Изменения законов об общественных объединениях: что уже успело предпринять гражданское общество

Общественные обсуждения: реалистичные пределы влияния

Первые сообщения о том, что в Беларуси готовится пакет изменений в законы об общественных объединениях, пришли, как ни странно, из Швейцарии.

9 октября 2018 года, при представлении доклада Республики Беларусь в Комитете ООН по правам человека в Женеве, член белорусской делегации, начальница Управления по вопросам некоммерческих организаций (НКО) Елена Кириченко заявила, что на 2019 год запланировано внесение изменений в Законы «Об общественных объединениях» и «О политических партиях»: будет предусмотрено упрощение процедуры регистрации объединений, будет уменьшен перечень документов, которые общественные объединения подают в регистрирующий орган для регистрации («сведен до минимума» – сказала госпожа Кириченко), будет предусмотрена возможность взаимодействовать с регистрирующими органами в электронном формате. «Надеюсь, у нас это получится, и мы внесем изменения в законодательство в части подачи в регистрирующий орган документов в электронном виде», – сказала представительница Министерства юстиции в Женеве.

Тогда, в октябре 2018 года, новость о готовящихся изменениях законов об общественных объединениях потонула в ворохе сообщений о других резонансных заявлениях белорусской делегации в Женеве. Наибольший резонанс в СМИ тогда получила одиозная оценка представительницей Следственного комитета деятельности фигурантов так называемого «дела Белта» как «банального хакерства».

Однако для профильных организаций, специализирующихся на вопросах правовых условий для деятельности некоммерческих организаций, информация из Женевы послужила поводом к подготовке позиции по вопросам анонсированных изменений.

Таким образом, когда в опубликованном в январе 2019 года плане законопроектной деятельности было официально объявлено о намерении внести в парламент проект закона «Об изменении законов по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений», белорусское гражданское общество было уже подготовлено к обсуждению концепции предполагаемого законопроекта.

В первые несколько месяцев 2019 года гражданское общество провело несколько туров обсуждения предполагаемых изменений. Уже 20 января при участии широкого круга НКО состоялся круглый стол «Перспективы развития рамочного законодательства о некоммерческих организациях», на котором был представлен аналитический обзор, призванный осветить проблемные моменты правоотношений, подпадающих под действие реформируемых законов. 20 марта политические партии провели свой круглый стол «Изменения в закон «О политических партиях»: ожидания, вызовы, предложения», в рамках которого замначальника управления по вопросам некоммерческих организаций Министерства юстиции Алексей Печкуров проинформировал лидеров оппозиционных партий (от правых БНФ и ОГП до левых «Зелёных» и «Справедливого мира») о предлагаемых министерством изменениях.

Таким образом, гражданское общество активно включилось в процесс обсуждения законопроекта уже на самой ранней стадии разработки концепции. При этом наметилось определенное различие в тактике между партиями и неполитическими общественными объединениями: подход последних был ориентирован на реагирование на предложенные министерством изменения, в то время как партии скорее выступили за более широкое обсуждение проблемы правового регулирования вопросов создания и деятельности политических партий. Если первый подход включал критику плохих предложений и поддержку позитивных нововведений, то второй предполагал качественное изменение существующего правового регулирования, безотносительно к содержанию достаточно ограниченных и осторожных нововведений, объявленных минюстом. Например, одним из флагманских предложений партий стало обсуждение возможного формата государственного финансирования политических партий, что является кардинальным изменением существующего в Беларуси порядка (статья 24 закона «О политических партиях» в теперешней редакции прямо запрещает финансирование политических партий за счет республиканского или местных бюджетов).

Дальнейшая работа по этой законопроектной инициативе показала, что оба подхода к рассматриваемому законопроекту имеют перспективу. По крайней мере, с давно назревшего вопроса о государственной поддержке политических партий снято табу и в вынесенном на обсуждение минюстом проекте предлагается норма о том что государство может оказывать политическим партиям, союзам информационную, методическую и иную поддержку (хотя от запрета бюджетного финансирования министерство пока не готово отказаться).

В целом «вводная», определенная правительством для Министерства юстиции по разработке данного законопроекта выглядела достаточно скупо и соответствовала тому, о чем говорила госпожа Кириченко в Женеве. Совет министров, поручая Министерству юстиции быть разработчиком законопроекта, в обосновании отмечает, что подготовка проекта вызвана необходимостью совершенствования норм Закона Республики Беларусь от 5 октября 1994 года «О политических партиях» и Закона Республики Беларусь от 4 октября 1994 года «Об общественных объединениях» с учетом практики их применения. Согласно обоснованию, которое содержится в плане законопроектной деятельности на 2019 год, в законопроекте предлагалось:

- закрепить, что документы, содержащие информацию о деятельности политических партий (в том числе финансовую отчетность), должны быть доступны широкой общественности, то есть предусмотреть обязанность размещения данной информации в СМИ (или) на сайтах самих политических партий;

- предусмотреть возможность подачи документов для государственной регистрации общественных объединений в органы юстиции в электронном виде, а также возможность обмена информацией между регистрирующими органами и общественными объединениями в электронном виде;

- упростить порядок предоставления партиями и общественными объединениями информации о продолжении своей деятельности, изменения статуса организационных  структур общественных объединений.

Инициатором подготовки проекта закона «Об изменении законов по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений» обозначено именно министерство юстиции.

При этом особый интерес вызывает обоснование введения обязательной публикации финансовой отчетности для политических партий (а как мы видим из представленной для общественного обсуждения версии проекта – и для всех трёх тысяч общественных объединений, существующих в стране). Авторы законопроекта при этом ссылаются на рекомендации Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), которые, дескать, содержат рекомендацию повысить уровень прозрачности политического финансирования в Беларуси. В 2016 году ГРЕКО приняла третий оценочный отчет по Беларуси, который был посвящен вопросам криминализации коррупции и прозрачности финансирования политических партий.

Данное обоснование выглядит лукавым ходом, ведь Беларусь не дала согласия на публикацию отчета и рекомендаций ГРЕКО. Это единственный случай такой секретности среди всех стран этой договорной структуры Совета Европы! Однако, каждый желающий может ознакомиться с резюме отчета ГРЕКО – оно является публичным документом, и из него видно, что эксперты ГРЕКО не такие простодушные и наивные, чтобы видеть источник коррупции в столь скромном элементе политической системы Беларуси, как политические партии: «Партии играют маргинальную роль в белорусском политическом/электоральном процессе», – неутешительно говорит ГРЕКО в своем отчете.

Тем не менее, основная масса партий не высказала неприятия предлагаемой нормы о публикации финансовых отчетов. Судя по всему, это вызвано как раз тем, что политическое финансирование в Беларуси проходит отнюдь не через партийные кассы – и речь не только о мифических «чемоданах с валютой из-за границы», но и вполне реальной «черной кассе» агитационных кампаний кандидатов от того, что в Беларуси является аналогом «беспартийного блока сотрудничества с правительством». Показательно, что все попытки узнать источники финансирования «добровольной» деятельности БРСМ и ФПБ в период предвыборных кампаний остаются безуспешными: даже на заседании Центральной комиссии по выборам в присутствии иностранных наблюдателей на вопросы об источниках реализации политических кампаний ФПБ во время президентских выборов 2015 года лидер официальных профсоюзов демонстрировал чудеса красноречия при минимуме реальной информации об источниках финансов (что то вроде «бог послал»).

Как бы то ни было, разработка общей позиции политических партий по данному закону стала, вероятно, примером наиболее широкого сотрудничества оппозиции за последнее время. Под предложениями, направленными министерству юстиции, стоят подписи лидеров  БНФ, ОГП, Зеленых, БСДП (Г), Справедливого Мира, представителей оргкомитета БХД. В мае 2019 года в министерстве юстиции была создана рабочая группа по разработке проекта закона, в которую вошли и представители гражданского общества, в частности Белорусского хельсинкского комитета, общественного объединения «Говори правду» и ряда политических партий.

Накануне созыва первого заседания этой Рабочей группы партии выступили с политическим заявлением с изложением позиции о том, какие именно изменения закона «О политических партиях» могут реально способствовать демократизации Беларуси. Состоялся ряд встреч представителей партий в минюсте, а в состав рабочей группы минюста по подготовке законопроекта вошел председатель БСДП (Грамада) Игорь Борисов, при этом он представлял в обсуждении не только позицию своей партии, но и предложения к законопроекту, подписанные практически всеми оппозиционными силами страны (за исключением, пожалуй, КХП-БНФ).

Общественные объединения так же осуществили действия по формированию консолидированной позиции. Однако, Министерство юстиции отказалось включить в состав рабочей группы представительницу Центра правовой трансформации, которая была делегирована в состав рабочей группы решением VIII конгресса Ассамблеи неправительственных демократических организаций Беларуси. Тем не менее, иные представители НКО и партий говорили об общих интересах и излагали на заседании рабочей группы консолидированную позицию.

Таким образом, на этапе подготовки данного законопроекта и общественные объединения, и политические партии самым активным образом участвовали в обсуждении концепции предполагаемого закона.

В связи с этим представляются необоснованными огульные и безапелляционные обвинения партий в игнорировании важной для них самих законодательной инициативы. Можно предположить, что автор этих обвинений Сергей Альфер просто не в курсе дела, ведь активнейшее участие в разработке общей позиции политических партий, наряду с экспертами из других партий и юристами, специализирующимися на теме свободы объединений, принимали участие и представители руководства ОГП, к которому до недавнего времени относился и сам автор этих голословных обвинений партий в непрофессионализме. Скорее можно говорить о том, что партии и общественные объединения активно включились в работу по подготовке важного нормативно-правового акта и пожелать им не сбавлять набранного темпа.

Последние полгода показали, что министерство юстиции, разрабатывая этот законопроект, готово слышать рациональные аргументы. Уже известно, что предполагаемое введение обязательной регистрации организационных структур для республиканских общественных объединений не затронет уже зарегистрированные организации. Не вошли в законопроект ряд наиболее неблагоприятных норм, которые находились на повестке дня в Министерстве юстиции. 

В период с 12 июля по 2 августа разработанный Министерством юстиции проект изменений в законы «Об общественных объединениях» и «О политических партиях» вынесен на общественное обсуждение. На обсуждение выносятся как ранее анонсированные министерством изменения (подача документов на регистрацию общественных объединений онлайн, введение обязанности публиковать до 1 марта финансовые отчеты), так и некоторые другие нововведения.

Говоря о содержании вынесенных на общественное обсуждение изменений, необходимо сделать ремарку о том, на какой стадии законопроектной деятельности происходит это общественное обсуждение: это еще только позиция министерства юстиции, которая не прошла согласование в других министерствах. Весьма вероятно, что по сравнению с существующей версией законопроект значительно изменится. Да, нормы, касающиеся электронной коммуникации между регистрирующими органами и НКО, нормы о проведении заседаний руководящих органов объединений онлайн, иные технические нововведения – они скорее всего останутся. Но спорить и доказывать нерациональность и вредность других норм, особенно об ограничении фонда зарплат в объединениях сорока процентами бюджета организации можно и нужно – такие негативные нововведения реально предотвратить и по ним реально добиться поддержки иных влиятельных стейкхолдеров.

Наряду с поиском союзников среди внешних стейкхолдеров, важным представляется и консолидация позиций внутри гражданского общества. Речь не о том, что в гражданском обществе должен быть один единственно верный подход к проблеме законодательного регулирования, но о построении коалиций и формулировании общих позиций, учитывающих интересы разных организаций. Критически важным тут представляется преодоление разделительных линий внутри демократического сообщества: будет непростительно, если партии будут говорить только о той части закона, которая касается изменений в закон «О политических партиях», а общественные объединения будут высказываться лишь об изменениях закона «Об общественных объединениях». Рациональный голос демократических организаций не должен потонуть в воплях лоялистских и охранительных организаций, чья безграмотность и непродуманность сопоставима только с их беззаветной готовностью поддержать любые репрессивные и ограничительные, или просто неразумные начинания властей.

При этом следует помнить, что интересы НКО будут затронуты и проектом нового Закона Республики Беларусь «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования» (планируется к подготовке в декабре 2019 г. и внесению в парламент в сентябре 2020 г.). Предполагается что этот закон будет направлен на регулирование вопросов создания и регистрации тех юридических лиц, создание и регистрация которых в настоящее время регулируется Декретом Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. № 1 «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования».

К таким юридическим лицам относятся, в том числе, такие НКО, как учреждения и ассоциации (за исключением ассоциаций общественных объединений). А ведь в последнее время именно учреждения стали наиболее распространенной формой для создания новых организаций гражданского общества – именно в силу простоты создания и отсутствия того избыточного контроля, который имеет место в отношении партий и общественных объединений. В первом полугодии 2019 года государственными органами не было обнародовано официальной информации о проекте указанного законопроекта.