Внешняя политика Беларуси: коридор суверенных решений

Каковы пределы независимости?

6 сентября Пресс-клуб и сайт экспертного сообщества Беларуси «Наше мнение» провели заседание Экспертно-аналитического клуба по теме «Каковы пределы независимости внешней политики Республики Беларусь?».

В дискуссии приняли участие эксперты по внешней политике, журналисты, дипломаты, представители органов государственного управления. В качестве спикеров выступили: главный редактор экспертной сети «Наше мнение» Анатолий Паньковский, директор института «Палiтычная сфера» Андрей Казакевич, доцент кафедры международных отношений Белорусского государственного университета Роза Турарбекова, координатор программы «Внешняя политика Беларуси» экспертной инициативы «Минский диалог» Денис Мельянцов.

Участники попытались ответить на следующие вопросы: 1. Насколько Беларусь свободна принимать решения во внешней политике в тех случаях, когда ее интересы противоречат российским? 2. Можно ли определить пределы влияния России на внешнюю политику Беларуси, чем именно они ограничены? 3. Какие инструменты есть у Запада в воздействии на внешнюю политику Беларуси? 4. Какие механизмы у Беларуси есть для обеспечения независимой внешней политики?

***

Дискуссия началась с обсуждения «восточного» блока, а именно – вопроса о том, насколько Беларусь свободна в принятии внешнеполитических решений с учетом его союзнических отношений с Россией.

Было отмечено, что после распада СССР у Беларуси формирование внешней политики начиналось с нуля: не было ни отчетливых внешнеполитических целей, ни внешнеполитической инфраструктуры, был дефицит персонала. Все посольства бывшего Советского союза перешли в ведение России. Поэтому в то время Беларусь пользовалась российской внешнеполитической инфраструктурой (представители белорусских дипмиссий зачастую располагались в зданиях российских посольств, пользовались услугами российских переводчиков и т.д.) и, соответственно, страна следовала в кильватере российской внешней политики. Сегодня, спустя 27 лет после обретения независимости у Беларуси уже имеется своя внешняя политика и, следовательно, она более свободна во внешнеполитических решениях, однако зависимость от России остается очень высокой. Что вполне закономерно: белорусское руководство всегда ориентировалось на Россию как основного партнера, и эта политика за последние четверть века в своих основных компонентах не корректировалась.

Официальный Минск может некоторым образом противодействовать решениям Москвы лишь до определенных пределов. В конфликтах России с Грузией и Украиной Беларусь не поддержала Россию, поскольку такая поддержка противоречит ее национальным интересам. То же самое – с размещением российской военной базы на территории страны. Однако вопрос вступления Беларуси в ЕС и НАТО белорусским руководством никогда не поднимался, но нельзя сказать, что выбор в пользу России и постсоветской интеграции навязан исключительно Россией. Во многом этот выбор исходит из представления о национальных интересах, а также представлений об ограничениях при сотрудничестве с ЕС и НАТО.

Разумеется, Беларусь в своей внешней политике учитывает российские интересы и соотносит потери и приобретения противостояния с Россией. Например, Беларусь не может полноценно сотрудничать с НАТО – без конфликта с Россией. Те экономические и политические санкции, которые Россия могла бы ввести в такой ситуации, принесли бы Беларуси больше потерь, нежели выгод. Однако, следует отметить, что областей внешней политики Беларуси, на которые влияет Россия, все же не так много. В украинском вопросе Беларусь не присоединится к российской позиции. Если предположить ситуацию, что Россия  вступит в открытую, а не гибридную войну с Украиной, то Беларусь не станет субъектом войны и не объявит войну Украине. Возможно, под давлением Москвы Беларусь может предоставить свою территорию России для военных целей, но сама такая ситуация сегодня представляется маловероятной.

Что касается «западного» блока: существует коррекция внешней политики Беларуси с оглядкой на ЕС, поскольку угроза европейских санкций остается. Стимулом для Беларуси является доступ на рынок ЕС, поэтому Беларусь заинтересована в первую очередь в торговом диалоге. Также Беларусь интересует упрощение визового режима. Следовательно, у ЕС тоже есть рычаг воздействия на внешнюю политику Беларуси. В то же время, сложно обрисовать четкую перспективу отношений с ЕС, так как некоторые европейские страны больше заинтересованы сотрудничать с Беларусью, закрывая глаза на вопросы прав человека и политических реформ, некоторые – значительно меньше. Но тенденция к углублению отношений практического плана все равно имеется.

Если рассматривать США, то для Беларуси это еще более значимый игрок, чем ЕС. Существует мнение, что важно выстроить отношения с США, а с ЕС получится автоматически, так как у США есть свои рычаги воздействия на ЕС. Важно отметить, что в США лишь недавно «обнаружили» Беларусь, точнее – после украинского кризиса. Но с учетом растущего американо-российского противостояния Беларуси еще необходимо найти баланс в отношениях с таким крупным игроком, как США.

Еще одним важным вопросом остается евразийская интеграция и отношения между государствами Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Долгое время все наблюдали за отношениями России с ЕС, США и Китаем, забывая об СНГ. Однако сегодня мы видим шаги Кремля в отношении постсоветских государств. Евразийская экономическая комиссия проводила в каждой стране ЕАЭС конференции, и сейчас готовится текст Декларации ЕАЭС, в котором позиция России имеет особый вес.

Тем не менее, проблему суверенитета Беларуси в рамках объединения рассматривать сложно. Те повестки, которые ЕАЭС рассматривает как приоритетные (цифровая политика, новые горизонты ЕАЭС), противоречат интересам Беларуси, которая заинтересована в едином евразийском рынке и приближении производимой продукции к европейским стандартам. Позиции стран ЕАЭС не совпадают и зачастую противоречат друг другу.

Попытки апгрейда ЕАЭС и Союзного государства России и Беларуси внушают определенные опасения, поскольку предполагают передачу части суверенных решений на наднациональный уровень. Но в некотором смысле вся история постсоветских объединений строится на громких целях, амбициозных соглашениях, которые чаще всего не реализуются и заменяются новыми, когда достижение очередного интегративного тупика становится очевидным. Давайте построим валютный союз! Не получилось? Давайте примем конституционный акт СГ. Не получилось? Давайте создадим единую союзную энергосистему. Не получилось. Давайте повторим весь цикл еще раз. Не получилось. Давайте создадим Таможенный союз трех стран. Не получилось? Давайте построим ЕАЭС...

Очевидная асимметрия возможностей и ресурсов между Беларусью и Россией как в двусторонних отношениях, так и в рамках ЕАЭС отчасти компенсируется полноправным голосом и правом «вето» Беларуси и в Союзном государстве, и в ЕАЭС. Кроме того, строгость норм соглашений в рамках ЕАЭС компенсируется низкой правовой культурой участниц объединения.

Из высказанных на заседании идей несколько неожиданно прозвучал тезис о том, что Беларусь – самая независимая страна региона Центральной и Восточной Европы. Политический режим Беларуси в некотором роде противостоит режиму России еще с 1990-х годов. А природа политического режима определяет прямо пропорциональную зависимость: недемократический режим – самоизоляция от внешнего мира. Авторитарный режим стремится избавиться от ограничителей внешней политики. Например, Министр иностранных дел Беларуси Владимир Макей недавно заявил, что Беларусь не будет торопиться во Всемирную торговую организацию (ВТО). Это можно объяснить тем, что Беларусь не хочет ограничений экономической политики, что предполагает ВТО. Точно так же обстоят дела и с Советом Европы.

Однако, высокая степень независимость Беларуси – это плюс или минус? Скорее минус, поскольку большая интеграция с международными организациями улучшила бы внутреннюю ситуацию в стране. Кроме того, свобода от обязательств в целях сохранения возможностей максимально широкого маневра во внутренней политике, с одной стороны, создает ограничители внешней политики – с другой: инициативы и предложения Беларуси воспринимаются скептически прежде всего из-за ее низкой готовности брать на себя обязательства, и, соответственно, повышать прозрачность внутри- и внешнеполитических решений.

В то же время, было отмечено, что у Беларуси нет прочного фундамента независимости, белорусская экономика слишком зависима от внешних условий. Более того, среди населения существует определенный уровень запроса на объединение с Россией.

Таким образом, внешнеполитические приоритеты любого государства неизбежно выстраиваются с опорой на взаимодействие с иными государствами. Поэтому нельзя говорить о существовании абсолютной независимости. Тем не менее, Беларусь, хоть и находится под серьезным влиянием некоторых акторов, прежде всего России, стремится к большей автономии в будущем.