Опыт отношений Молдовы и ЕС: откат назад?

«Нет реформ – нет финансирования».

Несколько лет назад Молдова была названа историей успеха Восточного партнёрства. Это было вызвано успешными реформами в Молдове в 2010-2013 годах, в частности реализацией Плана действий по либерализации визового режима ЕС и некоторыми улучшениями в области безопасности, правосудия, миграции, управления границами. Молдова стала первой страной Восточного партнёрства, которая ратифицировала Соглашение об ассоциации с ЕС. В последнее же время ситуация в Молдове вызывает у ЕС лишь обеспокоенность.

24 февраля 2019 года в Молдове состоялись парламентские выборы. Впервые была использована новая смешанная избирательная система: 50 человек по партийным спискам, 51 – по одномандатным округам.

Результаты показали, что социалистическая партия действующего президента Молдовы Игоря Додона закрепилась на первом месте на уровне 31,15% по партийным спискам (18 мест в парламенте), затем следуют новый проевропейский блок ACUM, набравший около 26,84% (14 мест), демократическая партия Влада Плахотнюка с 23,62% голосов (13 мест) и партия «Шор» – 8,32% (5 мест). По одномандатным округам демократы и социалисты получили 17 мандатов, блок ACUM – 12 мандатов, партия «Шор» – 2 мандата.

В январе 2017 года пророссийский президент Молдовы Игорь Додон заявил, что он надеется, что Соглашение об ассоциации Молдовы с ЕС будет расторгнуто, если его партия получит парламентское большинство, и это проложит путь к альянсу с Россией. Он отметил, что ищет «полного восстановления» экономического сотрудничества с Россией, потому что сделка с ЕС не принесла обещанных результатов в торговле. «Это соглашение не принесло никаких положительных аспектов Молдове. Мы потеряли российский рынок, а экспорт в ЕС также сократился », – сказал Додон.

Президент добился того, что Молдова получила статус государства-наблюдателя при ЕАЭС. Отметим, что государство не может быть одновременно членом ЕАЭС и углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли ЕС (УВЗСТ), которая является неотъемлемой частью Соглашения об ассоциации. Если бы решение принимал только нынешний президент Молдовы, то вполне возможно, что выбором бы стало членство в ЕАЭС.

Тем не менее по результатам прошедших парламентских выборов стало понятно, что ни одна партия не набрала большинство голосов, но до сих пор неясно, как будет формироваться правительство.

В соответствие с «Индексом Восточного партнёрства-2017», представленном 26 февраля 2019 года Форумом гражданского общества «Восточного партнёрства»,Молдова заняла третью позицию по первому показателю индекса – сближение с ЕС. Умеренный прогресс был обусловлен главным образом совершенствованием правовой и нормативной базы и в меньшей степени связан с эффективным осуществлением реформ. По второму показателю, который указывает, насколько тесно каждая из стран связана с ЕС, Молдова заняла вместе с Грузией лидирующую позицию. В политическом диалоге с ЕС Молдова отстает от Украины, но опередила Грузию. Рост торговли с ЕС и рост прямых иностранных инвестиций позволили Молдове улучшить свои позиции.

Однако было отмечено, что молдавская демократия пережила трудные времена в течение 2017-2018 годов. Вопреки официальным заявлениям о значительном прогрессе правительства в осуществлении демократических реформ и его обязательствах по повестке дня Ассоциации ЕС-Молдова, во многих областях реформы зашли в тупик или даже произошёл «откат» назад. Основные опасения, высказанные ЕС на Совете ассоциации ЕС-Молдова в марте 2017 года, касались независимости и плюрализма средств массовой информации, независимости судебной власти и избирательной реформы. Эти проблемы либо не были решены, либо в некоторых случаях игнорировались.

Например, отмена результатов выборов мэра, проведенных в Кишинёве в мае 2018 года, победу на которых одержал Андрей Настасе, лидер проевропейской оппозиционной партии, рассматривалась как внутри страны, так и за её пределами, как явный признак политического контроля судебной власти и как шаг на пути к олигархической диктатуре.

Коррупция также была указана в качестве одной из наиболее острых проблем, с которыми сталкивается Молдова (по мнению 46% респондентов в 2017 году, 48% в 2018 году).

Что касается избирательной реформы, изменения были оспорены оппозиционными партиями как мера, которая ограничивает шансы малых и новых партий получить места в парламенте и повышает риски политической коррупции среди депутатов. Другие проблемы касались возможного политического вмешательства в деятельность органов управления выборами и ограничения прав избирателей, проживающих за рубежом.

В 2017 году ЕС присоединился к критике запланированных изменений в избирательной системе Молдовы, заявив, что не существует национального консенсуса для проведения таких далеко идущих изменений. Пресс-секретарь Парламента ЕС предупредил, что «демократия и верховенство закона лежат в основе» Соглашения об ассоциации Молдовы с ЕС, поэтому, если парламент Молдовы примет эти предложения, соглашение будет пересмотрено.

Несмотря на эти предупреждения, председатель Парламента Молдовы Андриан Канду заявил, что правительство продолжит работу по пересмотру системы. В итоге Парламент принял изменения, и выборы 2019 года прошли уже по новой системе.

В противовес высказыванию Игоря Додона о безрезультатности соглашения с ЕС, в докладе «Индекс Восточного партнерства-2017» и в совместном отчёте Европейской службы внешних связей и Европейской комиссии 2018 года говорится, что УВЗСТ стала ключевым фактором устойчивого роста экспорта промышленной продукции, продуктов питания, напитков и сельскохозяйственной продукции из Молдовы в ЕС в течение 2017-2018 годов. При постоянной поддержке со стороны ЕС и других международных партнёров Молдова продвинулась в реализации некоторых реформ, в том числе в укреплении УВЗСТ.

Однако всё ещё остаётся неиспользованным потенциал для молдавских производителей продуктов питания и продуктов животного происхождения, поскольку они ещё не смогли выполнить правила безопасности пищевых продуктов.

Также отмечена необходимость дальнейших улучшений, в частности, связанных с банковским мошенничеством. Инцидент касается исчезновения USD1 млрд из банковской системы в 2014 году, что привело к краху трёх банков, и имело огромные последствия для правящей коалиции и общественного доверия. По состоянию на 2018 год активы не были возвращены, и почти никто не был привлечён к ответственности за правонарушения.

Отсутствие соответствующих действий вокруг банковского скандала повлияли на политический диалог Молдовы с ЕС. Данные показывают, что Молдова получила менее 40% финансирования ЕС, прогнозируемого на 2014-2017 годы, в основном из-за политической нестабильности, вызванной данным инцидентом. Со стороны ЕС это объяснялось недостаточной приверженностью Молдовы реформам в течение 2014-15 годов.

Хотя в ноябре 2017 года Молдова подписала соглашение о поддержке микрофинансирования на сумму EUR100 млн, ЕС поставило условие, что финансирование будет обеспечено только в случае выполнения 28 действий, согласованных с правительством Молдовы. Они касались осуществления реформы государственного управления, подотчётного и прозрачного управления государственными компаниями, предотвращения отмывания денег и т.д.

21 октября 2018 года спикер парламента Молдовы Андриан Канду заявил, что власти Молдовы не намерены подавать заявку на вступление в ЕС в первой половине 2019 года. Обсуждения о подаче заявки пройдут только после выборов в Европарламент. Ранее в Парламенте Молдове отложили голосование по включению вектора евроинтеграции в Конституцию.

Ответной реакцией стала резолюция, принятая Европейским парламентом 14 ноября 2018 года, в которой говорилось, что Молдова стала «государством, охваченным олигархическими интересами». Члены Европарламента выразили «серьёзную обеспокоенность по поводу отступления от демократических стандартов».

В резолюции говорится, что любая будущая финансовая поддержка ЕС должна оказываться только после парламентских выборов в феврале 2019 года и «при условии, что они проводятся в соответствии с международно признанными стандартами и оцениваются специализированными международными организациями».

Европейская комиссия объявила 15 ноября 2018 года, что она сокращает свою финансовую помощь Молдове на 2017-2018 годы со EUR140 млн до 100 млн на фоне опасений по поводу верховенства закона и демократического отступления.

Докладчик Европарламента по Молдове Петрас Ауштрявичюс отметил, что «Соглашение об ассоциации – не абстрактный документ, оно содержит конкретные рекомендации и обязательства, которые Кишинёв не выполняет». В связи с избирательной реформой в Молдове Ауштрявичюс констатировал, что молдавские власти проигнорировали мнение европейских и международных институтов, в том числе Венецианской комиссии, хотя она дала понять, «что нельзя изменять [избирательное] законодательство за год до выборов».

Таким образом, ЕС пересмотрел не всё Соглашение об ассоциации, а одну из его важных частей – предоставление финансирования Молдове. Учитывая сложное экономическое положение Молдовы, вопрос финансирования ЕС является ключевым, поскольку без него намного тяжелее проводить необходимые реформы в государстве.

Международные наблюдатели заявили, что парламентские выборы в Молдове были «конкурентными, и основные права были соблюдены», но кампания была омрачена «явными признаками подкупа голосов» и злоупотребления государственными ресурсами. Было добавлено, что новая избирательная система подтвердила «отсутствие эффективных механизмов предотвращения чрезмерного влияния со стороны богатых бизнесменов в сочетании с плохой системой контроля за финансированием партий и кандидатов и неэффективными мерами наказания».

Такой неоднозначный вывод наблюдателей может привести к тому, что ЕС снова укажет на невыполнение условий. Даже если финансовая помощь будет предоставлена, то вероятнее всего в сокращённом виде, так как прогресса в демократических стандартах не отмечается, включая отсутствие реформы судебной системы и судебных исков против лиц, ответственных за банковский инцидент 2014 года.

Исполнительный директор Института европейских политик Юлиан Гроза считает, что шансы Молдовы получить помощь хотя бы в этом году очень малы. «ЕС может обновить свои условия для нового правительства. Но если оно продолжит нынешнюю политику и останется таким же, как и до выборов, то высока вероятность, что денег не будет», – заявил он.

Выходит, что Молдова платит высокую цену из-за коррупции, отсутствия независимого судебного контроля и дефицита демократического управления.

В целом проблематика финансовой помощи касается всех третьих стран. В случае невыполнения соответствующих условий внутри государства, ЕС используют действенный инструмент – сокращает финансовую помощь. А при наличии Соглашения об ассоциации таких условий становится больше, поскольку данный тип соглашения направлен в первую очередь на проведение реформ внутри государства в соответствие со стандартами ЕС. Следовательно, и экономический рост в рамках Соглашения об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли, обязательной части Соглашения об ассоциации, может быть обеспечен только при осуществлении таких внутригосударственных реформ.

Молдова заявляет о своих устремлениях в ЕС, но не выполняет ряд своих обязательств в этом отношении. Очевидно, что Молдова сегодня намного слабее, чем была до подписания Соглашения об ассоциации с ЕС. И речь уже не идёт об истории успеха Восточного партнёрства. Отношения Молдовы с ЕС скорее характеризуются стагнацией вокруг модели «нет реформ – нет финансирования» или даже откатом назад, учитывая растущую поддержку проевразийских взглядов.