Гражданскому обществу придется отчитываться за борьбу с терроризмом

Законодательство и фактические риски

Вскоре все общественные объединения и фонды, зарегистрированные в Беларуси, будут обязаны готовить и публиковать отчеты о мерах, предпринимаемых в рамках борьбы с финансированием терроризма и распространения оружия массового поражения.

Закон «Об изменении Закона Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения» был принят 13 мая 2020 года. Он был опубликован 19 мая 2020 года на Национальном правовом интернет-портале и вступит в силу через шесть месяцев после публикации, то есть в ноябре. Правительство в этот срок должно обеспечить приведение актов законодательства в соответствие с новым законом.

Новым актом в действующий закон вводится новая Статья 9-2 «Иные меры по предотвращению финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения».

Этой статьей установлено, что Министерство юстиции определяет состав, порядок хранения и доведения до всеобщего сведения общественными объединениями и фондами отчетности об их деятельности и иных сведений, необходимых для принятия мер по предотвращению финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения.

На данный момент не поступало информации о том, что Минюстом подготовлен порядок осуществления этой новой формы отчетности общественных объединений и фондов. Имеют место только предварительные неофициальные заверения Управления по вопросам некоммерческих организаций минюста о том, что регистрирующий орган планирует сделать новый вид отчетности необременительным для организаций гражданского общества.

Поправки были разработаны Комитетом государственного контроля совместно с Национальным банком, Министерством юстиции и другими государственными органами. Объясняя цель закона, его разработчики отмечают, что он направлен на повышение прозрачности информации о деятельности некоммерческих организаций (фондов, общественных объединений и т.д.) с целью противодействия их возможному участию в финансировании террористической деятельности и отмывание преступных доходов.

Следует отметить, что отчетность не будет распространяться на коммерческие организации, а также на все остальные формы некоммерческих организаций (НКО). Необходимость внедрения новой формы отчетности не затронет организации гражданского общества, зарегистрированных в форме учреждений (самая простая и наиболее распространенная на данный момент в Беларуси форма для регистрации новых НКО) и ассоциаций (союзы юридических лиц и/или индивидуальных предпринимателей).

Внедрение новой формы отчетности, по информации Комитета государственного контроля, будет способствовать сближению законодательства нашей страны с международными стандартами в данной сфере. Нововведения совпадают с подведением итогов международной оценки белорусской системы борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, проведенной в 2018-2020 гг.

В феврале 2020 года Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) опубликовала итоговый «Отчет взаимной оценки Республики Беларусь» о мерах по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма (отчет переведен и на русский язык). Это второй подобный документ для Беларуси – предыдущий раунд оценки наша страна проходила в 2008 году.

ЕАГ является ассоциированным членом ФАТФ – международной структуры, занимающейся вопросами AML/CTF (Anti-Money Laundering/Combating the Financing of Terrorism) и является одной из девяти так называемых «региональных групп по типу ФАТФ». Региональные группы проводят взаимные оценки, в рамках которых национальные системы AML/CTF государств-участников проверяются на соответствие международным стандартам. Под взаимностью подразумевается, что представители всех государств-членов региональных групп оценивают другие государства-члены по очереди в соответствии с графиком оценок. Подобные оценки также проводят Международный валютный фонд (отчет МВФ по Беларуси 2004 года так же является публичным), Всемирный банк и непосредственно сама Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

Система взаимных оценок региональных групп основывается на Рекомендациях ФАТФ и на специальной Методологии ФАТФ, которая была принята в 2004 г. и затем изменена, и дополнена в 2009 г. В ЕАГ как в региональную группу входят девять государств: Беларусь, Индия, Казахстан, Китай, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. Несмотря на различный характер угроз, стоящих перед странами-членами ЕАГ в рамках борьбы с терроризмом, определенная близость их политических режимов накладывает отпечаток на характер взаимной оценки, в том числе и в отношении оценки вовлечения НКО в деятельность, связанную с отмыванием денег и финансированием терроризма.

Обобщая оценку белорусской политики AML/CTF в отношении НКО (то есть в рамках оценки выполнения Рекомендации 8), отчет ЕАГ отмечает, что в Республике Беларусь выстроена система общего контроля за деятельностью НКО путем применения мер надзора за финансово-хозяйственной деятельностью уполномоченными лицами. Однако при этом отсутствуют четкие механизмы для обеспечения подконтрольности сектора в целом, в том числе отсутствует риск-ориентированный надзор, а также разумные меры для выявления и минимизации рисков, связанных с использованием НКО в противоправных целях. Кроме того, отсутствует система постоянного взаимодействия с НКО в целях повышения прозрачности их деятельности и осведомленности о потенциальных рисках.

Как представляется, такой вывод отчета не соответствует реалиям белорусского гражданского сектора, для которого характерна тотальная урегулированность и строгий контроль государства за деятельностью НКО, в том числе и в финансовой сфере.

В отношении указанной взаимной оценки по Беларуси была высказана критика со стороны  Ассамблеи демократических НПО Беларуси уже на стадии ее подготовки в рамках общего мониторинга правового положения гражданского общества CSO Meter. В частности, отмечается, что основанный на оценке риска подход к рекомендации 8 (именно эта рекомендация касается рисков, связанных с вовлечением НКО в деятельность по отмыванию денег и финансированию терроризма) не был реализован должным образом на уровне национального законодательства. Оценка риска конкретных ОГО не проводилась, но была проведена общая оценка рисков – и в рамках этой оценки риск вовлечения белорусских НКО в деятельность по отмыванию денег и финансирование терроризма считается низким.

Эта оценка ЕАГ была основана на Рекомендациях ФАТФ 2012 года и была подготовлена с использованием методологии 2013 года с учетом информации, предоставленной страной, и информации, полученной группой по оценке во время ее поездки в Беларусь в 2019 году. Однако степень контактов группы по оценке с представителями гражданского общества была чрезвычайно мала и ограничивалась консультациями с предпринимательскими объединениями и бизнес-ассоциациями. Результаты этой оценки были рассмотрены и одобрены ФАТФ, но без каких-либо консультаций с широким кругом ОГО в качестве прямых заинтересованных сторон.

Основной этап кампании по оценке ЕАГ в отношении Беларуси состоялся в марте 2019 года во время посещения группы оценки ЕАГ и во время их последнего визита в сентябре 2019 года. Предыдущая оценка была проведена в Беларуси 10 лет назад. К сожалению, визит группы экспертов ЕАГ в марте 2019 года и сентябре 2019 года не предусматривал открытых контактов с ОГО. Была только встреча с бизнес-ассоциациями в рамках встреч с частным сектором, но не было контактов с более широким кругом гражданского общества.

Изменения в национальное законодательство, предусматривающие введение отчётности для общественных объединений и фондов по мерам в рамках борьбы с финансированием терроризма были представлены именно как результат имплементации выводов и рекомендаций по результатам этой взаимной оценки ЕАГ. Таким образом, закон ввел дополнительный тип отчетности для ОГО, несмотря на тот факт, что риск вовлечения самих НКО Беларуси в вышеуказанную деятельность является низким.

Правительство Беларуси опубликовало краткое изложение национальной оценки рисков легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности, которая была проведена в соответствии с международными стандартами ФАТФ в рамках подготовки к взаимной оценке международными экспертами ЕАГ. В частности, согласно итоговому отчету о национальной оценке AML/CTF, отсутствие фактов использования некоммерческих организаций для совершения деяний, связанных с отмыванием денег, свидетельствует о низком риске их вовлечения в преступную деятельность. Деятельность международных террористических организаций, их филиалов или членов не была зарегистрирована в Республике Беларусь. Не зафиксировано случаев присутствия на территории Республики Беларусь физических или юридических лиц, включенных в санкционный список ООН, а также не было обнаружено их имущества или других принадлежащих им активов. Организации не признавались террористическими по решениям судов Республики Беларусь. Фактов использования организаций гражданского общества для финансирования террористической деятельности в Республике Беларусь не было.

Несмотря на эти обстоятельства, авторы оценки посчитали нужным рекомендовать ввести в национальное законодательство дополнительные меры по снижению потенциальных рисков финансирования террористической деятельности органами, которые контролируют деятельность таких некоммерческих организаций. Обосновывается это парадоксальной логикой: «В Беларуси НКО не используются для отмывания денег и финансирования терроризма. Но во всем мире в международной практике НКО представляются высокорисковыми в сфере финансирования терроризма. Поэтому давайте введем для белорусских ОГО обязательную отчетность по мерам в отношении предотвращения того, чем они и так не занимаются». Именно такая логика была реализована законодателем при внесении изменений, предусматривающих введение нового вида обязательной отчетности для общественных объединений и фондов.

Таким образом, общественным объединениям, независимо от масштаба их деятельности и объема бюджета, в ближайшее время придется готовить несколько типов общих отчетов:

  •   Общие отчеты регистрирующему органу в соответствии с уже действующим законом «Об общественных объединениях» – подаются всеми общественными объединениями до 1 марта каждого года.
  •   Возможный новый отчет, в том числе финансовый, для обнародования путем публикации – его планируется ввести в 2020 году согласно законопроекту, анонсированному правительством на 2020 год (проект был внесен в парламент в декабре 2019 года, но вскоре был отозван правительством для доработки). Примечательно, что введение обязательной публикации финансовых отчетов обосновывалось Министерством юстиции так же международными рекомендациями – в этом случае это рекомендации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО – является структурой в системе Совета Европы). Но введение такой новой формы отчетности не вытекает из сути оценки ГРЕКО, которая касается финансирования только политических партий, а не общественных объединений (Краткий обзор третьего раунда Оценочного отчета по Беларуси (ETS 173 и 191, GPC 2) (Тема I) Прозрачность финансирования партий (Тема II) – Принята ГРЕКО на 77-м пленарном заседании в Страсбурге, 16-18 октября 2017 г.). Такого рода злоупотребления международными рекомендациями уже получили жесткую оценку со стороны международных экспертов – в июне 2020 года ГРЕКО опубликовало отчет, в котором Беларусь отнесена к особой категории стран, в которых критикуется сам подход к борьбе с коррупцией, и которая осуждается как единственная страна, где правительство игнорирует рекомендации и оценки, адресованные ему международной антикоррупционной структурой.
  •   Отчет о мерах по предотвращению финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения в соответствии с обновленным законом «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения».

Это требования к отчетности вводятся в дополнение к специальным отраслевым отчетам в Фонд социальной защиты населения, в Белгосстрах, структуры статистической отчетности, а также к отчетам в Департамент по гуманитарной деятельности (при получении безвозмездной иностранной помощи) или отчетности перед внутренними донорами при получении спонсорской помощи из внутренних источников (такие отчеты являются обязательными независимо от желания самого донора согласно указу №300).

Столь большое количество отчетов, дублирующих друг друга, делает работу общественных объединений неэффективной, вынуждает их нерационально выделять ресурсы на бумажную работу, отвлекая их от работы по достижению уставных целей.

При этом следует учитывать, что статья 7 закона «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения» обязывает банки контролировать, соответствуют ли финансовые операции НКО их уставным целям. Закон предусматривает, что финансовые операции НКО подлежат особому контролю независимо от того, были ли они осуществлены или нет, если они не соответствуют целям деятельности, предусмотренным учредительными документами НКО, видам или характеру деятельности НКО. Банки несут ответственность за особый контроль над такими транзакциями – они обязаны проводить специальные действия в отношении таких операций клиентов из числа НКО, в том числе регистрировать их в специальной форме, требующей идентификации лица, проводящего транзакцию. В совокупности такая конструкция и такие неопределенные формулировки квалификации операций как рискованных с точки зрения AML/CTF делает НКО нежелательными клиентами для банков.

Введение нового типа отчетности по AML/CTF для всех общественных объединений и фондов является излишне широкой мерой (всеобъемлющее и «неизбирательное оружие») и не соответствует фактическим рискам, в том числе отмеченным в результатах взаимной оценки ЕАГ и в резюме национальной оценки.

В отчете CSO Meterпо Беларуси, который был опубликован в 2019 году, говорится, что меры, предусмотренные национальным законодательством об AML/CTF, несоразмерны и не основаны ни на оценке рисков, ни на соблюдении стандартов в области прав человека. Отчетность по ПОД / ФТ следует вводить только для тех ОГО, которые подпадают под критерии риска в соответствии со стандартами ФАТФ. Необходимо внедрить в законодательство об AML/CTF риск-ориентированный подход, учитывающий реальную невовлеченность НКО в деятельность по отмыванию денег и финансированию терроризма, в том числе отказаться от оценки соответствия операций НКО их уставам в качестве критерия отнесения финансовых операций к операциям, требующим особого контроля. Сами организации гражданского общества должны быть не просто наблюдателями, а активными участниками процесса разработки регулирующий норм в данной области как непосредственно заинтересованные субъекты.

Комментарии

Я понимаю, что Юрий юрист, но читатели не юристы, и читать половину материала просто невозможно)

Веспуччи
Добавить комментарий

Наше Мнение © 2003-2020

Публикация писем читателей не означает согласие авторов проекта с высказанным мнением.