Правовое положение гражданского общества Беларуси в 2018 году

Климат деятельности некоммерческого сектора

Выдержки из обзора, подготовленного Центром правовой трансформации и

Ассамблеей неправительственных демократических организаций

Внешнее окружение для белорусского некоммерческого сектора в 2018 годы развивалось в русле тех тенденций, которые наметились в предыдущие годы. С одной стороны, некоторое смягчение риторики государственной власти по отношению к гражданскому обществу, частичный отказ от наиболее жестких ограничительных практик с развитием площадок для диалога между гражданским обществом и государством на локальном и международном уровне многими организациями гражданского общества (ОГО) расценивались как свидетельство улучшения условий для деятельности, и в определенной степени на самом деле сопровождался таковым улучшением. Вместе с тем, жесткие практики по отношению к ОГО (не исключая наиболее репрессивных) сохранились в арсенале властей, большинство законодательных изменений не могут быть расценены как позитивные, а некоторые из них напрямую угрожают ОГО ухудшением положения в ближайшем будущем.

В связи с этим 2018 год был как никогда неоднозначным в оценках правовых условий для деятельности ОГО, которые звучали со стороны разных субъектов гражданского общества: для некоторых он был годом продолжения тенденции улучшения взаимоотношений гражданского общества и государства, в том числе в части принятия благоприятных для НКО норм законодательства и улучшения финансовой устойчивости неправительственного сектора через развитие разнообразных новых форм привлечения финансирования из источников внутри страны. Другие организации сталкивались с уголовным преследованием (в том числе в связи с получением финансовой помощи из-за рубежа), имели сложности с организацией мероприятий, отмечали ухудшение законодательства и правоприменительной практики, применение всего перечня прежних санкций и мер ответственности.

На фоне такого различия в субъективных оценках, можно отметить и явное объективное отличие двух временных периодов в рамках одного 2018 года. Приблизительно в первой половине года превалировали позитивные оценки – и в их поддержку можно было привести больше фактов, конкретных кейсов и практических примеров, в то время как негативные оценки скорее были основаны на интерпретациях, предположениях, негативных прогнозах относительно того, что запланированные законодательные изменения либо изменения практики не приведут к реальным улучшениям для ОГО. Во второй половине 2018 года, начиная с лета, ситуация явно изменилась на прямо противоположенную: позитивные оценки стали апеллировать скорее к прогнозам и интерпретациям, основываться на рассмотрении конкретных негативных примеров как частных случаев, не изменяющих общего позитивного тренда, в то время как негативные оценки стали в большей степени основываться на численных показателях, конкретных примерах и правовых кейсах из практики (в том числе касательно изменения правового регулирования).

Выделение этих двух периодов является условным и приблизительным по проводимой временной границе (июнь-июль), но достаточно определенно отражает реально изменившуюся ситуацию в конце 2018 года по сравнению с его началом. Оно основывается на изложенных в дальнейших разделах этого обзора изменениях правового регулирования, регистрации НКО, практических ограничениях деятельности ОГО, опыта взаимодействия гражданского общества и государства на различных площадках, а также продолжающейся практики существования ОГО в неравных условиях по сравнению с коммерческими организациями с одной стороны, и государственно-общественными структурами – с другой.

Говоря о тех процессах и фактах, которые давали основание для оптимистических оценок в первой половине 2018 года, следует отметить:

  • озвученную властями в мае законопроектную инициативу об отмене одиозной статьи 193 Уголовного кодекса Республики Беларусь, карающей за деятельность в составе незарегистрированных организаций;
  • принятие парламентом в июне поправок в закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь», предусматривающих элементы проведения массовых мероприятий по заявительному принципу, и привлечение к обсуждению данных поправок представителей широкого круга правозащитных организаций;
  • привлечение широкого круга общественности и заинтересованных субъектов к обсуждению поправок в законодательство о СМИ (содержание которых вызывало обеспокоенность возможными новыми ограничениями свободы слова, особенно в Интернете) и некоторых других законопроектов (включая вызванные резонансными требованиями общественности о смягчении уголовной ответственности за преступления, связанные с наркотиками).

С использованием площадок диалога ЕС-Беларусь по правам человека, а так же благодаря первому за 20 лет государственному отчету правительства Беларуси в Комитет ООН по правам человека о выполнении положений Международного пакта о гражданских и политических правах, а так же с привлечением ОГО к обсуждению выполнения Межведомственного плана по реализации рекомендаций, принятых Республикой Беларусь по итогам прохождения второго цикла универсального периодического обзора в Совете Организации Объединенных Наций по правам человека, и рекомендаций, адресованных Республике Беларусь договорными органами по правам человека, на 2016-2019 годы в правозащитном сообществе стало звучать мнение, что политика диалога является важным процессуальным достижением, которое рано или поздно приведёт и к реальным достижениям в области выполнения государством своих обязательств по международным договорам в направлении выполнения рекомендаций и приближения к международным стандартам.

Наиболее ярким примером изменения климата для деятельности ОГО в Беларуси в период январь-март 2018 года явилось празднование столетия Белорусской Народной Республики в Минске и других городах, в рамках которого власти не только не препятствовали проведению большинства акций, но и в ряде случаев напрямую содействовали их организации, иногда интегрируя свои мероприятия в общенациональную и местную программу торжеств. Задержания участников массовых акций в первой половине года (включая и несанкционированные акции 25 марта в рамках столетия БНР) были сравнительно редки и чаще всего не были связаны с дальнейшими административными арестами. Уголовное дело в отношении представителей руководства профсоюза РЭП (обвиненных в неуплате налогов с иностранной помощи) затягивалось, при этом обвиняемые находились на свободе. В тюрьмах Беларуси оставались два узника, признаваемые белорусскими правозащитниками в качестве политзаключенных, однако их наличие не служило препятствием для налаживания отношений Беларуси с Евросоюзом и США, а правозащитные организации практически не сообщали о серьезном давлении на этих заключенных (в том числе в самой жесткой форме нового уголовного преследования с присоединением дополнительного срока).

Динамика регистрации новых НКО находилась в прежнем режиме, в том числе по индикатору количества вновь зарегистрированных органами юстиции общественных объединений и фондов (соответственно – 66 общественных объединений и 7 фондов). Весной 2018 года наблюдатели отмечали, что период без внесения изменений в Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» приблизился к отметке в пять лет, что является беспрецедентным случаем стабильности данного основополагающего для общественных объединений акта законодательства, в который ранее изменения вносились почти ежегодно (всего 11 раз с принятия этого закона в октябре 1994 года и до 2013 года).

Таким образом, первая половина года рассматривалась многими представителями ОГО как период обоснованного фактами и реальными тенденциями оптимизма в отношении улучшения условий для деятельности ОГО, особенно – оптимизма в отношении перспектив дальнейшего улучшения как законодательства, так и практики.

Во втором полугодии 2018 года эти оптимистические настроения в лучшем случае стали менее выраженными и сменились более сдержанными оценками, а по большинству параметров – стали реалистичными и скептическими. Ухудшение условий для ОГО наблюдалось по всем перечисленным выше индикаторам, которые в первой половине года служили поводом для позитивных оценок. Это ухудшение было не одномоментным (как это случалось ранее в декабре 2010 и в феврале-марте 2017 года, когда волна протестов и связанных с ними репрессий и уголовных дел была резкой, буквально в течение нескольких дней) и по разным индикаторам происходило с разной скоростью и в разное время – однако сам факт ухудшения по большинству указанных выше показателей является несомненным.

Наиболее жестким и очевидным примером стало уголовное преследование представителей гражданского общества. И если уголовное дело в отношении директора информационного агентства БелаПАН Алеся Липая, обвиненного в уклонении от уплаты налогов со средств, полученных из-за рубежа, было прекращено в связи со смертью обвиняемого, то разгоревшееся летом так называемое «дело Белта» стало беспрецедентным по масштабу затронутых подозрением и следственными действиями (допросы, обыски в квартирах и офисах, задержания, выемки информационных носителей) круга редакций СМИ и сайтов, а также журналистов. На этом фоне отошли на второй план результаты диалога и обсуждения проблемных положений обновленного закона о СМИ, которые, вместе с тем, не привели к устранению из подписанного в июле закона норм, угрожающих свободе слова. Так же уже к осени стало полностью ясно, что власти не готовы говорить об отмене запрета на деятельность незарегистрированных организаций, а изменение уголовной ответственности за нарушение этого запрета на административный штраф может развязать властям руки в отношении применения санкций по отношению к активистам организаций, действующим без регистрации (в том числе из-за введения внесудебного порядка наложения штрафов).

Вынесенный в августе приговор по делу руководителей профсоюза РЭП ожидаемо был обвинительным и, в соответствии с большинством прогнозов наблюдателей, не был связан с реальным лишением свободы. Однако примененное судом наказание в виде продолжительного ограничения свободы сроком на 4 года с запретом занимать руководящие должности и обязанностью выплатить большой штраф явилось достаточно жесткой формой репрессии. Такой приговор в отношении лидеров независимых профсоюзов, особенно в связи с якобы нарушением в сфере получения средств для деятельности профсоюза из-за рубежа, вновь поставил на политическую повестку дня вопрос о вопиющем несоответствии белорусских условий для доступа к иностранному финансированию ОГО международным стандартам, включая стандарты ОБСЕ. На фоне этого дела, возможно, были не столь заметны многочисленные случаи административного преследования за распространение экстремистских материалов и иных нарушений в Интернете – но в целом и по индикаторам, связанным с преследованием на основании нарушения наложенных государством ограничений свободы слова, наблюдается рост случаев привлечения к ответственности.

База данных административного преследования, которую ведет Правозащитный центр “Вясна”, свидетельствует о росте числа случаев административного преследования во второй половине 2018 года, в особенности с применением административного взыскания в виде штрафа (это выражено как в росте общего числа случаев, так и в количестве привлеченных к ответственности лиц, а в особенности – в общем объеме наложенных административных штрафов). Административные аресты так же продолжают применяться как санкция в отношении участников протестных акций. Во многом указанный рост связан с проведением в 2018 года по крайней мере трех кампаний долговременного протеста – против строительства ресторанного комплекса под Минским возле мест массовых расстрелов жертв большевизма (Куропаты), а также кампаниями протеста против размещения вредных производств в Светлогорске и Бресте. Тревожной тенденцией стало возвращение практики принудительных приостановлений мероприятий ОГО, которые проводятся в арендованных помещениях.

Подписанный в июле новый Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» коренным образом не расширил возможности ОГО к участию в принятии политических решений, в том числе на стадии доступа к информации о проектах нормативно-правовых актов – он скорее урегулировал ряд спорных вопросов организации общественных обсуждений, но многое отдал на откуп будущим подзаконным актам правительства. Как стало известно осенью, впервые после пятилетнего перерыва правительство готовит проект изменений в Закон «Об общественных объединениях» и в Закон «О политических партиях» которые, среди прочего, затронут и вопросы отчётности.

На момент составления настоящего обзора Министерство юстиции официально не опубликовало информацию о количестве вновь зарегистрированных общественных объединений и фондов по итогам 2018 года. Однако общие показатели числа зарегистрированных в стране новых организаций, озвученные министерством юстиции в ходе брифингов для прессы, свидетельствуют, что во втором полугодии количество новых регистраций общественных объединений снизилось в разы и явилось одним из наименьших за последние годы.

Серьезным ухудшением правоприменительной практики, причем не обусловленным никакими изменениями правовых актов, а лишь изменением их интерпретации, явился фактический запрет на возможность размещения юридических адресов НКО в частных (одноквартирных либо блокированных) жилых домах. Таким образом государство закрывает одну из возможностей, позволявших НКО законным путем и в соответствии с Жилищным кодексом Республики Беларусь обходить жесткое требование об обязательном наличии постоянного офисного либо административного помещения для размещения руководящего органа организации.

Процессы государственно-общественного диалога идут своим чередом, однако по многим из них даже среди участвующих ОГО наблюдается некоторое разочарование. Так, обсуждение широко известного Межведомственного плана по правам человека свелось к информированию государства о количестве проводимых мероприятий, но не о сущностном прогрессе в области прав человека: хотя правительство в качестве жеста доброй воли опубликовало отчет о реализации плана, его содержание ничего не говорит о реальном выполнение самых важных и злободневных рекомендаций Универсального периодического обзора (УПО) и договорных органов. Начавшаяся осенью 2018 года подготовка нового государственного отчета в рамках третьего цикла УПО ведется пока без публичного взаимодействия и консультаций с гражданским обществом, которые рекомендуются Советом ООН по правам человека.

Есть тренды, воздействия которых были характерны для обеих фаз как в первой, так и во второй половине года, однако при этом они по-разному проявляются на этапе ужесточения условий для ОГО по сравнению с этапом распространения мягких практик. Наиболее ярким примером таковых трендов является изменение финансовой устойчивости НКО, которое фиксируется в течение нескольких последних лет. Для периода 2015-2017 года характерно потепление в отношениях между Западом и Беларусью, которое проявляется в изменении донорских подходов и политики поддержки ОГО, в том числе в форме ориентации на сотрудничество преимущественно с государственными и окологосударственными структурами, а также общим снижением потоков внешнего финансирования для белорусских ОГО в целом. Под влиянием этого фактора многие ОГО продолжают диверсифицировать свои финансовые источники, уделяют больше внимания внутренним источникам, в особенности электронным средствам фандрайзинга (включая краудфандинг) и социальному предпринимательству. Однако, многие из негативных практик со стороны государства связаны с угрозами финансовой устойчивости ОГО, в том числе со все большим использованием финансовых санкций: к уже широко используемым властями штрафам за нарушение порядка проведения митингов в отношении физических лиц добавилась возможность штрафов в отношении юридических лиц (включая НКО), замена уголовной ответственности за деятельность незарегистрированных организаций на налагаемые во внесудебном порядке административные штрафы заставляет предполагать, что эффект тут будет подобен на массовые кампании штрафов за участие в протестах (которые пришли на замену прежним арестам на срок до 15 суток).

Всё чаще случаи политически мотивированного уголовного преследования в отношении лидеров гражданского общества происходят по статьям, связанным с финансовыми нарушениями, в том числе в отношении трактовки полученной иностранной помощи как скрытого от налогообложения личного дохода руководителей организаций. Примечательно, что во многих случаях урон финансовой устойчивости ОГО наносят не государственные регуляторы и контролирующие органы, а частные банки и применяемые ими практики, в том числе основанные на международных рекомендациях о мерах по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

В связи с изложенным представляется затруднительной оценка правовых условий для реализации свободы ассоциации в Республики Беларусь по итогам 2018 года в однозначных категориях «улучшения» или «ухудшения» ситуации для деятельности ОГО.

Как представляется, указанная неустойчивая динамичная ситуация является продолжением привычного для Беларуси политического цикла, когда электоральный календарь определяет характер и цели государственного регулирования в сфере гражданского общества. Вызванное геополитическими причинами потепление во взаимоотношениях Запада и официального Минска привнесло в общественно-политическую жизнь страны ряд факторов, способствующих смягчению государственной политики в отношении гражданского общества, однако это смягчение остается ситуационным, краткосрочным, не закрепленным институционально. Скорее можно говорить о том, что ограничительная практика государства по отношению к свободе ассоциаций продемонстрировала неожиданную гибкость и способность к достижению целей при помощи мягких практик, сохраняя и применяя время от времени и прежние жесткие практики.

Наступающий период проведения в 2019 и в 2020 годах двух электоральных кампаний, как представляется, уже перевел режим взаимодействия государства и ОГО в фазу охлаждения отношений – это проявляется и в изменениях правового регулирования, и в изменениях правоприменительной практики. Вопрос не в том, ухудшатся ли условия для НКО в 2019 году, а лишь в том – насколько серьезно они ухудшатся, насколько это ухудшение затронет правовое регулирование, насколько продолжительным будет этот негативный период и насколько долговременными будут его негативные последствия.