Итоги круглого стола между Советом Республики и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы

В направлении децентрализации власти

11 сентября 2018 года прошла встреча председателя Совета Республики Михаила Мясниковича с председателем Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВ СЕ) Гудрун Мослер-Тернстрем. Михаил Мясникович обратил внимание на то, что Беларусь заинтересована в развитии сотрудничества с Европой. Было подчёркнуто, что Беларусь за последние годы ведёт больше работы с Европейским союзом (ЕС) и Советом Европы (СЕ) и что будет делаться всё возможное, чтобы закрепить и развить существующие позиции.

Гудрун Мослер-Тернстрем также провела встречу с Президентом Беларуси Александром Лукашенко. Глава государства отметил, что «местное самоуправление, управление регионами – это весьма важная в современном мире тема. И то, что Совет Европы уделяет этому большое внимание, дорогого стоит. И мы хотели бы поближе познакомиться с вашим опытом, поэтому тесно сотрудничаем с конгрессом». Также было сказано, что Беларусь сотрудничает с Россией, Украиной и странами Балтии на межрегиональном уровне в рамках трансграничных программ.

11-12 сентября в Минске был проведён круглый стол по актуальным вопросам местного самоуправления, в котором приняли участие Совет Республики и КМРВ СЕ. Также на круглом столе присутствовали представители конгресса из Нидерландов, Франции, Греции, Италии и Румынии.

Для КМРВ СЕ, по мнению Гудрун Мослер-Тернстрем, важно было обменяться опытом развития местного самоуправления, а также изучить белорусские наработки в этой сфере. Прямой диалог с Беларусью имеет особое значение, несмотря на то, что Беларусь не является членом Конгресса. Статус наблюдателя имеет Совет по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики.

Во время заседания были рассмотрены следующие вопросы: возможности сближения законодательства Беларуси о местном управлении и самоуправлении и положений Европейской хартии местного самоуправления, улучшение системы подготовки кадров для местных органов власти, развитие ассоциаций местных Советов депутатов, укрепление побратимских связей для развития приграничных территорий.

Михаил Мясникович подчеркнул, что «принимая в 2010 году закон о местном управлении и самоуправлении, белорусский парламент законодательно закрепил в стране базовые принципы Европейской хартии местного самоуправления». Однако Беларусь не присоединилась к хартии.

Председатель Совета Республики считает, что у Беларуси есть предпосылки для децентрализации власти, и определённые компетенции уже можно передавать местным властям. Местное самоуправление уже проводит ряд самостоятельных инициатив для решения вопросов на локальном уровне. Однако многие практические возможности ещё не используются.

Для граждан Беларуси существует возможность работать через Советы депутатов или органы территориального самоуправления, а также участвовать в государственных и общественных делах.

Кроме того, Беларусь выступила с предложением о совмещении деятельности Конгресса с Целями устойчивого развития ООН. Следует отметить, что работа с ЦУР в Беларуси проходит в позитивном ключе, и перспектива развития такой совместной деятельности с СЕ может дать положительный результат.

Для Совета Европы демократия на местном и региональном уровне всегда имела первостепенное значение.

Конгресс был создан в 1994 году. Он содействует созданию эффективной системы органов власти в государствах-членах СЕ и государствах, подавших заявки на вступление в СЕ. Среди других целей Конгресса можно выделить развитие регионального и трансграничного сотрудничества, создание инициатив для участия граждан в осуществлении местной и региональной политики, наблюдение за местными и региональными выборами, исследование состояния выполнения принципов Европейской хартии самоуправления.

Европейская хартия самоуправления, принятая в 1985 году, указывает на то, что эффективное местное самоуправление представляет собой существенный элемент демократии. Хартия предусматривает принцип субсидиарности, то есть передачи полномочий на тот уровень власти, где реализовать политику можно наиболее эффективным образом. Кроме того, местные власти должны быть обеспечены денежными ресурсами для выполнения обязанностей.

Для Конгресса важным приоритетом является соблюдение прав человека на местном и региональном уровне.

Что касается Беларуси, согласно статье 117 Конституции Республики Беларусь «местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах». Помимо Конституции, правовые положения органов местного управления и самоуправления закреплены в Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Важно отметить, что в Конституции Беларуси зафиксирована соподчиненность по вертикали исполнительно-распорядительных органов и Советов депутатов (статья 122 Конституции РБ).

Опыт европейских государств показал, что передача полномочий и ответственности местному самоуправлению обеспечивает более эффективное взаимодействие между государством и управлением на местах. И децентрализация власти является признаком демократического государства.

В Беларуси полномочия исполнительных комитетов ограничены, они зависят от вышестоящего исполнительного органа, доходы и расходы в бюджете местных органов самоуправления определяются центральной властью. Также недостаточно развита единая подготовка кадров местного самоуправления. Поэтому среди предложений КМРВ СЕ особое место занимает делегирование полномочий, обучение муниципальных кадров, развитие инициатив гражданского общества, финансовая децентрализация.

Следует подчеркнуть, что в апреле этого года состоялась встреча Михаила Мясниковича с директором КМРВ СЕ Жан-Филиппом Бозулем. Было сказано, что работа органов местного самоуправления в Беларуси и странах СЕ существенно отличается. «У нас они в первую очередь оказывают содействие гражданам в решении их насущных проблем на местном уровне. Это вопросы здравоохранения, образования, соблюдения нанимателями безопасных условий труда, содействия занятости населения и другие. У вас это больше политическая структура», – заявил Михаил Мясникович.

Во время круглого стола 11-12 сентября обсуждался тезис о финансовой автономии регионов. Заместитель председателя Постоянной комиссии Совета Республики по региональной политике и местному самоуправлению Геннадий Давыдько отметил, что у белорусов и европейцев понимание местного самоуправления различается. Привычной моделью для белорусов является сосредоточение финансов на уровне центральной власти, а регионы обосновывают необходимость своих проектов, имея при этом определённый собственный бюджет. Геннадий Давыдько считает, что «разделение регионов и центра – это утопия, которая может даже стать опасной».

Следовательно, на данный момент единого понимания организации местных органов власти для СЕ и Беларуси не сформировалось.

В целом мероприятия СЕ для Беларуси осуществляются в рамках программного документа «Деятельность Совета Европы для Беларуси». Деятельность направлена на повышение осведомленности о стандартах и практике СЕ среди профессиональных групп, органов государственной власти, научных кругов, молодёжи и гражданского общества в Беларуси.

Беларусь принимает участие в программе СЕ и ЕС «Партнёрство ради качественного управления». Программа подразумевает сотрудничество со странами «Восточного партнёрства» в 2015-2020 гг. в борьбе с коррупцией, киберпреступностью, по вопросам судебной системы и др.

Также следует отметить развитие диалога Национального собрания Республики Беларусь и Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Депутаты Национального собрания участвуют в слушаниях Комиссии ПАСЕ по политическим вопросам и демократии в Беларуси.

Беларусь ратифицировала четырнадцать нормативно-правовых актов СЕ.

Однако, по-прежнему нет согласия в вопросах прав человека, в особенности смертной казни, а также вопросах обеспечения правосудия, борьбы с угрозами верховенству закона, содействия демократическому управлению. Присоединение Беларуси к конвенциям СЕ тоже остаётся вопросом постоянных дискуссий.

Таким образом, перспективы развития местного и регионального управления в Беларуси с учётом рекомендаций КМРВ СЕ существуют, поскольку и Глава государства, и Совет Республики открыто поддерживают дальнейшее сотрудничество с Конгрессом. Тем более в направлении демократического управления на данный момент у Беларуси есть больше шансов найти консенсус с СЕ, нежели в вопросе прав человека. Во-первых, базовые принципы Европейской хартии местного самоуправления законодательно закреплены в законе 2010 года. Во-вторых, проводится ряд самостоятельных инициатив на местном уровне, и есть потенциал для расширения полномочий местных органов власти.

В то же время, децентрализация предполагает существование устоявшихся политических, экономических институтов и органов государственного управления. Даже если Беларусь может претендовать на устойчивость институтов, то европейская модель распределения власти является непривычной для белорусской модели. Сама Конституция РБ указывает на соподчиненность по вертикали исполнительно-распорядительных органов и Советов депутатов. И, например, передача финансовой независимости на местный уровень не соответствует существующим обстоятельствам, когда подготовка кадров для местных органов власти не развита на достаточном уровне, для того чтобы обладать такой автономией.

Действительно, децентрализация власти является признаком демократического государства. Однако Беларуси ещё необходимо пройти промежуточные этапы для достижения европейской модели децентрализации. Но вопрос в том, захочет ли Беларусь полностью соответствовать такой модели. С учётом того, что для развития отношений с СЕ Беларусь не предпринимает решительных действий, то и ситуация с местным и региональным самоуправлением вряд ли будет решаться в ускоренном темпе.