престижности своего поста, скандал с публичным разоблачением его коррупционной деятельности и потеря должности могут быть весьма суровым наказанием, тогда как другому госслужащему, имеющему привлекательные альтернативы на стороне, это может показаться лишь мелкой неприятностью. То же самое можно сказать о сдерживающем влиянии наказания на незаконные действия представителей частного сектора, поэтому кое-какое представление о ситуации можно получить, сравнив наказания, которым может быть подвергнут коррумпированный чиновник, с теми, что грозят преступнику, не состоящему на государственной службе.
Поскольку чиновники стараются «не замечать» коррупцию в собственной организации, «внутриведомственное» наказание скорее всего должно быть довольно мягким. Мягкость наказания означает в данном случае преуменьшение серьезности проступка перед теми, кто находится за пределами организации (например, законодателями и общественными организациями), что позволяет свести к минимуму внимание к раскрытым фактам коррупции. Вспомним, к примеру, с какой неохотой Конгресс идет на любые меры — помимо формального порицания — в отношении парламентариев, совершивших нечто незаконное. А вот другой пример: когда резонанс от скандала, разразившегося в 1972 году из-за коррупции в нью-йоркской полиции, несколько поутих, замешанных в нем высокопоставленных офицеров и ветеранов, прослуживших долгие годы, просто по-тихому отправили в отставку. В последующие три года состав нью-йоркских блюстителей порядка в чинах от капитана и выше сменился на 90%[30]. И напротив, наказание коррупционеру может быть более суровым, когда его злоупотребления разоблачает другое ведомство или общественная организация, для которых оно не грозит потерей репутации. Так, в Ньюберге (штат Нью-Йорк) после скандала с городской полицией в 1970 году нескольким офицерам были предъявлены уголовные обвинения, а назначение новых руководителей полицейского управления было поручено органам власти, не связанным с муниципалитетом. В конечном итоге 23% состава полиции Ньюберга подверглись уголовному преследованию[31]. Можно даже сказать, что в таких случаях кара будет более суровой, чем за сравнимые деяния на частном подпольном рынке, поскольку преобладающая стратегия борьбы с коррупцией в госаппарате заключается в «примерном наказании» тех немногих чиновников, которых удается поймать за руку — чтобы напугать этим других. Данный вывод, однако, следует снабдить оговоркой: та же стратегия может применяться и для отпугивания желающих принять участие в деятельности частных подпольных рынков (к примеру, аналогичной методики — с такой же интенсивностью и частотой s судя по всему придерживается налоговая служба США). Хотя обобщенных статистических данных на этот счет у нас нет, госслужащие, и особенно высокопоставленные чиновники, похоже, получают сравнительно короткие тюремные сроки и довольно быстро освобождаются условно-досрочно. Если же речь не идет о преследовании высокопоставленных должностных лиц — с соответствующим резонансом — прокуроры порой относятся к подобным делам без всякого энтузиазма. В конце концов, и для них имеет значение вопрос о соотношении издержек и выгоды. В частности, в упомянутом выше интервью генеральный инспектор Министерства обороны США объяснил: он пытается добиться обвинительных приговоров по делам о мошенничестве, связанным с завышением цен на запчасти, но федеральные прокуроры, которым поручены эти иски, явно не хотят ими заниматься. «В конце концов мы живем в конкурентной среде. Когда молодой юрист получает на руки дело на тысячи страниц о ценовых злоупотреблениях, он отлично понимает, что процесс продлится полтора месяца, и результатом будет только один приговор, в то время как по делам об ограблении банков он может отправлять за решетку по три преступника в сутки», — пояснил инспектор[32]. Даже если наказание чрезвычайно сурово, это может оказаться недостаточным сдерживающим фактором, когда вероятность быть пойманным с поличным крайне мала. Шерман, изучив скандалы в полиции нескольких городов, пришел к выводу, что сдерживающее воздействие таких разоблачений и наказаний весьма ограничено. К примеру, по его оценке, после последнего по времени скандала в «центральном городе» коррупция там уже через два года достигла прежнего уровня[33].
Коррупция в США: чего нам ожидать?
Если прежние тенденции в нашей стране продолжатся, участие американского государства (в противовес рынку) в распределении и трансфертах прав собственности будет нарастать[34]. Можно предположить, что вследствие этого увеличатся и масштабы политической коррупции. На первый взгляд такой прогноз может показаться тривиальным: разрастание государства влечет за собой увеличение количества госслужащих, а поскольку какой-то процент государственных чиновников нечист на руку, масштаб коррупции также должен повыситься. Однако наш прогноз основан не только на этом линейном соотношении. На основе вышеизложенного анализа возможностей и стимулов для коррупционной деятельности мы предполагаем, что количество чиновников, замешанных в политической коррупции, будет увеличиваться опережающими темпами по сравнению с разрастанием госаппарата в целом.
Связь между разрастанием государства и возможностями для коррупции очевидна. Чем активнее государство вмешивается в функционирование общества, тем больше прав собственности попадает под контроль чиновников за счет расширения государственного регулирования и повышения налогов. В результате расширяется и круг возможностей для незаконной торговли этими правами. Стимулы для участия в деятельности подпольного частного рынка усиливаются, и госчиновники получают возможность брать взятки за изменение структуры прав или за позволение отдельным индивидам и группам действовать на подпольном рынке, не опасаясь наказания. Повышение же налогов оборачивается ростом госрасходов, и здесь разрастание государства создает все более благоприятные условия для заключения за взятки эксклюзивных контрактов на продажу государству товаров и услуг по монопольной цене. Даже если бы стимулы к коррупции с разрастанием государства не усиливались, мы все равно прогнозировали бы ее рост просто из-за расширения соответствующих возможностей. На деле, однако, разрастание государства ведет к постоянному усилению стимулов к незаконной деятельности.
Рассмотрим воздействие разрастания государства на потенциальные выгоды от коррупции. По сути оно означает, что частный сектор и рынок все больше ограничиваются по мере того, как распределение прав попадает в руки чиновников. Чем жестче юридические ограничения деятельности частного рынка, тем большую ценность приобретают права, контролируемые госслужащими. Соответственно, возрастают и платежи, которые могут получить коррумпированные государственные чиновники. Более того, с расширением круга прав, распределяемых чиновниками, потенциальные выгоды от мздоимства возрастают, даже если каждое из этих прав в отдельности не имеет сверхвысокой ценности. Таким образом, поскольку разрастание полномочий государства в сфере налогообложения и регулирования ведет к увеличению потенциальных выгод от коррупции, усиливаются и стимулы для такой деятельности.
Эрлих и Познер продемонстрировали, что увеличение размеров и усиление власти государства в условиях представительной демократии неизбежно ведет к делегированию бюрократам все большего количества полномочий по принятию самостоятельных решений[35]. В теории любое распределение прав должно осуществляться в рамках правовых актов, принимаемых законодательной властью. На деле, однако, они все больше делегируют функции нормотворчества (распределения прав) госаппарату. Законодательные решения о распределении и модификации прав собственности всегда требуют переговоров в рамках большой группы людей (депутатов), что влечет за собой высокие трансакционные издержки. Издержки при принятии решений неизбежно повышаются с увеличением количества участников «торга», поэтому законодательное собрание не может эффективно справиться с возросшим объемом работы за счет расширения собственного состава. В результате оно реагирует на разрастание государства делегированием все большего объема полномочий по распределению прав собственности исполнительной власти за счет увеличения штатов существующих ведомств, создания новых или того и другого одновременно.
Тенденция к делегированию все новых полномочий госаппарату по мере его «разбухания» оказывает на ситуацию с коррупцией троякое воздействие. Во-первых, рост числа госслужащих, наделенных полномочиями по распределению прав, приводит к тому, что надзор за ними становится менее эффективным. Мониторинг должен охватывать все больше ведомств со все более многочисленным штатом. Таким образом вероятность разоблачения отдельного коррумпированного чиновника снижается, и соответственно слабеют факторы, способные удержать его от мздоимства. Конечно, если ресурсы, выделяемые на надзор, будут увеличиваться пропорционально «разбуханию» государства, стимулы к коррупции не обязательно усилятся. Но вряд ли подобное возможно. Мониторинг со стороны законодательного собрания несомненно станет менее эффективным, поскольку его численность — за исключением аппарата Конгресса — не будет расти. Таким образом, ресурсы для мониторинга, чей объем более или менее константен, придется расходовать на надзор за все большим количеством потенциально коррумпированных госслужащих. Более того, надзор со стороны законодательного собрания ослабеет как совокупно, так и в «пересчете» на одного госчиновника, поскольку общий объем работы парламента будет увеличиваться. Законодательное собрание, конечно, может делегировать мониторинговые функции другой государственной структуре, например, полиции, однако по всем признакам в Соединенных Штатах этого не произойдет. Нам не известен ни один законодательный акт, предусматривающий одновременно делегирование полномочий по распределению прав собственности и наделение того же органа ресурсами для мониторинга коррупции. В то же время, имеющиеся у отдельных граждан стимулы для участия в деятельности организаций, осуществляющих надзор за государством, должны усилиться, поэтому масштабы общественного мониторинга при «разбухании» госаппарата могут возрасти. Однако эффективность этого мониторинга будет по-прежнему невелика из-за «проблемы иждивенчества». Таким образом, по мере разрастания государства стимулы к коррупции будут усиливаться, а вероятность разоблачения — снижаться.
С этим ослаблением мониторинга напрямую связано второе следствие делегирования дополнительных полномочий: вероятность выявления фактов коррупции снижается. Соответственно, риск разоблачения для людей, дающих взятки, снижается одновременно с риском тех, кто их получает. Люди проявляют большую готовность вступать в незаконные трансакции с госчиновниками, чтобы воспользоваться возросшими возможностями для коррупции. Мало того: ослабление риска скорее всего побудит взяткодателей платить больше за любые права, продаваемые коррумпированными чиновниками. Выгоды от коррупции увеличатся, что сделает ее еще привлекательнее.
Третье следствие делегирования законодателями дополнительных полномочий по распределению госаппарату заключается в распространении этих полномочий на более широкий круг лиц. В результате координировать (монополизировать) коррупционную деятельность станет труднее. В XIX веке «политическим машинам» удалось монополизировать коррупцию в нескольких городах отчасти из-за того, что потенциальных сфер незаконной деятельности и чиновников, чьи действия надо было координировать, тогда было гораздо меньше. В тот период власть государства распространялась на более узкий круг прав собственности. Мы утверждаем, что монополизация коррупции на деле, возможно, оборачивается меньшим количеством незаконных сделок по продаже контролируемых государством прав, чем в том случае, когда коррупция носит нескоординированный или конкурентный характер. Поэтому по мере разрастания государства и затруднения процесса монополизации коррупции количество незаконных трансакций может увеличиться[36].
Что же касается суровости наказания, то тесной связи между нею и разрастанием государства, похоже, не существует. Если в процессе «разбухания» госаппарата и делегирования ему полномочий законодателями последние будут передавать ведомствам все больше функций по надзору за их собственными служащими, наказания за коррупцию могут стать мягче (а вероятность разоблачения еще меньше), но утверждать это с определенностью мы не можем. Тем не менее из-за увеличения выгоды и снижения вероятности выявления темпы роста коррупции в результате «разбухания» государства должны увеличиться. Подтвердить этот тезис фактами непросто, поскольку успешная подпольная деятельность нигде не фиксируется, а вероятность поимки коррупционера снижается одновременно с разрастанием государства. Отметим, однако, что в африканских и латиноамериканских странах, управляемых военными диктаторами и иными тоталитарными режимами, взяточничество весьма распространено и считается обычным делом. Аналогичным образом, один ученый, исследовавший проблему преступности в Советском Союзе, пришел к выводу, что там при коммунистическом строе и контроле государства буквально над всеми правами собственности «мздоимство и коррупция не только не искоренены, но даже усилились. В частности это имеет место во многих экономических и торговых организациях, вузах, ряде государственных органов и предприятий и даже партийных структурах»[37].
Если тенденция к разрастанию государства продолжится, можно спрогнозировать еще больший рост коррупционных трансакций. Чем сильнее государство ограничивает контроль рынка над распределением прав собственности, тем больше возникает предпосылок для коррупции.
Заключение
Наш анализ политической коррупции носит в своей основе теоретический характер. Мы просто хотим отметить, что каждый раз, когда государство повышает налоги или принимает новые нормы регулирования, создаются потенциальные возможности и стимулы для коррупции в госаппарате — подобно тому, как аналогичные действия властей способствуют участию людей в деятельности подпольных рынков в частном секторе. Однако из этого вывода следует и одна практическая рекомендация: когда государственные чиновники и избиратели обдумывают введение нового налога или расширение регулирования, в калькуляцию предполагаемых выгод и издержек от этого шага необходимо внести вопрос о порождаемой им политической коррупции, а также затратах, связанных с самой коррупционной деятельностью и борьбой против нее. Если эти факторы игнорируются, «чистый» позитивный эффект от указанного налога или нормы регулирования будет заведомо преувеличен.
Литература
[1] Александр Гамильтон в свое время отмечал: доводы в пользу умеренных импортных тарифов заключается в том, что это ослабит стимулы для контрабанды (Federalist. № 35). Из недавних исследований проблемы уклонения от налогов за счет «черного рынка» см.: Smith R.T.The Legal and Illegal Markets for Taxed Goods: Pure Theory and an Application to State Government Taxation of Distilled Spirits // 19 J. Law & Econ. 393 (1976); The Underground Economy in the United States and Abroad / Ed. by V. Tanzi. 1982; Simon C.P., Witte A.D.Beating the System: The Underground Economy. 1982.
[2] Конечно, теме политической коррупции посвящен большой массив научной литературы, но вопрос о ее экономической мотивации изучен куда меньше. Некоторые соображения об этой проблеме, ставшие основой для ряда разделов настоящей работы, см.: Rose-Ackerman S. The Economies of Corruption // 4 J. Pub. Econ. 187 (1975); Benson B.L. A Note on Corruption by Public Officials: The Black Market for Property Rights // 5 J. Libertarian Stud. 305 (1981).
[3] The Economics of Property Rights 3 / Ed. by E.G. Furubotn, S. Pejovich. 1974.
[4] Becker G.S. Crime and Punishment: An Economic Approach // 76 J. Pol. Econ. 169 (1968).
[5] Выражение «высокая отдача» мы в данном случае употребляем в абсолютном, а не относительном смысле. В долгосрочной перспективе высокая отдача не обязательно должна быть выше нормальной, учитывая возможные издержки по ресурсам, используемым на незаконных рынках, а также риск наказания. Более того, в отсутствие «входных барьеров» — на них мы остановимся ниже — можно ожидать, что в долгосрочном плане преобладали бы именно нормальные уровни прибылей. Однако, как и в рамках любой конкурентной модели, выход на рынок предопределяется ожиданиями сверхвысокой прибыли. Более того, даже при наличии входных барьеров (например, монополий, если речь идет о легальных рынках) конкурентная борьба за завоевание и поддержание монопольных позиций потребует существенных вложений в ресурсы, что может в конечном итоге снизить выгоду приблизительно до нормального уровня. См.: Tullock G.The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft // 5 W. Econ. J. 224 (1967). И все же эта отдача в денежном исчислении может выглядеть высокой по сравнению с нормальным уровнем на легальных рынках из-за «надбавки за риск», которую могут потребовать участники подпольного рынка. Риск ареста, возможно и невелик, но участники законных рынков с такой опасностью не сталкиваются вообще.
[6] Simon C.P., Witte A.D.Op. cit.
[8] Gardiner J.A., Lyman Th.R. Decisions for Sale: Corruption and Reform in Land-Use and Building Regulation (1978).
[9] Schelling T.C. What Is the Business of Organized Crime? // 40 Am. Scholar 643 (1971).
[10] Rubin P. The Economic Theory of the Criminal Firm // The Economics of Crime and Punishment / Ed. by S. Rottenburg (1979); Anderson A.G. The Business of Organized Crime (1979).
[11] Demsetz H. Why Regulate Utilities? // 11 J. Law & Econ. 55 (1968).
[12] Rose-Ackerman S. Op. cit.
[14] Pentagon Finds 17 000 Cases of Fraud // Billings Gazette. 1984. September 27 (ниже — Pentagon).
[16] Gardiner J.A., Lyman Th.R. Op. cit.
[17] Friedman L.M. A History of American Law (1973). P. 462.
[18] Впрочем, оговорка «при прочих равных условиях» не всегда уместна. В сфере коррупции возможна экономия на масштабе. Кроме того, вероятность и суровость наказания для коррупционеров, действующих в условиях конкуренции, может быть выше, чем для участников «политической» машины, а значит, и совокупные «издержки производства» в первом случае также будут больше. Существование подобных факторов должно позволять коррупционному монополисту проводить больше незаконных трансакций, чем в условиях нескоординированного «рынка коррупции». Однако тот факт, что в большинстве американских городов «политические машины» ушли в прошлое, свидетельствует об обратном. Высокая «заметность» таких организаций и их коррупционной деятельности облегчала их выявление и делала наносимый мздоимством ущерб очевидным для широкой общественности. Тот факт, что в конечном итоге коррупционные организации чиновников чаще всего подвергаются разгрому, свидетельствует о сравнительно высоком уровне долгосрочных издержек коррупционной монополии. С другой стороны выявить коррупционные трансакции отдельных чиновников гораздо труднее (подробнее мы объясним это ниже).
[19] Sherman L.W. Controlling Police Corruption: The Effects of Reform Policies (1978).
[21] См.: Bolles B. How to Get Rich in Washington (1952); Before Watergate: Problems of Corruption in American Society / Ed. by A. Eisenstadt, A. Hoogenboom, H.L. Trefouse (1978);Gardiner J.A., Lyman Th.R. Op. cit.; Theft in the City: Readings on Corruption in Urban America / Ed. by J.A. Gardiner, D. Olson (1974); Political Corruption in Canada / Ed. by K.M. Gibbons, D.C. Rowat (1976); Political Corruption: Readings in Comparative Analysis / Ed. by A. Heidenheimer (1970); Police Corruption: A Sociological Perspective / Ed. by L. Sherman (1974)
[22] Наш анализ ситуации со СМИ может привести некоторых читателей к выводу, что 1) в сфере СМИ неправильно распределяются ресурсы, и потому они не дают потребителям то, чего те хотят, или 2) поскольку в информационном бизнесе, судя по всему, существует острая конкуренция, а конкурентные отрасли производят то, что нужно потребителю, граждан, должно быть, не волнует политическая коррупция. Оба эти тезиса, однако, неверны. Наш анализ говорит о том, что некоторые категории новостей (например, выявление и разоблачение политической коррупции) отличаются высокой затратностью по сравнению с другими. Таким образом, вполне вероятно, что у потребителей имеется не меньший по сравнению с другими видами информации (а то и гораздо больший) спрос на новости о политической коррупции, но этот спрос не удовлетворяется, поскольку он недостаточно высок, чтобы обеспечить доходы, способные покрыть издержки на производство таких новостей. В этом случае о неправильном распределении ресурсов в информационной индустрии говорить нельзя: она выпускает те новости, на которые потребительский спрос выше, чем производственные издержки, но это не означает, что коррупция не волнует граждан. Иными словами, конкурентная отрасль производит то, что нужно потребителям, если их спрос достаточно высок, чтобы компенсировать издержки.
[23] Bent А.E. The Politics of Law Enforcement: Conflict and Power // Urban Communities 6, 11 (1974).
[24] См., например, дела Fitzgerald v. Nixon, 457 US 731 (1982); Harlow v. Fitzgerald, 457 US 800 (1982). Оба процесса были связаны с попытками Фицджеральда разоблачить превышение сметы при создании самолета С-5А. В результате свидетельских показаний, которые он дал на слушаниях в одном из комитетов Конгресса, Фицджеральд был уволен с должности аналитика ВВС по вопросам менеджмента и с ведома президента и его ближайших советников оставлен вообще без работы «помариноваться, по крайней мере на какое-то время». Его иск против Никсона был отклонен из-за иммунитета президента от уголовного преследования, а второму иску, поданному против советника Никсона по имени Харлоу, препятствовал привилегированный статус последнего, требовавший предоставления «объективных» данных, что ответчик намеренно нарушил всем известные и признанные конституционные права истца. Этот случай также демонстрирует, что госструктурам, стремящимся разоблачить злоупотребления, могут противостоять другие элементы госаппарата.
[25] Benson B.L. Why Are Congressional Committees Dominated by «High Demand» Legislators? А Comment on Niskanen\`s View of Bureaucracies and Politicians // 48 So. Econ. J. 68 (1981); Idem. «High Demand» Legislative Committees and Bureaucratic Output // 11 Pub. Finance Q. 259 (1983).
[26] Ehrlich I., Posner R.A. An Economic Analysis of Legal Rule-Making // 3 J. Legal Stud. 257 (1974).
[27] Crain W.M. Cost and Output in the Legislative Firm // 8 J. Legal Stud. 607 (1979).
[28] Simon C.P., Witte A.D.Op. cit.; The Underground Economy in the United States and Abroad…
[29] Smith B. Police Systems in the United States / 2nd ed. 1960. P. 5-6.
[30] Sherman L.W. Op. cit. P. 7.
[33] Sherman L.W. Op. cit. P. 12.
[34] Подробнее об исторических тенденциях деятельности государства в сфере прав собственности см.: Anderson T.L., Hill P.J. The Birth of a Transfer Society (1980); Benson B.L. Land Use Regulation: A Supply and Demand Analysis of Changing Property Rights // 5 J. Libertarian Stud. 435 (1981).
[35] Ehrlich I., Posner R.A. Op. cit.
[36] Впрочем этот результат не предопределен в том случае, если коррупционная монополия осуществляет дифференциацию цен. В такой ситуации коррупционный монополист теоретически может осуществить не меньше трансакций, чем в условиях конкурентной коррупции.
[37] Medvedev R.A. On Socialist Democracy / Trans. & ed. by E. de Kadt. 1975. P. 25
Источник: InLiberty.ru
Впервые: The Political Economy of Governmental Corruption: The Logic of Underground Government // Journal of Legal Studies. Vol. XIV (June 1985).