После перезагрузки

9 марта, за пять дней до президентских выборов, россияне получили возможность говорить о том, что будет после выборов не только в смысле «кто станет президентом», но и в смысле предполагаемой (наличной) системы государственного управления. Процесс формирования правительства оказался помещен внутрь действующей машины выборов.

«Политтехнологический» эффект этого деяния отнюдь не одномерен. С одной стороны, Путин (агент Смит, в терминологии Я. Полесского) демонстрирует же крайнюю форму убежденности в том, что он будет переизбран. В противном случае это «некорректный» шаг по отношению к гипотетическому преемнику: скажем, Иван Рыбкин явно захочет другое правительство, и что тогда делать с кабинетом Фрадкова, не прожившем и недели? Если же Путин будет перезагружен, процедура сложения полномочий правительства будет чисто формальной. Об этом уже объявлено.

С другой стороны, президент Путин пытается преобразовать энергию «симпатий к Путину» в электричество реформ. Другими словами, российскому избирателю предлагается голосовать не за «Путина» и даже не за «стабильную и процветающую Россию», но за «Путина + реформу госуправления» (со всеми предполагаемыми последствиями). Хотелось бы настоять на том, что слово «реформа» является хорошим PR-ходом для предполагаемого претендента-оппонента, но отнюдь не для действующего президента. Видимо, по этой причине на предыдущих выборах Владимир Владимирович (тогда еще просто «и.о.») этого слова избегал, предпочитая более благозвучные «стабильность», «порядок», «возрождение». Таким образом, предполагается, что электорат не просто голосует за конкретного политического Бритни Спирс, но и выдает ему символический мандат на реформаторский зигзаг (вещь опасную, с точки зрения «стабильности»).

Еще с одной стороны, все это позволяет Владимиру Владимировичу реализовывать свою несколько рискованную кампанию относительно малыми средствами и сравнительно честными методами (без инспектирования крупных предприятий и колхозов, прыжков с парашютом, целования хороших детей, выступления на концерте Аллы Пугачевой, досрочного голосования, печатанья подметных бюллетеней и пр.). Правительство назначается, обсуждается, шум стоит, недовольных много – кампания идет.

Наконец, на самом-то деле не реформа госуправления помещена внутрь выборов, но выборы – внутрь реформы. Система уже «релоудилась», и выборы лишь играют роль ее контрольного тестирования.

Из перечисленных моментов акции формирования правительства хотелось бы остановиться на одном: каким образом этот процесс связан с упомянутой реформой и связан ли он с ней вообще? Прежде всего, необходимо сказать о том, что «реформа» не тождественна ни «либерализму», ни «демократии», что она означает лишь то, что должна означать – определенные инновации и связанные с ними изменения, касающиеся системы государственного управления. О такой реформе можно говорить как о политической, но нельзя – как о конституционной, поскольку она не призвана нарушить баланс сил в системе правительство-суд-парламент. По сути дела, перед нами – реформированное правительство, которое, как предполагается, станет правительством реформ, хотя никакой «автоматики» по преобразованию одного в другое не существует. Существует лишь определенный код преобразований, который, по замыслу его разработчиков, должен обеспечить ряд «системных эффектов».

Оценивая «либерально-демократический», или напротив – «державно-патриотический» потенциал того или иного правительства, российская политическая аналитика склонна исходить из его персонального состава (СV, «политических» обмолвок и физиогномических наблюдений вроде «Чубайс был рыж и циничен как никогда»). Собственно говоря, персонами политический анализ начинается, ими же и заканчивается. Ход рассуждений приблизительно следующий: если г-н Ivanoff имеет в биографии «питерские» странички, то он всенепременно – «чекист». «Чекистам» противостоит партия «либералов», которые опознаются по: хорошим часам, отсутствию фрикативного «г», склонностью поговорить о «рынке» и, разумеется, отсутствию в CV упоминаний о Ленинграде («городе чекистов»). Таков г-н Sidoroff. Между этими двумя силами где-то болтается ГРУ («московские» странички), а также недобитые осколки «семьи» и «олигархического фактора».

Вариант короткого замыкания: когда у г-на Фрадкова в биографии были найдены взаимоисключающие элементы (связь с силовым блоком, работа в диппредставительствах и пр.), он был назван «компромиссной фигурой» и – «человеком Путина» (все компромиссные считаются людьми Смита). Суть анализа: если в правительстве баланс сил нарушен в пользу г-на Ivanoff, то следует ожидать державнического отката, если в пользу г-на Sidoroff – то либерального толчка вперед.

Хотя нельзя отрицать определенной разумности за высказыванием «не место красит человека, но человек место», имеется несколько принципиальных соображений против персоналистских упрощений. Вне зависимости от того, на каком фундаменте оно базируется и какое групповое дробление в итоге предлагает.

Во-первых, «групповое влечение» не тождественно политической солидарности. Так, например, можно быть чекистом-державником и чекистом-либералом. Дело осложняется тем, что в обоих случаях можно играть на стороне тактических и/или стратегических союзников, не имеющих отношения ни к тем, ни к другим. За свежими примерами даже излишне ходить. Хотя можно вспомнить о том, что для России весьма характерна ситуация, когда именно военные являются носителями идей вестернизации и либерализации. Война – это, прежде всего, коммуникация; в противном случае какими иными «стратегическими» целями можно оправдать трансальпийские десанты Суворова? Показательно, что вдохновителями реформ «при Путине» являются «некоторые чекисты».

Во-вторых, в нынешних условиях политические взгляды членов правительства не предполагают никакой политической ответственности, поскольку правительство не формируется по квотам партий-победительниц. Другими словами, политические взгляды чиновников относятся к домену «частного» и могут меняться в зависимости от погодных условий. Никто не может поставить в упрек члену правительства отсутствие политических взглядов; соответственно предполагаемые взгляды не могут служить исходной точкой корректного политического анализа. Конечно, нельзя забывать о том, что кабинет Фрадкова считается «первым политическим правительством», но об этом будет сказано ниже.

В-третьих (и в самых важных), следовало бы посмотреть на феномен «групповой» и «политической» лояльности не как на некую константу, которую чиновник обнаруживает в себе раз и навсегда, но как на констелляцию переменных, в произвольном порядке сплетенных и меняющих свою конфигурацию в зависимости от социальных обстоятельств. Короче говоря, чаще получается, что именно место красит человека (в «либерала» или «социалиста»). Факт, лежащий на поверхности: все министры финансов и экономики в любой стране (включая Беларусь) с неизбежностью квалифицируются как «либералы», а министры социальной защиты – как «социалисты» или что-то вроде того. Отсюда: если смоделировать ситуацию, при которой «либерал» Кудрин (сохранивший портфель министра финансов) окажется во главе преобразованного министерства здравоохранения и социального развития, мы будем наблюдать стремительную трансформацию «взглядов» г-на Кудрина: он, поправ CV и групповую лояльность, вынужден будет выпрашивать деньги на социальные программы у министра финансов, какого-нибудь гэрэушника, вытащенного в премьер-лигу «либеральных преобразователей». Министру финансов, напомним, платят не за то, что он любит родину, а за то, что он заботится о сокращении государственных расходов.

Эти рассуждения приводятся не случайно. Дело в том, что именно «функционально-структуралистский» (вне- или сверхсубъективистский), а не «структурно-функциональный» (субъективистский) подход возобладал при проведении реформы госуправления (за которую, напомним, вдобавок должен проголосовать российский избиратель). Как водится, Николас Луманн пришел на смену Талкотту Парсонсу, учителю своему.

Известно, что в новом правительстве количество вице-премьеров сокращено с шести до одного, а вместо 30 министерств стало 17. Однако смысл преобразований (пока еще находящихся в стадии преобразований) отнюдь не сводится к этому разрекламированному «сокращению» и вовсе не в нем состоит. Он (смысл) обнаруживается при сравнении со «структуралистским» типом предыдущих правительств, естественным образом включающих в себя традиционные советские элементы. Ранее структуры госуправления как бы вырастали из структур (субъектов и акторов) социальной жизни – как она виделась долгие годы – и являлись их административным началом и завершением. По мере усложнения структур повседневности (например, возникновения хозяйственных субъектов различных форм собственности), усложнялся и госаппарат – возникали различные министерства, агентства, комитеты и комиссии. Ведомства дублировали, перехватывали функции друг у друга, а также находились в состоянии плохой координации действий, и это несложно понять: структуры (понимаемые как субъекты социальной жизни) проявляют определенную склонность к самодостаточности (создания и сохранения максимально возможного набора функций).

Представленное во вторник правительство – результат изменений, происходивших последние несколько лет, изменений, нередко носящих стихийный характер, но в конечном итоге закрепленных в виде более или менее осмысленной программы. Все это и есть «казус Фрадкова». Коротко говоря, суть административных новаций сводится к выдвижению на центральную позицию функций вместо структур. Другими словами, структуры (министерства, агентства, службы) формируются не на основе того или иного образа социума, но возникают, исходя их тех задач, которые призваны решать. Соответственно меняется и система финансирования правительства: финансироваться должны не структуры, но функции.

Основная идея реформы состоит в том, чтобы разделить функции правительства (нормотворческая, контрольная, предоставление государственных услуг) между государственными органами федерального уровня, – так возникает трехуровневая система правительства. По данным телеканала «Россия», эти уровни представлены соответственно: а) федеральными министерствами, б) федеральными службами; в) федеральными агентствами. Все три уровня взаимосвязаны, но при этом каждый имеет собственную специализацию, исключающую взаимопересечение функций.
Федеральное министерство вырабатывает общую политику отрасли, принимает нормативные правовые акты и несет политическую ответственность за состояние дел в подотчетной ему сфере. Однако при этом оно не может выдавать лицензии, принимать решения по отношению к конкретным организациям и лицам, управлять федеральным имуществом.

Федеральная служба следит за исполнением гражданами и организациями требований, установленных законом. Федеральное агентство оказывает государственные услуги и управляет федеральным имуществом (ГУПы, казенные предприятия, акции в федеральной собственности), но не может устанавливать правила поведения и осуществлять надзор за деятельностью граждан и организаций (выдавать разрешения, лицензии, квоты и т.п.)

Основные принципы реформы системы исполнительной власти разъясняются разработчиками следующим образом: разделение разработки политики и ее исполнения, устранение внутреннего конфликта между функциями, компактное правительство с небольшим числом министерств, соподчинение органов, реализующих политику (агентства, службы), органам, вырабатывающим политику (министерствам), при достаточной автономии служб и агентств, политическая ответственность министра. Принятые на вооружения новации не являются новациями в собственном смысле. Все эти принципы, как подчеркивают разработчики, были реализованы правительствами большинства экономически развитых стран (Великобритания, Франция, США, Канада и др.) еще 80–90-е годы прошлого века.

Важно увидеть принципиальное следствие реформы: на долю правительства выпадает задача стратегического планирования – очевидное новшество на фоне привычной схемы, при которой волошинская администрация определяет стратегию (партия «реформ»), а правительство реализует ее в меру своих инерций и потенций. По словам Глеба Павловского, комплекс «Кремль-Белый дом» превращается в систему – диполь из администрации и правительства. Причем, замечает он, сложно наперед сказать, кто из этих двух окажется первым и главным. Таким образом, то, что ранее именовалось многопартийностью правительства, в прежнем варианте вроде как и невозможно. Речь, разумеется, не о том, что правительство должно рекрутироваться из состава какой-либо партии или представлять ту или иную партию, но в некотором смысле о нем действительно можно говорить как о «политическом» правительстве. Во всяком случае, теоретически: кабинет теперь должен реализовывать ту или иную программу и соответственно нести за нее ответственность.

Что следует добавить? Кроме «горизонтального» функционального разделения органов управления, проделано «вертикальное» преобразование функций. Результат такого разделения отражают «слитые» министерства: министерство здравоохранения и социального развития, министерство культуры и массовых коммуникаций, министерство образования и науки, министерство промышленности и энергетики, министерство транспорта и связи. Например, смысл объединения министерства здравоохранения с ведомством труда и социального развития состоит, по-видимому, в выделении функции по определению и проведению социальной политики государства в той части, где оно, государство, оставляет за собой определенные обязательства перед обществом.

Если проще: министерство не может, а потому не будет лечить или распределять социальные трансферты; предполагается, что этим будут заниматься клиники или агентства. Зато министерство может определять правила, по которым функционируют социальные учреждения, взаимодействующие с обществом непосредственно. Или: в министерство промышленности и энергетики вошли: министерства промышленности, науки и технологий (за исключением функций в сфере науки), энергетики, атомной энергии, агентства по боеприпасам, по обычным вооружениям, по системам управления, по судостроению, авиационно-техническое, а также надзорные учреждения и комитет по строительству и ЖКХ. Фактически в рамках этого министерства оказались объединены все промышленники, ВПК, сырьевики, т.е. все основные налогоплательщики. Если ранее военно-промышленное лобби пыталось добиться «сверхнормативного» представительства в кабинете по отношению к нефтегазовому лобби (с целью перераспределения средств в свою пользу, конечно), то ныне такая игра вроде бы не имеет смысла: все игроки, с одной стороны, помещаются в определенное нормативное поле, а с другой – не имеют возможность непосредственно влиять на перераспределение ставок в игре.

Критики реформы госуправления недовольны главным образом ее недостаточно решительным, несколько консервативным характером. Эта консервативность видится, прежде всего, в сохранении аппарата правительства, в назначении главой аппарата «человека президента» – Дмитрия Козака, а также в том, что персональный состав правительства претерпел незначительные изменения. Можно, конечно, согласится с этими критическими замечаниями, но, на мой взгляд, реформа как раз напротив – чересчур радикальна. Можно сказать, что осуществляется она фактически в вакууме – в условиях отсутствия серьезных структур ГО, зародышевого состояния партийно-политической системы, весьма слабой политической культуры в целом. Другими словами, эти инновации очевидным образом опережают свое время, поэтому наперед трудно сказать, чем закончится очередной виток модернизации сверху.

Метки