Свобода информации в Беларуси: тесные объятия РУП-монополистов (I)

«Кто владеет информацией, тот владеет миром»

Начало августа выдалось жарким и для сообщества журналистов, преимущественно негосударственных СМИ: с 7 августа прошли обыски в редакциях белорусских СМИ и интернет-порталов с изъятием у них носителей информации и документации. Также было задержано значительное количество редакторов и журналистов. Обыски проходили и по месту жительства задержанных.

По «старой доброй» традиции представители госСМИ оперативно обнародовали запись разговоров фигурантов дела БелТА, суть которого состоит, примерно, в следующем:

1) у государственного информационного агентства БелТА имеется услуга платной подписки на информационную ленту, позволяющая получать подписчикам распространяемую информацию, раньше времени ее размещения на общедоступном сайте belta.by;

2) доступом к данной информационной ленте пользовались лица, не получившие разрешение на это у БелТА;

3) имелись случаи сбоев функционирования платной инфоленты, при работе с ней клиентов БелТА.

Как результат, возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 349 УК РБ: несанкционированный доступ к компьютерной информации, совершенный из иной личной заинтересованности, повлекший причинение существенного вреда. Следственный комитет сообщил о более 15 тысяч несанкционированных подключений к платной инфоленте БелТА в течение 2017-2018 гг., что причинило «существенный вред, выразившийся в неправомерном завладении и использовании защищенной от постороннего доступа информации, а также подрыве деловой репутации предприятия».

Я не собираюсь разбирать дело БелТА, но хотелось бы обратить внимание на один нюанс, уже частично подмеченный и высмеянный в Интернете: «предприятие, живущие за счет налогов граждан, обвиняет других в краже информации». Это замечание не совсем корректное и правильнее было бы сказать: «информационное агентство государственной формы собственности имеет платную информационную ленту». И вот это уже действительно заслуживает пристального внимания.

Игрокам на белорусском информационном поле приходится несладко и без БелТА. Чего стоят только одни Реестры изготовителей, издателей и распространителей печатных изданий, не включение в которые, как правило превращает субъектов вышеперечисленных видов хозяйственной деятельности в субъектов незаконной предпринимательской деятельности, даже при условии регистрации в ЕГРЮЛ и исполнения всех налоговых обязательств и других правил хозяйственной деятельности. Для журналистов-фрилансеров и любителей распространять «улётки» и «самопальные» газеты, также предусмотрена соответствующая административная ответственность.

И все же есть в Беларуси две организации, некоторые стороны деятельности которых, способны фундаментально извратить рынок масс-медиа и саму сущность свободы информации: РУП «Белпочта» (Белпошта) и РУП «Белорусское Телеграфное Агентство» (оно же БелТА). Тут следует обратить внимание и на систему организаций «Союзпечать» (Белсоюзпечать и тд.), которые потенциально способны «помочь» товаркам в борьбе с «нежелательными» печатными СМИ.

И у всех троих заметен общий знаменатель – РУП или республиканское унитарное предприятие, на что, к сожалению, практически не обращают внимание белорусские исследователи масс-медиа и информационного права. Впрочем, в законодательстве можно найти и другие особенности вышеуказанных РУПов. Что и будет главным объектом рассмотрения настоящей статьи.

I. Белпочта – Подписчик, 1:0

1.1 Первый раунд борьбы за свободу информации общественность проиграла еще 21 августа 2011 г., когда было принято Решение Комитета ООН по правам человека о неприемлемости обращения P.L. v. Belarus (CCPR/C/102/D/1814/2008 (2011)).

1.2 Некто P.L. (возможно Павел Левинов?), читатель газеты «Витебский Курьер М», не смог подписаться на нее в районном почтовом отделении РУП «Белпочта», потому что последняя отказалась включать эту газету в каталог по подписке на печатные СМИ (каталог подписной периодики), что позволило бы заявителю подписаться на любимую газету из любого почтового отделения Беларуси. Вместо этого ему пришлось покупать газету непосредственно в редакции.

1.3 Заявитель пытался добиться нового включения газеты в каталог подписной периодики, обращаясь в саму Белпочту, жалуясь в Министерство связи и информатизации и суды, и все без результата. Как итог, заявитель утверждал, что сложившаяся ситуация представляет собой вмешательства в его права, предусмотренные ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах:

«2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».

Исходя из текста решения КПЧ ООН, не ясно, какие аргументы заявителя касались контроля и владения Республикой Беларусь Белпочтой, помимо сообщения о том, что он интересовался у министра связи вопросом подчинения РУП «Белпочта» его министерству.

1.4 Что касается Республики Беларусь, то, как на национальном, так и международном уровне, она отстаивала позицию о том, что Белпочта является автономной организацией, самостоятельно решающей какую периодику включать в каталог подписки и не обязанной, согласно действующему законодательству, включать в данный каталог какое-то конкретное печатное СМИ.

1.5 Рассмотрев все материалы дела, КПЧ ООН пришел к выводу, что заявитель не сумел представить достаточное обоснование  своей жалобы для цели приемлемости: «Комитет отмечает, что по существу автор утверждает, что дискреционное решение Белпочты не оставлять газету «Витебский курьер М» в ее каталоге подписной периодики, представляет собой необоснованное ограничение его права на свободу выражения, в частности его право на получение информации, как это предусмотрено в пункте 2 статьи 19 Пакта.

Комитет отмечает, во-первых, что, согласно государству-участнику, Белпочта является автономной организацией и имеет право решать, какие периодические издания включать в свой каталог подписки. Он далее отмечает, что ни положения национального законодательства, ни положения Пакта не налагают никаких обязательств на государства-участники по обеспечению обязательного распространения печатных СМИ.

Хотя Комитет считает, что даже, если в некоторых случаях отказ в доступе к государственным или контролируемым государством службам распространения может представлять собой вмешательство в права, защищенные статьей 19, в настоящем деле автор не предоставил достаточной информации, которая позволяет Комитету оценить степень вмешательства или определить, является ли отказ в таком доступе дискриминационным.

Комитет далее отмечает, что в любом случае, даже если соответствующая газета не была включена в каталог подписки Белпочты и не была доставлена на его домашний адрес по почте, автор смог получить ее другими способами.» (пар. 6.3).

1.6 Безусловно, решение о неприемлемости обращения по причине необоснованности гораздо лучше решения об отсутствии нарушений прав, т.к. для следующего заявителя остается шанс провести более тщательную работу по обоснованию утверждений о нарушении, и добиться рассмотрения Комитетом жалобы по существу.

Таким образом, сама возможность распространить гарантии ст. 19 МПГПП на государственную систему распространения периодики еще остаётся.

1.7 Каким же образом должна была строиться аргументация о нарушении Белпочтой права на получение информации подписчиком газеты?

Законодательство об организации подписки

1.8 Первое время, правовое регулирование подписки на печатные СМИ в Беларуси оставалось под воздействием особенностей конституционного строя СССР, не предполагавшего легальное существование нежелательных для Советского Союза печатных СМИ, и уже тем более, их попытки попасть в каталог подписной периодики. До 95-го года в Беларуси действовали Правила приема подписки и составления заказов на периодические издания, утвержденных приказом Минсвязи СССР от 8 апреля 1980 г. № 146, которые были заменены Правилами приема подписки и составления заказов на периодические издания, утвержденных Приказом Министерства связи и информатизации Республики Беларусь от 21.04.1995 № 50.

1.9 И, действительно, в то время (осень 2006 г. – лето 2007 г.), когда P.L. хотел добиться включения любимой прессы в каталог подписной периодики, вышеуказанный Приказ № 50 просто не освещал вопрос именно включения периодики в каталог подписки. Правила констатировали, что «почтамты, узлы связи и отделения связи принимают подписку на периодические издания, включенные в каталог, издаваемый Государственным предприятием «Минская почта» (п. 5). Вопрос, как периодика должна была попасть в каталог в те времена, пока что остается открытым и, возможно, это регламентировалось локальными нормативными правовыми актами.

1.10 Закон Республики Беларусь от 15 декабря 2003 г. № 258-З «О почтовой связи» в то время под «почтовой связью общего пользования» понимал вид почтовой связи, обеспечивающий прием, обработку, хранение, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, пенсий и пособий, а также распространение печатных средств массовой информациии оказание иных услуг почтовой связи на основании публичного договора.

Как видно из формулировки, упоминается лишь «распространение печатных СМИ», и это осуществляется на основании публичного договора, т.е. договора, согласно ч. 1 ст. 396 ГК РБ заключенного коммерческой организацией и устанавливающего ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание, обязательное страхование и т.п.).

Использованный в законе термин «распространение» достаточно широк и неясен: включала ли эта деятельность и внесение печатных СМИ в каталог подписной периодики или же под «распространением» понимался исключительно прием подписки и доставка СМИ?

1.11 В редакции Закона Республики Беларусь от 12.12.2013 г. определение «почтовой связи общего пользования» претерпело изменения: «вид почтовой связи, обеспечивающий прием, обработку, хранение, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, выплату пенсий, пособий, компенсаций, а также прием подписки на печатные средства массовой информации и доставку печатных средств массовой информации, оказание иных услуг почтовой связи с использованием сети почтовой связи на всей территории Республики Беларусь на основании публичного договора».

Таким образом, широкий по содержанию термин «распространение печатных СМИ» получил четко очерченные границы: 1) прием подписки и 2) доставка печатных СМИ, на которые оформлена подписка. Подобная юридическая техника уже, формально, не позволяла говорить об урегулировании в Законе о почтовой связи вопроса включения печатных СМИ в каталог подписной периодики.

1.12 Дело в том, что оба термина к тому времени уже были раскрыты в п. 2 новых Правил приема подписки на печатные средства массовой информации и их доставки, утвержденных Постановлением Министерства связи и информатизации Республики Беларусь от 17.09.2007 г. № 32 (т.е. практически сразу же после окончания разбирательств на национальном уровне).

Прием подписки – комплекс технологических операций, заключающийся в оформлении абонемента, формировании заказов на выписанные печатные СМИ и направлении их соответствующим редакциям (издателям, агентствам).

Доставка печатного СМИ – технологическая операция, заключающаяся в приеме печатных СМИ от типографий, редакций (издателей, агентств) и их перемещении оператором почтовой связи до абонементного почтового ящика, абонентского почтового шкафа, индивидуального или специального почтового ящика подписчика согласно адресу, указанному на абонементе.

Т.е., на основании публичного договора можно было требовать лишь оформление абонемента на те издания, которые уже включены в каталог подписной периодики. При этом отметим, что «прием подписки» не тождественен «подписки на печатное СМИ», под которой Правила № 32 понимали форму распространения оператором почтовой связи печатного средства массовой информации на основании заключенного договора с редакцией (издателем, агентством) с одной стороны и с подписчиком – с другой.

Соответственно, если бы новая редакция определения «почтовой связи общего пользования» употребила термин «подписка», а не «прием подписки», то, однозначно, можно было говорить о публичном характере договора между редакцией и оператором почтовой связи, касательно включения печатного СМИ в каталог.

1.13 Новая Инструкция о порядке приема подписки на печатные средства массовой информации и их доставки, утвержденная Постановлением Министерства связи и информатизации Республики Беларусь от 07.10.2016 № 15, не сильно прояснила ситуацию, и даже внесла некий сумбур.

Прием подпискикомплекс технологических операций, заключающийся в формировании подписной цены печатного СМИ, издании каталога, оформлении абонемента на определенный подписной период (месяц, два месяца, квартал, полугодие, год), формировании заказов на выписанные печатные СМИ и направлении их соответствующим распространителям Республики Беларусь и распространителям иностранного государства, редакциям Республики Беларусь и редакциям иностранного государства (п. 2).

Как видно, в определении «приема подписки» появляется, среди прочего, такая технологическая операция, как издание каталога. Как Правила № 32, так и действующая Инструкция № 15, указывают, что:

а) «издание каталога осуществляется оператором почтовой связи» (п.п. 5 и 4, соответственно) и

б) «для включения печатного СМИ в каталог редакция представляет (обязана представить) оператору почтовой связи в объявленные им сроки информацию …» (п.п. 5 и 4).

Очевидно, что издание каталога по подписке на печатные СМИ, как «технологическая операция» не включает в себя участие потенциальных подписчиков, т.к. последние, являясь конечной целью издания каталога, тем не менее, не способны как-то реально повлиять на его содержание, в отличие от редакций/распространителей печатных СМИ. Обеспечение подписчикам доступа к каталогу опосредуется через технологическую операцию «оформление абонемента» и предусмотренную п. 8 Инструкции № 15 (ранее Правилами № 32) корреспондирующей ей обязанность оператора почтовой связи предоставить подписчику каталог. Т.е. издание каталога – это отношения исключительно между оператором почтовой связи и редакцией/распространителем печатного СМИ.

1.14 Соответственно, можно предположить, что договоры, опосредующие совершение такой технологической операции приема подписки, как «издание каталога», должны иметь публичный характер для цели ч. 1 ст. 396 ГК, т.е. заключаться со всякими, кто обратиться за данной услугой.

И действительно, в рамках подписки на печатные СМИ заключаются в том числе и договоры между оператором почтовой связи и редакцией (распространителем), что прямо предусмотрено законодательством (п. 2 Инструкции № 15 и п. 2, 3 отмененных Правил № 32). Подобный договор (присоединения, непоименованный, смешанный), полагаю, можно назвать договором об организации подписки на печатное СМИ, так как включению СМИ в каталог в любом случае предшествует решение всех вопросов взаимоотношений между конкретной редакцией/распространителем и оператором почтовой связи (стоимость подписки, логистика и т.д.).

Разумеется, этот вывод имеет вероятностный характер, т.к. действующее законодательство о почтовой связи страдает от правовой неопределенности, как минимум, в части рассматриваемого вопроса.

1.15 Отметим также, что буквальное прочтение обоих нормативных правовых актов (НПА) не позволяет утверждать о наличии каких-либо оснований для отказа редакции СМИ со стороны оператора почтовой связи, если она [редакция] и ее печатное СМИ соответствуют букве Инструкции № 15: а) наличие регистрации, б) периодичность печатного СМИ, в) подача требуемых документов в установленные сроки.

Также логичным будет предполагать, что предоставление редакцией копий соответствующих документов, должно предшествовать заключению договора об организации подписки на печатное СМИ. Что касается иных документов, в частности касающихся финансового состояния редакции СМИ, то учитывая статус оператора почтовой связи – посредник между подписчиком и газетой – его не должна особенно «заботить» способность редакции исполнить свои обязательства перед подписчиком, т.к. его [оператора п.с.] гражданско-правовая ответственность за договорые упущения редакции СМИ законодательством не предусмотрена.

1.16 Тем не менее, однозначно утверждать о праве редакций СМИ на включение в каталог подписной периодики по выполнении всех предписанных законодательством условий, проблематично. Склонность государства трактовать включение печатного СМИ в каталог подписной периодики, в качестве дискреционного полномочия Белпочты, теоретически можно объяснить и особенностями правового статуса издателя каталога подписки на печатное СМИ.

Ситуация с «Союзпечатью»

1.24 Среди подведомственных организаций Министерства информации Республики Беларусь, можно выделить также ТРУП (Торговое Республиканское УП) «Белсоюзпечать», УП «Гроднооблсоюзпечать», УП «Гомельоблсоюзпечать», УП «Витебскоблсоюзпечать», УП «Брестоблсоюзпечать» и ОАО «Могилевсоюзпечать». Учитывая общность их правового статуса и истории появления, я буду обращаться к ним под общим названием «Союзпечать».

Разумеется, я не берусь утверждать, что Союзпечать угрожает реализации свободы информации, или когда-нибудь уже отказывала редакциям/распространителям печатных СМИ в реализации их продукции. Тем не менее, эта система организаций также потенциально способна «перекрыть кислород» редакциям некоторых СМИ, лишив их связи со значительным количеством потенциальных покупателей и подписчиков, и поставив в неравное положение с иными СМИ.

1.25 Как справедливо подмечено на сайте УП «Белсоюзпечать»: кто владеет информацией, тот владеет миром. Владеть информацией можно, в частности следующим образом: а) узнать вовремя полученную информацию посредством покупки печатных СМИ или подписки на нее (гражданин/организация) и б) иметь каналы распространения печатных СМИ и инструменты регулирования такого распространения (государство).

Все вышеперечисленное можно осуществить с участием системы Союзпечати: физические лица и организации могут приобретать периодику и выписывать ее прямо в торговых объектах (газетных киосках), а государство, контролируя инфраструктуру распространения печатных СМИ, может держать руку на пульсе оборота периодики.

1.26 Также, как и Белпочта, система организаций Союзпечати родом из СССР: Декретом Совнаркома от 21 ноября 1918 года «Об установлении в учреждениях почтово-телеграфного ведомства продажи произведений советской печати» предписывалось с 1 декабря 1918 года во всех учреждениях ведомства открыть розничную продажу газет, журналов и книг. Инфраструктура создавалась, как методом государственных инвестиций, так и путем разрешения использовать часть прибыли для собственного развития.

Как результат – в настоящее время система «Союзпечати» Беларуси  насчитывает  более 1450 торговых объектов, общим количеством работников – 3,5 тысяч человек. Услуги организаций Союзпечати разнообразны: продажа печатных СМИ и другой полиграфической продукции, прием подписки, доставка печатных СМИ в собственные киоски, экспедирование печатных СМИ и т.д.

1.27 Разумеется, государство не обделяет вниманием и эту «структуру». Так, Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24 ноября 1998 г. № 1812 «О мерах по улучшению обслуживания населения через розничную торговую сеть государственных предприятий «Белсоюзпечать»» республиканским и местным органам государственного управления предписывается:

1. принять меры по размещению на вокзалах и станциях, в аэропортах, на оживленных остановках общественного транспорта и пешеходных маршрутах киосков розничной торговой сети государственных предприятий «Белсоюзпечать» в местах, наиболее удобных для пользования населением;

2, установить время работы указанных киосков на вокзалах, железнодорожных, автомобильных станциях, в аэропортах с учетом расписания движения транспорта;  

3. обеспечить выделение площадей в гостиницах, кемпингах, больницах, учебных заведениях, на туристических базах и других предприятиях, а также в учреждениях, подведомственных этим органам, для размещения киосков розничной торговой сети государственных предприятий «Белсоюзпечать»;

4. выделять для торговой розничной сети государственных предприятий «Белсоюзпечать» в соответствии с их заявкой фонды на квотируемые промышленные товары и табачные изделия;

5. содействовать формированию розничной торговой сети государственных предприятий «Белсоюзпечать», особенно во вновь строящихся микрорайонах, с учетом приближения услуг, предоставляемых населению через эту торговую сеть, к потребителю;

6. устанавливать для розничной торговой сети государственных предприятий «Белсоюзпечать» минимальный размер арендной платы за землю, занимаемую газетно-журнальными киосками этой сети;

7. решить вопрос о закреплении за структурными подразделениями государственных предприятий «Белсоюзпечать» помещений, занимаемых ими в зданиях республиканской и коммунальной собственности на условиях долгосрочной аренды.

1.28 Очевидно, что создать в подобных условиях альтернативную систему распространения печатных СМИ (в частности, через прием подписки) практически нереально, а требовать этого несправедливо и неконституционно. Поэтому, полагаю, потенциальный отказ организаций «Союзпечати» редакциям/распространителям периодики включить их в каталоги по подписке на печатные СМИ или доставлять/продавать периодику через их торговые объекты, будет также свидетельствовать о вмешательстве в права, предусмотренные ст. 19 Пакта.

 

Продолжение следует