Беларусь в Индексе академической свободы

Перспективы возвращения академических ценностей в повестку

В последние годы тема фундаментальных академических ценностей возвращается в европейскую и глобальную повестку дня. После умеренного оптимизма 1990-х годов тревога в отношении этих императивов университетской культуры заметно усилилась. Даже в Европейском пространстве высшего образования в дополнение к традиционным аутсайдерам типа Азербайджана или Беларуси прибавились новые штрафники: Турция, Россия, Венгрия.

И это не просто озабоченность по поводу утраты некоторых исторических привилегий университетских сообществ, а признание реальной угрозы потери доверия к академикам в ситуациях, требующих высокой социальной ответственности от них. Пандемия коронавируса COVID-19 уже продемонстрировала, во что обходятся ограничения на свободный обмен научной информацией и цензура высказываний ученых.

Сотрудники немецкого Института глобальной политики, используя экспертную сеть V-Dem Institute, ежегодно измеряющего индекс демократии в мире, инициировали проведение исследования академической свободы в системах высшего образования 180 стран на всех континентах. 1810 экспертов со всего мира на основе 5 основных и 3 дополнительных критериев оценивали динамику академической свободы с 1900 по 2019 гг.

Полученный Индекс академической свободы (AFi), измеряемый с использованием методов байесовской статистики, претендует на то, чтобы не только снабдить дополнительными аргументами правозащитников в дискуссиях с политиками и финансовыми донорами, но и повлиять на университетские маркетинговые стратегии, ориентированные на всемирные рейтинги академического превосходства.

Индикаторы AFi

В исследовании были использованы следующие индикаторы:

1. Свобода исследований и преподавания. Оценка того, в какой степени преподаватели и исследователи являются жертвами цензуры и самоцензуры в учебной и научно-исследовательской деятельности.

2. Свобода академических обменов и распространения результатов исследований. Оценка того, насколько преподаватели и исследователи свободны в публикации результатов своих исследований, обмене идеями и открытиями.

3. Институциональная автономия. В какой степени неакадемические акторы контролируют принятие решений в университетах.

4. Неприкосновенность университетского кампуса (Campus Integrity). В какой степени жизнь в университетском кампусе свободна от жесткого контроля, насилия, запугивания.

5. Свобода академических и культурных высказываний. В какой степени такие высказывания получают политическую оценку и допускают критику правительства.

Кроме этих пяти индикаторов, измеряемых и кодируемых на основе экспертных оценок, в индексе AFi использовалась фактическая информация о формальных юридических гарантиях академической свободы в стране, международных обязательствах по ее обеспечению (ратификация Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, включая 15 статью этого пакта) и само существование университетов, что, учитывая  временной интервал с 1900 по 2019 г., не лишено смысла для многих стран.

Для 35 стран не удалось получить минимальные пороговые значения индексов из-за недостаточного количества экспертов. К числу стран, которые попали в эту серую зону (на карте они обозначены серым цветом), отнесены и страны с несомненно высоким уровнем академической свободы (США, Австралия, Швейцария), и ряд стран Африки и Азии (Чад, Мадагаскар, Южный Судан, Афганистан, Таджикистан и др.). Их объединяет только малое количество заявленных страновых экспертов.

Беларусь в Индексе академической свободы 

Распределение страновых AFi

Для сравнения по уровню AFi (в масштабе 1 максимальный – 0 минимальный) страны были сгруппированы следующим образом:

А. Группа стран со значением индекса от 1 до 0,8.

В эту группу попали как страны с глубокими академическими традициями университетской свободы (Великобритания, Германия, Франция, Италия, Нидерланды), так и ряд постсоветских республик (Армения, Грузия, Литва, Латвия, Эстония).

В. Группа стран со значением Индекса от 0,8 до 0,6.

Это страны от Бенина до Японии, включая и постсоветский Киргизстан.

С. Группа стран со значением Индекса от 0,6 до 0,4.

От Черногории и Бразилии до Уганды и Украины.

D. Группа стран со значением Индекса от 0,4 до 0,2.

В эту группу стран попала и Беларусь с показателем 0,225. Соседями нашей страны в этой группе оказались Руанда, Ливия и Судан со значениями Индекса 0,223, 0,228 и 0,238, соответственно. У России значение AFi 0,364, а у Узбекистан 0,305.

Очень тонкая грань отделяет Беларусь от группы Е со значением Индекса 0,2 – 0,0.

В этой группе Китай (0,101), Куба (0,137), Иран (0,116) и такие бывшие советские республики, как Туркменистан (0,043) и Азербайджан (0,086).

Возможно, соседство нашей страны с Ливией и Суданом в рейтинге академической свободы покажется слишком суровой оценкой. Давайте разберемся, насколько обоснована столь низкое значение AFi Беларуси. И здесь важно не только текущее состояние, но и динамика имплементации фундаментальных академических ценностей в систему высшего образования.

Но прежде – небольшое замечание. Как показывает исследование, уровень академической свободы не всегда зависит от политического режима. Даже страны с авторитарным правлением могут иметь достаточно свободные университеты. Мы видим, как в группу с высокими значениями AFi попали некоторые африканские системы высшего образования, сохраняющие с колониальных времен британские университетские традиции. В этой группе немало стран Латинской Америки, в которых институты высшего образования традиционно пользуются академическими привилегиями, несмотря на политические обстоятельства. И ссылки на советское наследие также не могут оправдать убогий уровень академической свободы в Беларуси. В группе с наивысшими значениями AFi не только страны Балтии, но Армения, Грузия и даже Монголия.

Правовые гарантии академической свободы

Но вернемся более детальному анализу состояния фундаментальных академических ценностей в Беларуси.

Начнем с формального критерия – законодательных гарантий академической свободы. В Европейском пространстве высшего образования, в которое Беларусь вошла в 2015 г., есть несколько стран, в законодательстве которых формально не закреплены гарантии академической свободы. Это Фландрия (Бельгия), Мальта, Венгрия, Азербайджан и Беларусь.

Отсутствие соответствующего термина в законе не означает, конечно, автоматического отсутствия академической свободы в жизни университетов. Но в отношении Беларуси отсутствие в законе понятий, обозначающих академические ценности, коррелирует с серьезными ограничениями академических прав студентов и преподавателей.

Мы часто забываем, что ситуация в высшем образовании не оставалась неизменной на протяжении всех лет беларуской независимости. В 1991 г. Беларусь получила в наследство от позднего СССР достаточно либеральное образовательное законодательство. Ягодинские реформы высшей школы, начатые в 1987 г., создали предпосылки для  нормативного закрепления академической свободы и университетской автономии [1]. К сожалению, воспользоваться такой возможностью  не удалось. Ревизия образовательного законодательства привела в 1996-97 гг. к отмене выборности ректоров и другим ограничения академических прав. Однако в короткий период подготовки к вступлению в Болонский процесс в 2002 г. удалось включить в новую редакцию закона об образовании 34 статью «Академические свободы и автономия управления в учреждениях, обеспечивающих получение высшего образования» [2].

Нормы этой статьи были конкретизированы в проекте Закона о высшем образовании, который в первом чтении был принят Палатой представителей 3 октября 2005 г. Но вскоре этот законопроект был отозван президентом Лукашенко для переработки и принят 11 июля 2007 г. уже в нелиберальной версии. В 2009 г. 34 статья была исключена и из Закона об образовании. Ни в Кодексе об образовании, ни в проекте его новой редакции академическая свобода больше не упоминается.

Конечно, не стоит преувеличивать действенность этой нормы закона в условиях широкого распространения в Беларуси правового нигилизма. Статья 34, действовавшая в 2002-2009 гг., не смогла остановить волну репрессий против независимых учебных заведений, беларуских студентов и преподавателей. Но отсутствие терминологической определенности ведет к противоречиям в законодательстве и открывает еще больший простор для административного произвола.

Сама философия Образовательного кодекса не находится в русле европейских традиций образования. Авторы этого юридического документа заявили о претензиях на создание беларуской версии образовательного права. Но их постигла закономерная неудача по той же причине, по которой не могло существовать этой отрасли права в СССР. Как и в советское время, в Образовательном кодексе нет даже попытки вывести образование из сферы административно-властных отношений и перейти к признанию автономного, независимого статуса субъектов образовательного процесса. Авторы Образовательного кодекса и законодатель не только не имели намерения освобождать беларуское образование от государственного диктата, но скорее хотели бы избавиться от последних проявлений автономии участников образовательного процесса.

Что касается международных обязательств по защите академической свободы, то беларуская сторона достаточно легко идет на подписание подобных документов, не имея намерения их выполнять.

Международный пакт Об экономических, социальных и культурных правах, включая статью 15, которая предписывает «уважать свободу, безусловно необходимую для научных исследований и творческой деятельности», вступил в силу для Беларуси 3 января 1976 г. Однако это никак не сказалось на состоянии академической свободы ни в советское время, ни после.

Цензура и административный контроль

Присоединяясь к ЕПВО, Беларусь в 2015 г. взяла на себя обязательство имплементировать к 2018 г. Рекомендации Совета Европы (Rec/CM(2012)7) в отношении ответственности государства за обеспечение академической свободы и институциональной автономии. И вновь ничего не было сделано в срок. Повторив это обязательство в Стратегическом плане действий по имплементации болонских принципов и инструментов в 2018, Минобразования Беларуси по-прежнему не делает ничего, ссылаясь на отсутствие изменений в законодательстве.

Конечно, можно, как это делают беларуские чиновники, оправдывать это тем, что, хотя термин «академическая свобода» не используется, сами эти права закреплены в законе. Сторонники такой точки зрения ссылаются на то, что в Кодексе об образовании:

  • пункт 1.3 статьи 52 устанавливает право педагогического работника на «творческую инициативу, свободу выбора педагогически обоснованных форм и методов обучения и воспитания, учебных изданий и средств обучения»;
  • пункт 1.6 статьи 52 устанавливает право педагогического работника на «участие в научной, научно-технической, экспериментальной, инновационной, международной деятельности учреждения образования»;
  • пункт 1.10 статьи 52 устанавливает право педагогического работника на «объединение в профессиональные союзы, иные общественные объединения, деятельность которых не противоречит законодательству»;
  • пункт 1.23 статьи 31 устанавливает право обучающегося на «участие в профессиональных союзах, молодежных и иных общественных объединениях, деятельность которых не противоречит законодательству».

Однако нормы Кодекса относятся к учащимся и преподавателям всех уровней образования, включая дошкольное, не индивидуализированы в отношении студентов и преподавателей вузов, декларативны и не содержат механизмов реализации прав или ответственности за их нарушение.

В Кодексе и конкретизирующих его подзаконных актах не гарантируется право учить, учиться и исследовать без страха дисциплинарных мер, увольнения или других форм наказания.

Вместе с тем, ряд статей содержит ограничения академической свободы или не создает препятствий для ее произвольного нарушения.

Ограничением академической свободы как для преподавателей, так и для студентов является требование статьи 18 «Воспитание в системе образования», пункты 2.1, 3, 5.2,осуществлять воспитание учащихся на основе государственной идеологии. По существу, эта норма оправдывает идеологическую цензуру и репрессии против инакомыслящих.

Несмотря напункт 1.6 статьи 52, декларирующий право на участие в научной и творческой деятельности, на институциональном уровне практикуется ограничение права на свободу распространения и публикации результатов исследований. По данным  нашего мониторинга, в некоторых вузах используются разрешительные процедуры для публикации статей в собственных изданиях и санкции за публикации за рубежом «неправильных» статей или книг. В 2013-2015 гг. авторы таких «политически вредных» публикаций были уволены в Брестском и Гродненском государственных университетах.

Во многих беларуских вузах вводятся разнообразные ограничения на научную мобильность преподавателей– от усложненных процедур получения разрешений на поездки за рубеж до принуждения преподавателей отказываться от зарплаты на время поездки. За перемещениями преподавателей через границу установлен контроль правоохранительных органов и передача информации администрации вузов.

Институциональная автономия

Статья 50 «Педагогические работники», пункт 3, содержит перечень преподавательских должностей вузов, которые замещаются по конкурсу. Однако нет никаких механизмов реализации этой нормы на уровне закона. Отсылка к установлению порядка проведения конкурса правительством не гарантирует защиты от административного произвола при заключении контракта с избранным преподавателем. Существующий в настоящее время порядок регулируется Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров от 21 июня 2011 г. № 806, другими нормативными актами. Преподаватели не обладают правом на бессрочный контракт, поэтому их положение достаточно уязвимо. Согласно Положению № 806 ректоры вузов могут произвольно заключать контракт с отдельными преподавателями на срок, меньший срока, на который они избраны, а закон не препятствует такому произволу.

Преподаватели лишены реальной возможности участвовать в управлении вузом, а сами вузы – институциональной автономии. Ректоры, назначаемые государственными органами управления, не подотчетны академическому сообществу, советы вузов или факультетов лишены права принимать окончательные решения по ключевым вопросам деятельности вузов и их подразделений. В состав советов вузов входят преимущественно руководители подразделений.

В ЕПВО есть уже устоявшаяся система измерения автономии университетов. Разработаны детальные процедуры измерения индикаторов организационной, финансовой, кадровой и академической самостоятельности вузов. На фоне других европейских систем высшего образования Беларусь выглядит безнадежным аутсайдером: из 24 индикаторов институциональной автономии только 2 демонстрируют достаточный уровень самостоятельности беларуских университетов. Во всех остальных случаях он либо низкий, либо вузы практически лишены автономии. Наши исследования, основанные на детальном анализе законодательства позволяют заключить, что уровень институциональной автономии беларуской высшей школы не превысит значение 0,2 по шкале от 1 до 0.

Студенческое участие

Участие студентов в управлении вузом по закону может быть реализовано через участие в работе советов вуза и факультетов. Положение Министерства образования о совете учебного заведения предписывает 25% представительство студентов в этих органах самоуправления. И хотя советы не имеют реальных полномочии? из-за концентрации власти в руках ректора, а контроль администрации за проведением выборов (если такие вообще проводятся) оставляет мало надежд на независимость студенческого представительства, в ряде вузов это формальное требование не выполняется. Состав советов и их деятельность в большинстве вузов носят непубличный характер и неизвестны студентам.

Результаты социологического опроса показывают, что более 80% опрошенных не принимают участия в выборах студенческих представителей в советы вуза или факультетов и лишь 14% считают, что представители студентов в органах самоуправления хотя бы иногда защищают их интересы (gemiusAdHoc о роли и месте студентов в управлении вузом в Республике Беларусь): Пункт 1.23 статьи 31 и пункт 1.10 статьи 52, декларирующие свободу ассоциаций для студентов и преподавателей, не имеют юридической силы, поскольку права на создание и регистрацию общественных объединений и других некоммерческих организаций регулируются Гражданским кодексом и Законом об общественных объединениях (Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» от 4 октября 1994 г.№ 3254-XІІ). Анализ данного закона и иных нормативных актов показывает:

  • порядок государственной регистрации носит разрешительный, а не заявительный характер; процедура является сложной, оставляет возможность для произвольного отказа в регистрации любой создаваемой организации;
  • установлен запрет на деятельность незарегистрированных общественных объединений, за нарушение которого предусмотрено  административное наказание, хотя недавно оно было даже уголовным;
  • законодательство устанавливает существенные ограничения для получения общественными объединениями финансирования как из внутренних, так и из зарубежных источников;
  • существенно ограничено право общественных объединений на проведение мирных собраний, а также свобода выражения мнений.

Произвол администрации в студенческих общежитиях никак не ограничен законом. Правила внутреннего распорядка позволяют беспрепятственно нарушать неприкосновенность жилища, устанавливать «комендантский час», запугивать выселением в случае политически нелояльного поведения, например, при принуждении к досрочному голосованию на выборах всех уровней власти. Результаты проведенного в 2016 году онлайн-опроса студентов показали, что почти треть студентов считает, что право на неприкосновенность жилища в общежитии и круглосуточный доступ в него нарушается администрацией.

Закрепленный в Статье 2 Образовательного кодекса запрет на деятельность в учреждениях образования политических партий и иных общественных объединений, преследующих политические цели, в действительности означает реальную монополию провластных политических организаций: Белорусского республиканского союза молодежи (БРСМ) и Республиканского общественного объединения Белая Русь. Их деятельность финансируется государством, в них практикуется принудительное рекрутирование своих членов и претензии на полный контроль жизни вузов.

Перспективы возвращения академических ценностей в европейскую повестку

Даже оставаясь в пределах анализа законодательной базы, мы находим достаточно оснований для того, чтобы согласиться с низкой оценкой уровня академической свободы беларуских вузов в исследовании AFi. Повседневная практика дает немало примеров цензуры и самоцензуры, политической инструментализации академических практик, административного произвола и преследования инакомыслящих.

Присоединение к ЕПВО на некоторое время породило надежду на позитивные перемены. Однако скоро выяснилось, что тема академических ценностей не является приоритетной ни в национальной, ни в европейской повестке дня. Даже международные университетские рейтинги в оценке успешности вузов и образовательных систем не принимали в расчет уровень обеспечения академической свободы и институциональной автономии. Появление AFi примечательно тем, что знаменует поворот к включению академических ценностей в число важнейших критериев академической репутации как отдельных институтов, так и систем высшего образования. Команда исследователей AFi очень наглядно показала, как учет Индекса может повлиять на распределение мест в международных университетских рейтингах.

ЕПВО также демонстрирует намерение включить ценностные критерии в систему оценки качества высшего образования.

Но главный вопрос – как побудить такие страны, как Беларусь, идти по пути реальной  имплементации фундаментальных академических ценностей в жизнь университетов.

И очевидно, что мониторинг состояния академической свободы или  рекомендации и экспертная помощь в модернизации высшей школы уже недостаточны. Исследователи AFi предлагают не ограничиваться такими мягкими методами, а использовать санкционные меры, в частности, исключение стран-нарушителей из европейских и международных схем финансовой помощи. Будем надеяться, что в Беларуси эту угрозу оценят.

-----------------

[1] Геннадий Алексеевич Ягодин – Министр высшего и среднего специального образования СССР (1985-1988), председатель Государственного комитета СССР по народному образованию – Комитета СССР по образованию (1988-1991).

[2] «Статья 34. Академические свободы и автономия управления в учреждениях, обеспечивающих получение высшего образования. В высших учебных заведениях гарантируются свобода педагогической и научной деятельности, свобода выбора форм и методов обучения, автономия управления, которые устанавливаются и реализуются на основе уважения всеми участниками образовательного процесса законодательства Республики Беларусь, ее международных обязательств, учитывают интересы личности, потребности общества, ответственность перед обществом в условиях открытости для общественного контроля. Автономия управления в учреждении, обеспечивающем получение высшего образования, заключается в его праве формировать органы самоуправления, назначать должностных лиц, осуществлять контроль за их деятельностью, устанавливать приоритеты в научной, учебной и хозяйственной деятельности».