Постсоветская система регионального государственного управления и местного самоуправления: украинский опыт (2)

Стенограмма публичной лекции украинского исследователя и эксперта в области публичного администрирования, доктора наук, заведующего кафедрой политологии и государственного управления Черновицкого национального университета, профессора Анатолия Круглашова. Лекция проводилась в рамках проекта BIPART под эгидой Школы молодых менеджеров публичного администрирования (SYMPA) 22 января 2014 в бизнес-клубе ИМАГУРУ. Информационная поддержка сайта «Наше мнение».

Продолжение. Начало: Постсоветская система регионального государственного управления и местного самоуправления: украинский опыт (1)

Теперь я готов ответить на ваши вопросы.

 – Я бы хотел выяснить, закреплено ли конституционно разделение государственной власти от местной?

– Да. Конституция 1996 г. это предусмотрела, но она же и размыла это понятие. Конституционное закрепление понятия делегирования полномочий привело к тому, что местные советы выполняют делегированные функции государственной исполнительной власти, а с другой стороны советы делегируют свои полномочия районным и областным администрациям. С одной стороны это провозглашено, а с другой стороны дуализм сохранен. 

 – Обращают на это внимание европейские структуры?

– Да. В 1998 г. Совет Европы порекомендовал Украине устранить разбежку между украинским законодательством и Европейской хартией местного самоуправления. Частично это было сделано, но эта работа не была доведена до конца.

 – Андрей Завадский (название организации не слышно – прим. ред.). Мы занимаемся местным самоуправлением. Вопрос по закону о госслужбе, который вы упомянули. В нем как-то размежевывается госслужба и муниципальная служба?

– Закон о государственной службе глубоко устарел. Новая редакция – это концептуально совершенно новый закон. Там есть ряд хороших вещей, в том числе карьерный рост, элементы социальной защиты госслужащих, социальные, культурные и прочие гарантии. А есть и усиление административно-централизационного контроля. Госслужащий – это очень уязвимый человек. Новый закон должен был стать модельным для закона о службе в органах местного самоуправления, который был принят 1998 г. Он лучше, чем закон 1994 г. о госслужбе, но тоже глубоко устарел. Он не отвечает последующим актам, принятым в Украине. Несмотря на это, положение муниципальных служащих в Украине лучше, чем положение госслужащих.

Простой пример. Социальная защищенность муниципального служащего намного выше. Потому что муниципальный служащий, как правило, приходит на 5 лет. Это минимальный срок существования в аппарате. Практика госслужбы в Украине в последнее время колебалась между 18 и 23 процентами. Это значит, что средний срок работы человека – 5 лет. В муниципальной службе намного выше.

Если сравнивать положение клерка в органах самоуправления, и в органах исполнительной власти, то лучше себя чувствуют представители органов самоуправления. Потому что в органах госвласти последний раз поднимали зарплату в июле 2008 г., если я не ошибаюсь. 

 – А с позиции пенсий? Где больше?

– Естественно, если человек получает большую зарплату. Если в горсовете и облсовете сохраняются разные надбавки, премии, то на госслужбе все очень урезано: оклад, ранг, выслуга и практически все. Поэтому и пенсии на госслужбе ниже.

 – В Украине, в отличие от Беларуси, уже давно существует огромное количество ассоциаций регионального уровня. Во время волн централизации и децентрализации, какова была позиция ассоциаций местного самоуправления? Насколько они могли реализовывать партнерские отношения с государственными структурами, чтобы противодействовать централизации и помогать децентрализации?

– Организации у нас сложились в 1990-е годы. И по моим оценкам именно в 90-е – начале 2000-х они были особо активны и успешны в своем лоббизме. В последние годы их активность стала более маргинальной и менее результативной. Конечным этапом реализации лоббизма со стороны этих организаций является Верховный совет. Он сейчас структурирован не по тому принципу, как в 90-е. У нас есть подконтрольное президенту большинство, которое формально состоит из «Партии регионов» и коммунистов. Если нет команды свыше, эти предложения в Верховном совете просто саботируются. Ассоциации пытались отреагировать на факты смещения глав советов, пытались протолкнуть решение о проведении досрочных выборов. Но они просто игнорируются. Более того, когда Янукович пришел к власти, он под флагом оптимизации консультативных органов при президенте большинство этих органов упразднил, в том числе такой важный совет по вопросам этнополитики. Сейчас ассоциации не то чтобы снизили активность, но эффективность их резко упала.

 – Если я не ошибаюсь, в Украине лет 10 назад был принят закон об эксперименте в области местного самоуправления. Где предусматривалось выделение контрольного региона и его реформирование, а потом сравнение результатов по различным моделям внедрения местного самоуправления.

– Я помню, что такое было принято, но у нас и по более важным национальным программам часто нет отчетов и итогов. Публичного анализа результатов такого эксперимента не было. Экспериментирование производилось не раз, и сейчас предлагалось вернуться к экспериментам с точки зрения административной реформы. Т.е. не начинать второй этап реформы с голого теоретизирования или попытки позаимствовать российский, французский или польский опыт, а попытаться попробовать разные модели. В одной области, например, районную модель, в другой области перейти на областную модель, в третьей опробовать базовый уровень – сельский, поселковый. Но пока реально ничего не сделано.

 – Защищенность чиновника, как проводника, исполнителя каких-то действий должна ограничиваться только социальной защищенностью либо должна быть еще какая-то защищенность?

– Вы знаете, что статус госслужащего специфичен в ряде стран, и всегда это человек с ограниченными возможностями. Это некий правовой инвалид по определению. В правовых государствах действует четкий принцип: гражданину можно все, что не запрещено законом. А чиновнику можно лишь то, что законом дозволено. Это норма. Кроме того, чиновники имеют ряд ограничений: он не может заниматься другой деятельностью, кроме творческой, преподавательской, тренерской (в разных странах по-разному), но в свободное от работы время. Опять же он ограничен в экономических правах: не может быть участником, учредителем, соучредителем. Особенно ограничены чиновники низовой и средней категории.

Чиновник оказывается очень уязвимым. В Украине человек, приходящий на госслужбу, понимает, что он приходит на ограниченное время. Отсюда какая модель поведения может сложиться? Человек понимает, что времени мало и ему нужно что-то успеть для себя. Молодежь приходит на госслужбу с определенными иллюзиями, настроениями, желаниями, а потом оказывается, что у него нищенская зарплата. Чиновники первых пяти низовых категорий, начиная со специалиста и заканчивая зав сектором, имеют оклады, которые меньше минимальной зарплаты. Понятно, что кабинет министров принимает решение доплачивать им до уровня минимальной зарплаты, но первые 5 категорий получают одинаковую зарплату, равную зарплате водителя и уборщика в районной администрации. Если даже у человека нет семьи, достойно существовать на эту зарплату невозможно. Поэтому человек начинает искать себе другое место.

Юлия Тимошенко, когда стала премьер-министром в первый раз, приняла очень плохое решение. Именно она решила, что зарплаты руководящего звена госуправления (1-3 категорий) должны быть европейского уровня. За базовую величину была принята зарплата премьер-министра, президент получал 1,4 коэффициента, а дальше вниз. Мои коллеги в областях тогда получали 3 тысячи долларов, а все остальные остались на прежнем уровне. Это вопиющая яма между 1-3 категориями и всеми остальными.

Чиновник не защищен ни перед административным произволом, ни перед бедностью, ни от гнева своих же сограждан. И это сказывается на качестве госуправления. Чиновник должен выполнять указания, это куча бумаг и отчетности, а о вознаграждении я уже говорил. 

 - Этим летом я был в Виннице, встречался с представителями местной власти и с жителями. Жители очень довольны, что мэр дает задания фабрике «Рошен» и другим предприятиям отреставрировать парк, что-то еще сделать для города. Но с моей точки зрения, не очень хорошо, что бизнесу навязывают дополнительные условия и т.п.  У меня возник вопрос, не слишком ли велики полномочия местного самоуправления в таких случаях?

– Я не думаю, что в Украине беда с тем, что возможности местного самоуправления слишком велики. Должностные лица очень ограничены не только со стороны областных администраций, но и со стороны прокуратуры, судов и т.д. И это жесткий контроль. Другое дело, что каждая форма контроля может быть обтекаемой. Если ты в обойме, у тебя все хорошо. Ситуация поменяется, все может быть плохо. Я не думаю, что местные советы страдают от избытка полномочий. Другое дело, как сочетается с интересами граждан решения городского главы и некого большинства. Граждан почти не спрашивают. Есть механизмы слушаний и т.п., но как часто они используются? Почти никак. Слушанья по бюджетам города Черновцы в последний раз проводились 10 лет назад. В силу того, что граждане не обладают правовой и политической культурой и понимаем того, что расходуются их кровные деньги. Наша власть на всем постсоветском пространстве воспринимается как барствующий субъект, а народ – как послушные и благодарные холопы. Трудно говорить, что в этом виноваты полномочия.

 – Я говорю о той ситуации, когда граждане участвуют, они вроде бы согласны, но сами действия властей вызывают вопросы. 

– Для простых граждан, которые не связаны с властью и не занимаются бизнесом, это святое дело, если дают, по словам Медведева «покошмарить бизнес». В этом случае простой гражданин испытает ощущения, близкие к оргазму. И поэтому власть это делает сознательно.

Если говорить о бизнесе, то его уровень социальной ответственности всегда имеет тенденцию к минимализации. Конечно, есть какие-то положительные примеры, и «Рошен» – не худший из них. Бизнесу что-то реальное сделать для сограждан – это проблема. Поэтому когда наши мэры экспериментируют с тем, чтобы нащупать формы привлечения бизнеса к локальному инвестированию в развитие данной территории, то можно говорить, что в принципе это правильный путь. Потому что бизнес – это наиболее ресурснодееспособная часть этой территории.

Я уже молчу о том, что крупные мегасторы, которые приходят в регионы, зарегистрированы в Киеве. Т.е. в местную казну от них не идет практически ничего. Он работает как финансовый пылесос. Поэтому зарплата в Киеве в 3-4 раза выше, чем в областном центре. А зарплаты в районах ужасающие.

 – С учетом вашего опыта вы могли бы дать какие-то советы, рекомендации, как учесть ошибки по построению органов государственного управления, по разработке какой-то альтернативной модели. 

– Это очень глубокая проблема. Панацеи тут нет. Суть в том, что мы имеем общество, которое легко обманывать и создавать в нем иллюзии отеческой заботы. А это открывает просторы для манипуляции со стороны государственной деятельности. С другой стороны, наша власть смотрит на граждан как на недорослей, которым нельзя доверять ответственность за самих себя. Поэтому их надо оберегать, по-отечески гладить, и, если провинились, пошлепать. Одиночество наших «небожителей» создает картину глубочайшего отрыва от тех реалий, в которых мы живем. Чуть-чуть бы спуститься на землю: не только для того, чтобы показать свою богоизбранность, а для того, чтобы вспомнить о своей человеческой сущности.

Поэтому если менять отношение, то в сторону большей открытости, низменности и ответственности, и понимания временности всего, в том числе, пребывания во власти.

 – Мы недавно говорили с главой профсоюза таксистов Украины. И человек в течение 1,5 часов говорил, что он может блокировать любую трассу в течение суток и блокировать любую администрацию, когда 2 тыс. такси со всех областей съедутся и блокируют кого угодно. Как вы считаете, влияют ли традиции запорожской сечи и махновщины на систему государственного управления в Украине?

Это противоречивый момент. Когда стали обязательными счетчики, был введен ряд лицензионных ограничений. Люди, которые привыкли только зарабатывать, а не делиться с казной, были недовольны. Я вспоминаю судьбу чернобыльцев и афганцев, когда правительство у них отобрало льготы, причем очень некрасиво. Априори факты фальшивых удостоверений льготников и так были распространены на эту категорию, которая и без того пострадала. Были всякие акции. Но правительство пошло на попятную. В бюджете денег нет. Но, с другой стороны, если исполнять все льготы, сохранившиеся с Советского союза, то необходимо 3-4 бюджета страны.

С одной стороны, традиционный инерционный популизм, а с другой стороны – полная неспособность эти заботливые тезисы обеспечить финансовым наполнением.

Я когда изучал анархизм. Махновщина как-то связана с запорожской сечью. Социогенетика еще плохо исследована. Историки ее недоучитывают. Сейчас в украинской и российской элите очень модно приписывать себе благородное происхождение. Это не случайно.

В условиях, когда в конкретных обществах нет единого, четкого консолидированного образа будущего, основой психологической адаптации этого общества становится гиперболизация тех или иных сторон прошлого. Для Украины образ запорожской сечи является одним из ключевых.Это имеет значение. Какое точно значение – надо измерять.

 – C чем связаны колебательные моменты в осуществлении реформ?

– С реформами происходит то, что формируется некий мегадискурс. Когда общество чем-то очевидно недовольно, то ему лучше подавать через призму реформ. Когда общество ожидает перемен к лучшему, то нужно говорить о реформах. Когда реформы не удаются, тогда начинается другой дискурс – дискурс стабильности. И власть перекидывает горячую картошку с реформаторской руки в отечески наказующую руку. Реформы идут, но они очень вялы.

Меня поразило выступление Кончаловского, где проявилось возвращение к прежним спорам между западниками и славянофилами. Те же самые вопросы.

Наши реформы – это скорее разговор о них, нежели деятельность по их осуществлению. Все имеет волнообразный характер. В этом нет ничего плохого. Но надо отличать объективные параметры волнообразности от того, кто поднимает волны, для чего и против кого.

 – Больше 10 лет довелось беседовать с экспертом в области госуправления Ежи (Рекуцким). И он вспоминал процесс подготовки польских реформ госуправления. Несмотря на то, что они начались в 1989 г., группа интеллектуалов во главе с Рекуцким готовила их с 1960-х гг. 15-20 лет прошло до их реализации. Реформы нужно начинать не тогда, когда появляются условия, а тогда, когда у людей, не равнодушных к ситуации, появляется в этом необходимость. А когда складываются условия, их нужно реализовывать, когда есть законодательная база, люди, которые могут работать в этой ситуации и когда рассчитаны все механизмы их реализации. У нас сейчас ситуация, которая абсолютно не способствует реализации реформ. Реализовывать сейчас что-то просто невозможно. Но готовить нужно сегодня. Пусть это понадобится через 10 лет, но обязательно понадобиться.

– Современную элиту всех наших стран справедливо обвиняют в отсутствии стратегического видения. В основном, наши политики действуют ситуативно и реактивно. Все так действуют, но в нашей системе это особенно жестко проявляется. Осмысливать потребности общества, предлагать их решение нужно заблаговременно. Потому что когда жареный петух клюнет, не будет ни времени, ни ресурсов, чтобы свои намерения осуществить.

Я вспоминаю Эммануила Канта, который высказал блестящую мысль: те, кто создают условия для будущего, не пользуется результатами своего труда. Хотя бывают счастливые случаи, когда творцы могут насладиться результатами своих трудов.

 – Чего не хватает Украине, чтобы реформы не только осмыслить, но и осуществить?

– Многого не хватает. Украинская политическая элита очень эгоистична – как мало какая другая. Ни один президент не был заинтересован в полноценном осуществлении реформ, ведущих к созданию стабильно действующей европейской модели управления, потому что это означало бы в значительной мере потерю контроля над территорией.Любыми способами развитие самоуправления ограничивалось. Вертикаль власти – это, во что свято верует Янукович. Вертикаль власти – это антипод местного самоуправления.

Сколько функций государства сконцентрировано в руках одного человека? Путин говорил, что в России у государства более 4 тыс. функций. Ну как один человек, в государстве которого сконцентрировано 4 тыс. функций, может сколь-либо эффективно их знать?

Мы живем в обществе, в котором мифотворчество является главнейшей задачей государства и главнейшим продуктом, воспринимаемым обществом. Пока мы не выйдем из потребления мифов как основного формата взаимодействия государства и граждан, до тех пор никакие системные реформы невозможны.

 – Модель какой страны вы взяли бы для примера?

– Идеальную невозможно брать в готовом виде. Нужно брать не модели, а опыт и последовательность реформирования. Если цель реформ поставлена, сперва должна быть аналитическая составляющая: что мы должны достичь и почему, что и почему нас не устраивает, к какому результату мы должны прийти. Следующий этап: как мы к этому придем, какие ресурсы для этого требуются, прежде всего, временные, финансовые, управленческие, кадровые. И дальше – как, кто и когда это будет выполнять? Это самый примитивный public policy analysis.

 – Нельзя в чистом виде взять опыт той или иной страны. Все европейские страны являются членами Совета Европы, что предполагает ратификацию всех документов, и, в первую очередь, Европейской хартии о местном самоуправлении. 47 европейских стран нашли для себя приемлемые общие принципы, которые позволили им подписать и нести ответственность за подписанные 30 принципов. В Германии, Португалии, России, Исландии могут быть разные системы. Но принципы являются одними и теми же. И эти 30 принципов легко артикулируются. Если какая-то страна не выполняет что-то принятое на себя, ее по струнке вытягивают. Именно поэтому, Беларусь, имея возможность подписать Европейскую хартию, не хочет на себя брать ответственность, чтобы не вытягиваться в струнку перед европейскими странами.

– Там и тогда, где есть добрая воля государства, там реформа местного самоуправления осуществляется. Где ему создаются искусственные препятствия, где оно ограничивается, за это расплачивается все общество и само государство. Опыт Украины показывает: очень хорошо, что она выбрала европейскую модель местного самоуправления. Она не только приняла, но и адаптировала законодательные акты Совета Европы и ориентируется на модель ЕС. Но очень плохо, что декларируемое и осуществляемое в Украине – это две большие разницы. Но хотя бы декларируемое несет долю обязывающего. Но если не декларировать, то тогда никто никуда не уйдет. Идти нужно, но осознавая, от чего мы отправляемся и куда мы хотим двигаться, и насколько и кому эта дорога по силам.