Присоединение Беларуси к Европейскому пространству высшего образования: Есть ли надежда на перемены?

14-15 мая 2015 г. на конференции 47 министров образования Европейского пространства высшего образования (ЕПВО) в Ереване Беларусь вынуждена была принять на себя обязательства по выполнению дорожной  карты реформирования своей высшей школы. Впервые в истории Болонского процесса использована процедура приема страны-кандидата при условии выполнения этой страной обязательств по существенной перестройке своей системы высшего образования в соответствии с европейскими  стандартами.

Условия присоединения Беларуси к ЕПВО

Беларусь вынуждена была согласиться на программу действий, включающих:

  • модернизацию своей отсталой системы  профессиональных квалификаций, гармонизацию ее с Европейской рамкой квалификаций и Болонской архитектурой высшего образования;
  • реформирование в соответствии с European Standards and Guidelines системы контроля качества высшего образования и создание для этого независимого агентства;
  • имплементацию  болонских инструментов обеспечения транспарентности результатов обучения;
  • диверсификацию международной мобильности преподавателей и студентов;
  • развитие системы LLL (Lifelong learning), обеспечение социального равенства в доступе к высшему образованию и ограничение использование механизма принудительного распределения выпускников вузов;
  • имплементацию фундаментальных академических ценностей.

Решения Ереванского саммита вызвали довольно противоречивую реакцию как в Беларуси, так и за рубежом.

Официальный Минск предпочел скрыть от общественности условия приема Беларуси в ЕПВО, ограничившись коротким сообщением о позитивном исходе голосования на саммите по заявке беларуского Министерства образования. Ни одно официальное издание не опубликовало Дорожную карту “BelarusRoadmapforHigherEducationReform”, которая закрепляет международные обязательства Беларуси по модернизации своей системы высшего образования. Государственная пресса даже не упоминает о существовании таких обязательств, что не может не вызывать сомнений в намерениях беларуских властей следовать Дорожной карте

Независимые беларуские медиа уделили значительно больше внимания обстоятельствам рассмотрения заявки Беларуси на вступление в ЕПВО. Однако даже знакомство с международными обязательствами нашей страны по реформированию высшей школы не повлияли на скептическое отношение оппозиционных партий и гражданского общества, академической общественности к перспективам добровольного выполнения беларускими властями требований Дорожной карты.

Эти сомнения разделяли и некоторые европейские организации, а также  некоторые министры образования стран ЕС. Дошло до беспрецедентного публичного выражения озабоченности судьбой  беларуских реформ на министерском саммите в Ереване уже после того, когда решение было  согласовано на уровне рабочей группы BFUG. Особенно критично были настроены представители скандинавских стран и Нидерландов.

Учитывая недоверие к беларуской стороне как партнеру, Дорожная карта предусматривает механизм международного контроля и проверки исполнения обязательств до 2018 г., когда на министерской конференции в Париже будет принято решение о дальнейшем статусе Беларуси в ЕПВО.

Однако даже такие предосторожности не снимают подозрений беларуской общественности в том, что своим решением министерская конференция принесла академические ценности и права человека в жертву геополитическим интересам. Многие убеждены, что ради поощрения европейского вектора беларуской внешней политики ЕС готов закрыть глаза на отсутствие видимого прогресса в либерализации высшей школы. Но не меньше оснований и у тех в Европе, кто видит в этом решении скорее победу европейских императивов над консервативными авторитарными ценностями беларуского высшего образования.

ЕПВО объединяет 47 стран и выходит далеко за рамки ЕС. Однако 28 стран ЕС способны сформировать консолидированную политику в отношении страны-кандидата и оказать существенное влияние на решение министерских саммитов. Поэтому не без оснований в процедуре рассмотрения беларуской заявки многие усматривают элементы политического торга. Видимо, и одна, и другая сторона приписывают принятому решению Ереванского саммита смысл, выходящий за рамки образовательной политики. И именно потому, что для беларуской стороны присоединение к ЕПВО означало прорыв в отношениях с ЕС, символизирующий начало нового цикла отношений, этот торг стал возможным. Подход к итогам Ереванской конференции как к игре с нулевой суммой не имеет большого смысла. Но истинный баланс плюсов и минусов для беларуской высшей школы установить не так просто.

История отношения беларуских властей к перспективам интеграции системы высшего образования в ЕПВО свидетельствует о том, что как для сомнений, так и для сдержанного оптимизма имеются  основания.

Первая попытка вступления в Болонский процесс

Беларусь не в первый раз делает попытку интегрироваться в ЕПВО.

В середине 2000-х ряд постсоветских стран смогли добиться приема в Болонский клуб. Беларусь также рассчитывала присоединиться к ним в 2004 г. на министерском саммите в Берлине. Под эту задачу разрабатывалась соответствующая правовая база. В 2002 г. удалось законодательно закрепить возможность перехода на болонскую модель «бакалавр – магистр» в новой редакции закона «Об образовании в Республике Беларусь». В этот период в Беларуси принимаются важные нормативные акты, способствующие интернационализации высшей школы: «Положение о ступенях высшего образования», утвержденное Постановлением Совета Министров Беларуси в 2002 г., Постановление Совета Министров №605 «Об утверждении концепции внедрения двухступенчатой  системы подготовки специалистов с высшим образованием», опубликованное в мае 2004 г. Беларусь присоединилась к Лиссабонской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию. Палата представителей беларуского парламента 29 июня 2004 г. одобрила в первом чтении Закон о высшем образовании, в котором закреплялись новые подходы к архитектуре высшего образования и хотя бы в минимальной степени обеспечивались фундаментальные для европейской традиции принципы университетской автономии и академической свободы. Начался эксперимент по переходу на Болонскую модель.

Однако в  2004 году, когда усилия по интернационализации высшего образования должны были принести свои плоды, политика сближения с Европой резко сменилась процессом самоизоляции беларуского высшего образования. Это стало ответом на растущую оппозиционность студенчества, причиной которой было объявлено западное влияние. Процессы интернационализации и либерализации резко обрываются вместе с закрытием ряда учебных заведений, среди которых оказался и Европейский гуманитарный университет (ЕГУ), игравший важную роль в продвижении болонской модели в Беларуси. ЕГУ  вынужден был переместиться в Литву, став, по-видимому, единственным университетом в изгнании в мирное время. По требованию президента был возвращен на доработку уже одобренный в первом чтении Закон о высшем образовании. А. Лукашенко заявил о возвращении к советской модели высшего образования. Свое законодательное закрепление эта политика нашла в Законе о высшем образовании, принятом 11 июля 2007 г., из текста которого, помимо других важных для процесса интернационализации высшего образования статей, были  удалены статьи об  институциональной автономии и академической свободе.

Политика самоизоляции получила также свое идеологическое оформление. 21 мая 2008 г. в главной государственной газете «Советская Белоруссия» была опубликована программная статья первого заместителя главы Администрации президента академика Рубинова «Педагогический зуд реформаторства», в которой он разъяснял, что из-за особой природы беларуской нации нам надо держаться как можно дальше от всяких западных соблазнов. «Говорят, что для русского хорошо, то для немца смерть. Но ведь часто справедливо и обратное», – писал академик. К числу таких угроз академик причислил и Болонский процесс. Однако в случае Болонской модели белорусу смерть угрожает не только потому, что она подходит немцу. Оказывается, что с казахами, русскими, армянами и другими участниками Болонского процесса из СНГ нам также не по пути. Но чтобы в таком вызывающем противопоставлении себя всему человечеству не чувствовать себя совсем уж одиноко, беларусам приходится самоизоляцию компенсировать мифологической архаизацией – фантастической и фальшивой причастностью к  прошлой и уже исчерпавшей себя  традиции. Беларусь была  объявлена единственной верной наследницей советской высшей школы. Такая «ресоветизация» является бесплодным историческим маскарадом, поскольку всякая реальная связь с этим прошлым типом высшего образования уже утрачена. А сама советская модель высшей школы совершенно бесполезна в условиях свершившегося перехода от элитарного к массовому высшему образованию.

Вторая попытка присоединения к Болонскому процессу

Новый цикл сближения с Европой в период, предшествовавший выборам президента Беларуси 2010 г., сопровождался и новой попыткой вступления в ЕПВО. Однако массовые  репрессии в отношении преподавателей и студентов, последовавшие за мирным протестом против фальсификации результатов голосования 19 декабря 2010 г., сильно осложнили эту задачу. Готовя заявку на вступление в ЕПВО к министерской конференции 2012 г., беларуское Министерство образования делало вид, что такая инструментализация университетов для целей политических репрессий вполне совместима с требованиями к странам-кандидатам.

Заявленное беларускими властями намерение присоединиться к Болонскому процессу  во многом мотивировано экономическими соображениями. Помимо глубокого системного экономического кризиса в стране, финансовое положение системы образования заметно осложняется  тем, что Беларусь вступила в период долговременного сокращения численности населения, которое особенно сильно будет сказываться во втором-третьем десятилетиях этого века. Минобразования имеет планы нейтрализовать некоторые негативные последствия демографической ситуации за счет наращивания импорта иностранных студентов. Для привлечения иностранных студентов ведомство намерено было без проведения реальных реформ создать видимость вступления Беларуси в Болонский процесс. Именно на таких условиях руководители отрасли получили в 2011 г. согласие главы государства на подписание Болонской декларации. При этом власти постоянно повторяли, что вступление в Европейское пространство высшего образования  не потребует ни существенного изменения структуры, ни содержания, ни идеологии образовательного процесса.

Руководители Министерства образования неоднократно подчеркивали в тот период, что подписание Болонской декларации не требует от Беларуси соблюдения всех принципов ЕПВО, поскольку, по мнению беларуского МИД, декларация не создает международно-правовых обязательств для беларуской стороны. Отсутствие каких-либо санкций или процедуры исключения из ЕПВО за нарушение обязательств позволяет беларускому Министерству образования не обращать внимания на принципиальные расхождения беларуской модели высшего образования с целями, ценностями и основными направлениями политики ЕПВО. В лучшем случае беларуские власти готовы были пойти на реформирование некоторых структурных или технических аспектов обучения, но не намерены были перестраивать систему управления высшим образованием, расширять институциональную автономию, развивать академическую свободу и доступ студентов,  работодателей, других социальных партнеров к управлению вузами. Власти не желали видеть, что для самой системы высшего образования Беларуси отсутствие реальных реформ чревато дальнейшим углублением кризиса и все большей утратой способности адекватно реагировать на вызовы современной жизни. Однако не только власть, но и вузовское сообщество в нашей стране еще не было готово консолидироваться на основе европейских академических ценностей.

Беларуское академическое сообщество до сих пор связывает со вступлением в Болонский процесс, прежде всего, надежды на расширение доступа к финансовым ресурсам для поддержки научных проектов, большие масштабы академической мобильности и признание беларуских дипломов за рубежом. К сожалению, ни в обществе, ни у руководителей станы не было ясного понимания того, что присоединение к Болонскому процессу состоит не только в гармонизации стандартов и архитектуры образования или  академической мобильности, но и возможности совместными усилиями найти ответ на потребность в новом качестве массового высшего образования для постиндустриальной эпохи.

Гражданское общество нашей страны в 2011 г. попыталось использовать заинтересованность Министерства образования в присоединении к ЕПВО для продавливания реальной модернизации высшего образования. В октябре 2011 г. была создана гражданская инициатива Общественный Болонский комитет (Belarusian Independent Bologna Committee), которая объединила студенческие, образовательные, правозащитные организации и независимых экспертов. Впервые в истории ЕПВО этот комитет представил Болонскому секретариату свой альтернативный доклад о готовности беларуского высшего образования к вступлению в ЕПВО.

2012 год начался для Минобразования с дурной вести, пришедшей из Копенгагена. Запоздалая попытка включиться в Болонский процесс закончилась для беларуского Минобра неудачей. Хотя формально решение о приеме в ЕПВО принимает саммит министров образования 47 стран, включение такого вопроса в повестку дня зависит от мнения рабочей группы Болонского процесса(BFUG). На заседании 18-19 января в Копенгагене члены BFUG, изучив официальный беларуский  отчет, подготовленный Минобром, и Альтернативный доклад Общественного Болонского комитета, согласились с выводами последнего и рекомендовали министерскому саммиту отложить решение о приеме Беларуси в ЕПВО до следующего саммита в 2015 г.

Беларускому Минобразования разъяснили, что от него ожидают значительного улучшения ситуации с академической свободой, институциональной автономией и участием студентов в управлении высшей школой. И хотя формально беларуское Минобразования отвергло этот вердикт как политизированный и несправедливый, власти извлекли из него урок. Они поняли, что без изменения отношения к реформированию системы высшего образования даже запоздалое присоединение Беларуси к ЕПВО вряд ли состоится. И не только конфликт беларуских и европейских академических ценностей препятствует интеграции в ЕПВО.

Кризис системы высшего образования Беларуси

Диспропорции беларуской образовательной системы и низкое качестве человеческого капитала не были новостью и раньше, но лишь после неудачи со вступлением в Болонский процесс представители власти вслед за независимыми экспертами стали говорить об этом вслух.

Вступление в ЕПВО стало поводом для того чтобы критически посмотреть на беларускую высшую школу и систему образования в целом. Руководители Министерства образования в 2012-1014 гг. неоднократно заверяли и беларусов и европейцев, что они активно реформируют высшую школу в духе Болонских принципов. Однако эти нововведения носили поверхностный характер и не затрагивали существенных сторон системы образования. Ни законодательство, ни принципы образовательной политики, ни система управления не претерпели за последние годы никаких заметных изменений.

То, что беларуское законодательство блокирует европейский вектор развития высшей школы, становится все более очевидным для различных групп интересов нашей страны. Прошедшие 4 декабря 2013 г. парламентские слушания по Кодексу об образовании показали, что реформирование законодательства находит сторонников среди некоторых ректоров государственных вузов и чиновников. Вместе с тем, эта дискуссия в Национальном собрании не отразилась пока ни на уровне автономии вузов, ни на масштабе академических репрессий, инициированных представителями президентской вертикали в некоторых беларуских университетах. Не находят своего отражения реформаторские запросы стейкхолдеров высшего образования и в проекте изменений в Кодекс об образования, подготовленном Минобразования. Постоянно переносятся сроки рассмотрения новой редакции Кодекса в Национальном собрании. Законодательная база приходит во все большее противоречие с задачами реформирования высшей школы, поощряя правовой нигилизм и административный произвол.

Закрепляемая законом система управления высшим образованием демонстрирует крайнюю неэффективность и непредсказуемость.

Ст. 107 Кодекса об образовании закрепляет за президентом исключительное право определять государственную политику в сфере образования и гарантировать реализацию ее основных направлений. Закон не предусматривает участия Национального собрания в выработке образовательной политики, а функции правительства, Министерства образования и других органов государственного управления сводятся только к реализации такой политики. Другие стейкхолдеры и социальные партнеры высшего образования вообще исключены из процесса принятия решений.

Поскольку государственная образовательная политика призвана балансировать основные переменные – доступность образования, его качество и расходы, – наличие усугубляющихся год от года диспропорций в этой сфере все отчетливее демонстрирует провал не только самой политики, но и непригодность существующих принципов управления образованием в Беларуси.

Если судить по формальным показателям образованности, то Беларусь должна была бы иметь исключительно высокое качество человеческого капитала. Совокупный охват общим средним образованием увеличился в Беларуси с 86,3% в 2000 г. до 107,4 % в 2011 г. (превышение 100% за счет повторно обучающихся). Охват высшим образованием достиг 85% или 467 студентов на 10 тыс. жителей, что является одним из самых высоких показателей в мире. И хотя к настоящему времени численность студентов на 10 тыс. жителей сократилась до 383, Беларусь вышла на 4-е место в мире по доступности высшего образования. А по доле студентов в населении студенческого возраста достигла уровня 91,5%. Однако по данным Всемирного Банка в стране наблюдается беспрецедентный разрыв спроса и предложения профессиональных компетенций. Белорусские компании в наибольшей степени по региональным меркам страдают от отсутствия работников с адекватным набором компетенций даже в тех случаях, когда имеется значительное количество специалистов с официальными дипломами высокого уровня.

Вопреки декларируемой заботе о качестве образования, реальная политика в высшей школе ведет к шокирующему падению академических стандартов и всевозрастающему разочарованию работодателей уровнем компетенций выпускников.

Попытки руководителей вузов любой ценой сохранить численность студентов уже привела к тому, что количество мест на первых курсах превосходит число выпускников средней школы. Ради спасения бюджета университетов власти идут на отказ от селективных фильтров при поступлении. На фоне катастрофического падения качества среднего образования это еще больше снижает качество высшего образования, подорванного скудным финансированием и отсутствием реального реформирования его содержания.

Мировые рейтинги университетов убедительно доказывают, что достижения лидеров неразрывно связаны с уровнем затрат на одного студента. Дешевое образование не может быть качественным. Об отставании Беларуси свидетельствует и доступный в международных отчетах показатель: государственные расходы на студента в % от ВВП на душу населения. В нашей стране он составляет 15%, тогда как по ОЭСР он  равен 42%.

Попытки реформирования высшей школы

Падение качества и нарастающий дефицит финансирования при очень высокой степени  доступности всех уровней образования приводит в образовательной политике к усиливающемуся напряжению между популизмом и эффективностью. Это не специфически беларуская проблема. С ней в той или иной степени сталкиваются все страны при переходе от элитарного к массовому типу высшего образования. На этот вызов и должны отвечать  стратегии Болонского процесса. И хотя беларуские власти в преддверии Ереванского саммита ЕПВО пытались уверить как беларуское общество, так и европейских экспертов, что наша система образования уверенно идет по болонскому пути, даже там, где некоторые новации действительно имели место, они носили формальный и очень поверхностный характер. Те небольшие структурные реформы, которые удалось провести в последние годы, практически никак не способствовали повышению качества высшего образования. Беларусь рапортовала о переходе на Болонскую архитектуру, но сокращение первого цикла с пяти до четырех лет при неразвитости второго цикла скорее создавало риски дальнейшего снижения качества высшего образования, чем его повышения.

Если в странах ОЭСР 15% студентов получают магистерскую степень, то в Беларуси, по данным Минобра, в 2013/2014 меньше 2% студентов обучались в программах второго цикла. При сокращенном первом цикле отсутствие реальной  перспективы получения второй академической степени может означать серьезное снижение качества профессиональной подготовки в системе высшего образования Беларуси.

Еще одним отличием беларуского высшего образования от высшей школы в странах ОЭСР является недостаточное развитие программ третьего цикла (аспирантура, докторантура).

Доля аспирантов и докторантов в Беларуси в два раза ниже, чем в среднем в странах ОЭСР. Еще более снижает значимость программ этого уровня в нашей стране очень низкая эффективность аспирантуры. Только 3,2% обучающихся на таких программах успешно их завершают.

Что же касается других пунктов Болонской повестки, то результаты были еще скромнее. Особенно тревожно выглядит отсутствие каких-либо позитивных изменений в законодательстве и практике реализации фундаментальных европейских академических ценностей. С 2012 г. уровень институциональной автономии, общественного участия в управлении высшей школой или обеспечения академической свободы преподавателей и студентов не повысился. В некоторых случаях приходится говорить даже об ухудшении положения дел и усилении академических репрессий в беларуских вузах. Безусловным лидером по нарушению прав преподавателей был Гродненский государственный университет, в котором по указанию губернатора были уволены не только 10 преподавателей, но и ректор Евгений Ровба, который, по словам губернатора, медлил с выполнением этого приказа. Особенностью репрессий в Гродно можно считать отсутствие явной политической ангажированности жертв. Они пострадали преимущественно за содержание своих публикаций, а не за политический активизм, как это было после событий 19 декабря 2010 г.

Таким образом, причины переноса рассмотрения беларуской заявки на 2015 г. во многом оставались актуальными и ко времени рассмотрения очередной заявки Минобразования, представленной в октябре 2014. Следует отметить, что повторная заявка Беларуси на присоединение к ЕПВО была подготовлена и подана в атмосфере секретности. Такая закрытость объяснялась, видимо, надеждой, что таким образом удастся избежать публичной дискуссии о готовности беларуского высшего образования принять ценности и цели ЕПВО и, следовательно, риска вновь столкнуться с критикой со стороны европейских организаций в отношении положения дел с академической свободой, институциональной автономией и студенческим участием в управлении вузами Беларуси. Но и на этот раз власти не удалось избежать внимания к этим проблемам. Общественный Болонский комитетот имени Беларуской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного Партнерства представил в Секретариат ЕПВО очередной альтернативный доклад о готовности беларуского высшего образования к вступлению в ЕПВО. Это позволило подготовить общественную реакцию на переговоры о вступлении Беларуси в Болонский процесс как внутри страны, так и международном уровне.

Есть ли надежда на перемены

Министерская конференция в Ереване приняла оценку состояния высшего образования в Беларуси, данную в Альтернативном докладе, и согласилась со многими его  рекомендациями. Это тот редкий случай, когда беларускому гражданскому обществу удалось таким образом навязать государству программу радикальных образовательных реформ. Это стало возможным, не в последнюю очередь, благодаря поддержке усилий Беларуской национальной платформы по продвижению оценок и рекомендаций Независимого Болонского комитета европейскими неправительственными организациями, экспертами, структурами ЕС и Совета Европы.

Однако этот успех может оказаться мнимым, если беларуским властям позволят ускользнуть от выполнения своих обязательств. Министерство образования уже ставит под сомнение юридически обязательный характер Дорожной карты и условный формат присоединения к ЕПВО.

Учитывая недоверие к беларускому правительству и односторонний или искаженный характер официальной информации, успешность модернизации высшего образования в значительной степени будет зависеть от того, насколько гражданскому обществу удастся организовать контроль за всеми этапами выполнения обязательств беларуской стороной.

Этот процесс должен включать мониторинг разработки планов реформ, подготовки законодательной базы реформирования, имплементации правовых норм в практику академической жизни, широкое освещение в медиа и экспертной среде как внутри страны, так и за рубежом результатов мониторинга. Беларуское гражданское общество имеет уникальный шанс активно влиять на процесс выполнения правительством и другими органами власти международных обязательств, выполняя функцию watchdog и  мобилизуя широкую общественную поддержку реформ. Диалог гражданского общества с международным контрольным органом исполнения обязательств Беларуси по дорожной карте, с европейскими правительствами и организациями ( Еврокомиссия, Совет Европы, Европейский союз студентов и др.) позволит избежать имитации реформ и демократизировать академическую жизнь беларуских университетов.

Впервые (на немецком): Belarus Analysen, Nr. 22, 25.09.2015