Государственные программы: смещение акцентов

На фоне значительных платежей по внешнему долгу и дефицита ресурсов правительство Беларуси столкнулось с необходимостью модернизации бюджетной системы, включая изменение подходов к финансированию и кредитованию государственных программ. Бюджетные приоритеты смещены в пользу инноваций, железнодорожного транспорта, дорожного строительства, развития отдельных регионов и отраслей промышленности вместо демографии, агропромышленного комплекса и энергосбережения. Распределение бюджетных приоритетов отражает лоббистский вес хозяйственно-политических групп.

В прошедшем году произошло перераспределение ресурсов в рамках финансирования госпрограмм, что свидетельствует о смещении бюджетных приоритетов правительства с демографии, агропромышленного комплекса и энергосбережения в пользу инноваций, железнодорожного транспорта, дорожного строительства, развития отдельных регионов и отраслей промышленности.

Необходимо отметить, что на современном этапе финансирование ряда государственных программ (например, госпрограмм, связанных с деятельностью агропромышленного комплекса) является неэффективным и ложится тяжелым бременем на остальных участников экономики, включая население. Низкая результативность госпрограмм связана с высоким уровнем коррупции и экономических преступлений в государственном секторе экономики, а также с отсутствием стимулов для эффективной работы.

Кроме того, нерешенными остаются следующие вопросы: отсутствует прозрачность операций в рамках финансирования госпрограмм, доступ к детализированной статистической и аналитической информации о фактическом исполнении бюджета является закрытым, не разработаны конкретные критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, отсутствует ответственность и подотчетность распорядителей бюджетных средств. В результате сегодня деятельность органов госуправления не увязана с конкретными результатами работы и приоритетами государства.

Опыт показывает, что изменение приоритетов государства в сфере бюджетного финансирования преломляется в перераспределение финансовых потоков в пользу «модных» затрат и сокращения внимания к «неактуальным». В частности, курс на модернизацию привел к увеличению финансирования программ инноваций и некоторых отраслевых программ, но принципы финансирования не изменились – эффективность вложенных средств никак не учитывается.

Как показывает анализ, с точки зрения объемов фактически освоенных с начала реализации программ средств наиболее затратными являются следующие госпрограммы:

1) Госпрограмма устойчивого развития села на 2011-2015 гг. – фактически с начала реализации программы по 2013 г. освоены средства в размере Br185,188 трлн.;

2) Госпрограмма инновационного развития Беларуси на 2011-2015 гг. – Br 56,302 трлн.;

3) Республиканская целевая программа по улучшению условий и охраны труда на 2011-2015 гг. – Br 36,419 трлн.;

4) Республиканская программа энергосбережения на 2011-2015 гг. – Br 34,544 трлн.;

5) Госпрограмма «Дороги Беларуси» на 2006-2015 гг. – Br 23,399 трлн.;

6) Республиканская программа развития молочной отрасли в 2010-2015 гг. – Br 19,004 трлн.;

7) Госпрограмма развития Белорусской энергетической системы на период до 2016 г. – Br 15,135 трлн.;

8) Госпрограмма развития железнодорожного транспорта Беларуси на 2011-2015 гг. – Br 14,677 трлн.;

9) Республиканская программа оснащения современной техникой и оборудованием организаций агропромышленного комплекса, строительства, ремонта, модернизации производственных объектов этих организаций на 2011-2015 гг. – Br 10,594 трлн.;

10) Госпрограмма по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2011-2015 гг. и на период до 2020 г. – Br 7,339 трлн.

В 2013 г. правительство Беларуси на фоне падения доходов от внешнеэкономической деятельности вынуждено было сократить финансирование ряда госпрограмм. В частности, больше всего пострадали следующие госпрограммы: программа демографической безопасности Беларуси (минус Br 3,367 трлн.), развития села (минус Br 2,687 трлн.), развития картофелеводства(минус Br 701,769 млрд.), а также свиноводства, развития молочной отрасли, гидроэлектростанций, переработки вторичного сырья, энергосбережения.

Наиболее тревожно сокращение финансирования программы демографической безопасности. Достаточно сказать, что численность населения Беларуси сократилась с 1 января 1994 г. по 1 апреля 2014 г. на Br 776,5 тыс. человек до 9467 тыс. человек. Тем более что правительство, несмотря на сложную экономическую ситуацию в прошлом году, смогло увеличить финансирование госпрограммы инновационного развития Беларуси наBr 5,599 трлн. больше запланированного показателя; а также ряда отраслевых программ на общую сумму около Br 3 трлн.

Правительство в 2014 году планирует внести изменения в порядок разработки, учета и реализации госпрограмм, в том числе в части:

1) систематизации критериев отнесения проектов к государственным программам;

2) определения понятия государственная программа кредитования;

3) создания электронного реестра госпрограмм (в том числе регламента его функционирования), исключающего возможность их финансирования без включения в данный реестр;

4) формирования системы оценки эффективности госпрограмм на стадии их принятия и реализации.

Кроме того, предполагается, что параметры плана финансирования государственных программ и мероприятий в текущем году будут соответствовать прогнозным показателям по приросту требований к экономике (в соответствии с Основными направлениями денежно-кредитной политики Беларуси на 2014 г. – 16-19%) и ресурсным возможностям банков. Одновременно Министерство экономики предлагает сократить количество и объем финансирования госпрограмм за счет исключения определенных видов господдержки, в частности, бюджетных ссуд и займов.

В целом ожидается, что с 2016 г. основной объем господдержки будет оказываться путем возмещения за счет средств бюджета части процентов по банковским кредитам. Для получения такой льготы предприятия будут обязаны пройти конкурсный отбор. Конкурсный отбор также должны будут проходить проекты, претендующие на получение льготных кредитов Банка развития.

В настоящее время Банк развития наделен полномочиями координатора по кредитованию госпрограмм. Кредитный портфель Банка развития в 2013 г. увеличился в 1,9 раза до рекордных Br 19 трлн. на 1 января 2014 г. Доля Банка развития в кредитовании долгосрочных госпрограмм в 2013 г. возросла до 38,6% против 23,4% в 2012 г.

По состоянию на 1 января текущего года структура кредитного портфеля банка выглядит следующим образом: строительство и модернизация объектов АПК – 45%, инфраструктурные программы – 24,3%, финансирование техники сельскохозяйственного и лесозаготовительного назначения – 21%, модернизация стекольной промышленности – 5%, модернизация легкой промышленности – 1,4%, прочие проекты – 3,3%.

Ожидаемые результаты деятельности Банка развития к концу 2015 г.:

  •  по активам банк должен находиться в тройке крупнейших банковских институтов (сейчас банк занимает четвертое место после Беларусбанка, Белагропромбанка и БПС-Сбербанка);
  •  объем профинансированных проектов в рамках госпрограмм составит около 3,5% от ВВП страны.

Выводы

В текущей ситуации целесообразным выглядит сокращение госрасходов и переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, с тем, чтобы не менее 90% госрасходов финансировалось в рамках соответствующих госпрограмм с установлением ответственности за результаты работы конкретных распорядителей бюджетных средств. В данном случае должны быть разработаны критерии и показатели оценки эффективности госпрограмм, а также система штрафов и поощрений для государственных служащих.

Указанный подход предполагает контроль результативности расходования бюджетных средств путем оценки выполнения количественных и качественных показателей госпрограмм. Ориентировка на конечный результат предполагает возможность сокращения либо полного прекращения финансирования госпрограмм в случае их неэффективной реализации.

В конечном счете, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, позволит повысить эффективность и результативность бюджетных ассигнований, а также привести объем и структуру госрасходов в соответствие с возможностями и потребностями экономики.