Институт адвокатуры выполняет важную задачу: именно адвокатура призвана обеспечить эффективный доступ и участие граждан в правосудии. Конституционная гарантия на защиту прав и интересов граждан судом может быть реализована, в большинстве случаев, только посредством получения и использования квалифицированной юридической помощи. Помощь профессионального юриста позволяет знать и понимать свои права, использовать все предусмотренные законом средства правовой защиты и компетентно отстаивать свои интересы на равных с другими участниками процесса. Право на получение юридической помощи является конституционным правом.
Согласно белорусскому законодательству, оказывать профессиональную юридическую помощь гражданам могут только адвокаты. Другие юристы не допускаются в уголовный, гражданский или административный процессы в качестве защитников или представителей.
Очевидно, помощь адвоката может быть надлежащей и эффективной только тогда, когда адвокат работает свободно и независимо, в том числе от государства, органы которого зачастую являются его оппонентами при защите прав конкретного гражданина. В ином случае, если адвокат действует, рискуя подвергнуться санкциям за свои профессиональные действия со стороны государства, он будет поставлен в условия выбора между защитой интересов клиента и обеспечением своей собственной безопасности. Это, в свою очередь, приводит к самоцензуре адвокатов, когда они уже сами отказываются защищать людей, которые может быть, больше всего нуждаются в такой защите. Таким образом, ущемления независимости адвокатов приводят к опасному нарушению прав человека.
Проблема независимости адвокатов и института адвокатуры в целом всегда вызывает общественный интерес. В последнее время этот вопрос актуализировался, поскольку в белорусской адвокатуре происходят процессы системных преобразований, а также формируется новая практика взаимоотношений адвокатуры и государства. Приходится с сожалением констатировать, что эти процессы имеют характер наступления государства на независимость адвокатов, что, в свою очередь, влечет существенное снижение степени защищенности граждан перед лицом государства.
Состояние адвокатуры в Республике Беларусь
В настоящее время в Беларуси 1670 адвокатов, которые объединены в 7 территориальных коллегий адвокатов, которые свою очередь, составляют единую республиканскую коллегию. В областях и городе Минске функционирует 162 юридические консультации и 3 адвокатских бюро. Более 100 адвокатов работают в составе специализированных юридических консультаций, в том числе: по обслуживанию субъектов хозяйствования, по защите недвижимости, по вопросам интеллектуальной собственности. 66% адвокатов — женщины.
Регулирование адвокатской деятельности до 6 апреля 2012 года осуществлялось на основании Закона Республики Беларусь «Об адвокатуре Республики Беларусь» и нормативных правовых актов, принятых в его развитие, а с 6 апреля 2012 года вступил в силу Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь».
И ранее действовавшее, и новое белорусское законодательство об адвокатуре предусматривало и предусматривает широкий круг полномочий государства в лице Министерства юстиции по контролю и регулированию деятельности коллегии адвокатов и отдельных ее членов.
Согласно официальным сведениям, по результатам проверок в 2011 г. Министерством юстиции в адрес адвокатов вынесено 81 предписание об устранении выявленных нарушений; в адрес президиумов коллегий адвокатов — 10 представлений, приостановлено действие лицензии на 6 месяцев одному адвокату, 6 адвокатам действие лицензии прекращено. В отношении председателя Минской городской коллегии адвокатов внесено представление о его досрочном отзыве (см.: «Работа органов юстиции в 2011 году» // Юстыцыя Беларусі. — 2012. — № 2. — С. 10).
Наиболее показательны действия Министерства юстиции в отношении адвокатов, которые оказывали юридическую помощь лицам, принимавшим участие в событиях, имевших место после президентских выборов 19 декабря 2010 г.
Так Министерство юстиции 14 февраля 2011 г. прекратило действие лицензий на право осуществления адвокатской деятельности 4 адвокатам, защищавшим фигурантов по делу о массовых беспорядках 19 декабря 2010 12 мая 2011 года было прекращено действие адвокатской лицензии З. Залевской. 30 августа 2011 года Минюст применил процедуру лишения лицензии по решению Квалификационной комиссии в отношении адвоката Т. Сидоренко.
Характерно, что нарушения, выявленные Министерством юстиции по результатам проверок и вмененные им в вину, имели технический характер, связанный с оформлением документов. К ущемлению прав кого-либо из участников процессов эти нарушения не имели никакого отношения. При принятии решения не учитывались профессиональные качества адвокатов, их положительные характеристики, отсутствие каких-либо последствий выявленных «проступков».
Также многие адвокаты в рассматриваемый период были подвергнуты проверкам Министерства юстиции с последующим вынесением в отношении них взысканий. Некоторые адвокаты столкнулись с трудностями прохождения внеочередной аттестации, инициированной этим государственным органам, несколько адвокатов были вынуждены покинуть коллегию «добровольно». Министерством юстиции выносились представления о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности и исключению из коллегий адвокатов.
Такое наступление на независимость адвокатуры вызвало негативную реакцию правозащитного сообщества и международных правозащитных институтов. В 2011–2012 гг. белорусские правозащитные организации шесть раз обращались к Специальному докладчику ООН по вопросам независимости судей и адвокатов.
17 июня 2011 г. Совет ООН по правам человека принял резолюцию 17/24 «Положение в области прав человека в Беларуси», в которой, в числе прочего, потребовал от властей Беларуси »…положить конец политически мотивированным преследованиям и притеснениям лидеров оппозиции, представителей гражданского общества, правозащитников, адвокатов, независимых средств массовой информации, студентов и защищающих их лиц» и призвал мандатариев тематических специальных процедур, в том числе специального докладчика по независимости судей и адвокатов, «уделить особое внимание положению в области прав человека в Беларуси».
Обеспокоенность состоянием адвокатуры Беларуси, ограничениями реализации гражданами права на защиту в этой связи и репрессиями в отношении отдельных адвокатов выразили в своих заявлениях и документах Верховный комиссар ООН по правам человека Наванетхем Пиллэй, Специальный докладчик ООН по вопросу о независимости судей и адвокатов г-жа Габриэла Кнауль, Комитет ООН против пыток, Европейский парламент, ОБСЕ, Международная наблюдательная миссия Комитета международного контроля за ситуацией с правами человека в Беларуси.
При организационной поддержке Белорусского дома прав человека, программы Сети Домов прав человека «Международное право в правозащитной деятельности» группой юристов, компетентных в вопросах применения международно-правовых стандартов и имеющих значительный опыт практической работы в правоохранительной системе Республики Беларусь, был проведен анализ актуального положения адвокатуры.[1]
В ходе анализа проводилась оценка соответствия белорусского законодательства об адвокатуре международным стандартам. В качестве критериев для сравнения учитывались требования, закрепленные в международном законодательстве, в частности, в Основных принципах, касающихся роли юристов[2] и Рекомендациях о свободе осуществления профессии адвоката[3]. Также во внимание принимались рекомендации международных и правозащитных организаций. В результате проведенного анализа было установлено, что правовое оформление института адвокатуры в Беларуси не соответствует указанным международным стандартам. Приведем некоторые, наиболее показательные проблемы, выявленные в результате этой работы, а также рекомендации по развитию института адвокатуры Беларуси, высказанные экспертами.
Законодательство об адвокатуре Беларуси: проблемы и направления совершенствования
1. Допуск к профессии
Адвокатская деятельность в Беларуси является лицензируемой. Лицензия на осуществление адвокатской деятельности выдается Министерством юстиции по решению коллегии министерства на основании заключения Квалификационной комиссии сроком на 5 лет. То есть, фактически решение вопросов о допуске к адвокатской деятельности отнесено к компетенции Квалификационной комиссии Министерства юстиции. Квалификационная комиссия создается Министром юстиции. Адвокаты представлены в ней в меньшинстве. Председателем Квалификационной комиссии является заместитель Министра юстиции Республики Беларусь. Положение о Квалификационной комиссии и ее состав утверждаются Министерством юстиции Республики Беларусь.
Для получения лицензии соискатель, соответствующий формальным требованиям, установленным законом, должен сдать квалификационный экзамен. Квалификационная комиссия принимает решение о допуске к сдаче квалификационного экзамена. Порядок проведения и программа квалификационного экзамена определяются Министерством юстиции Республики Беларусь. На основании результатов квалификационного экзамена Квалификационной комиссией принимается решение о соответствии либо несоответствии претендента лицензионным требованиям и условиям. Законом не предусмотрена возможность обжалования решения Квалификационной комиссии.
Таким образом, процедура допуска к осуществлению адвокатской деятельности не соответствует критерию независимости, поскольку полностью находится под контролем Министерства юстиции и осуществляется по разработанным им правилам.
2. Полномочия Министерства юстиции
Согласно ст. 38 и иным нормам Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь», Министерство вправе осуществлять контроль за адвокатской деятельностью; получать от коллегий адвокатов, юридических консультаций, адвокатских бюро, адвокатов, а также от государственных органов и иных организаций сведения и документы, касающиеся адвокатской деятельности; вносить в коллегию адвокатов представления о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности; отстранять адвоката от осуществления профессиональных обязанностей на срок ведения дисциплинарного производства в случае его возбуждения Министром юстиции Республики Беларусь; вносить в Квалификационную комиссию представление о проведении внеочередной аттестации адвоката для определения возможности выполнения адвокатом своих профессиональных обязанностей; определять порядок проведения аттестаций адвокатов, вносить в органы адвокатского самоуправления предложения по кандидатурам председателей коллегий адвокатов и др.
Кроме того, следует отметить, что в свете компетенции Министерства юстиции издавать нормативные правовые акты, регулирующие деятельность адвокатуры, с 2001 г., вопреки международным стандартам Правила профессиональной этики адвоката в Беларуси разрабатываются и принимаются не адвокатским сообществом, а органом исполнительной власти. Таким вторжением посредством нормотворчества в установление этических правил адвокатов игнорируются принципы адвокатского самоуправления и саморегулирования адвокатской профессии, подрывается независимость адвокатов.
Указанные полномочия Министерства юстиции превращают адвокатуру в управляемую и подконтрольную организацию. В таких условиях адвокаты не могут быть свободными и независимыми юристами. Находясь под контролем органов управления, адвокаты рискуют получить взыскания и даже лишиться лицензии на осуществление адвокатской деятельности из-за принципиальной позиции по делам о преступлениях, носящих политическую окраску или имеющих резонансный характер. Защита прав и интересов граждан не может быть гарантирована там, где деятельность адвокатов так жестко контролируется и управляется.
3. Повышение профессиональной квалификации
Адвокат в своей деятельности обязан в числе прочего постоянно совершенствовать свои знания и повышать свою квалификацию. Вопросы дальнейшей непрерывной подготовки адвокатов законом не урегулированы. Но на практике они находятся в исключительном ведении Республиканской коллегии адвокатов, которая организует курсы повышения квалификации.
Вопреки международным стандартам независимости адвокатов, при повышении квалификации адвокатов в Республике Беларусь не уделяется должного внимания ознакомлению с международными принципами прав человека, нормами международных договоров и правоприменительной практики международных контрольных органов в этой области.
Более того, Министерством юстиции (приказ министра № 90 от 15.04.2011 «Об участии адвокатов в образовательных мероприятиях за пределами Республики Беларусь») фактически введен запрет на самостоятельное повышение адвокатами своей квалификации путем участия в международных образовательных программах. Такое участие возможно только с согласия органа управления соответствующей коллегии «с учетом тематики мероприятий и их специализации».
Указанное свидетельствует об отсутствии независимости адвоката в выборе направлений и условий повышения своей профессиональной квалификации, что сказывается на качестве оказываемой им правовой помощи.
4. Дисциплинарная ответственность
Новеллой ныне действующего Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» является то, что в нем предусмотрено создание и компетенция отдельного органа, который рассматривает вопросы дисциплинарной ответственности адвокатов — дисциплинарной комиссии. Комиссия создается высшим органом адвокатского самоуправления из самих адвокатов (ст.ст.43, 45 Закона). Таким образом, формально этот орган является независимым.
Однако 3 предусмотренные белорусским законодательством полномочия Министра юстиции издавать и отзывать приказы о возбуждении дисциплинарного производства, а также устанавливать сроки такого производства, порождают существенные сомнения в независимости этого органа.
Согласно ст. 21 Закона, дисциплинарными санкциями являются: замечание; выговор; исключение из территориальной коллегии адвокатов. Из этого каталога исключено взыскание в виде строгого выговора, которое было предусмотрено в ранее действовавшем законе, что можно рассматривать как ограничение возможности применять адекватное наказание в каждом конкретном случае. При этом в Законе не заложен принцип пропорциональности наложения дисциплинарных взысканий.
Вызывает беспокойство и широта перечня оснований, по которым адвокат может быть исключен из коллегии (ч. 2. ст. 24 Закона), что фактически означает лишение статуса адвоката. Такое основание как «систематическое (два и более раза в течение 12 месяцев подряд) нарушения требований и условий осуществления адвокатской деятельности, установленных законодательством», дает возможность широкого толкования и произвольного применения такого взыскания, как исключения адвоката из коллегии, в том числе без учета тяжести нарушения и формы вины.
Основание исключения из коллегии «препятствование деятельности Министерства юстиции Республики Беларусь по проведению мероприятий по контролю за соблюдением законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий, в том числе невыполнение законных распоряжений или требований должностных лиц Министерства юстиции Республики Беларусь при исполнении ими служебных полномочий, умышленного представления этим должностным лицам недостоверных документов и (или) иных сведений, относящихся к осуществлению адвокатской деятельности» — ставит адвоката в полную зависимость от оценки его поведения в процессе осуществления должностными лицами министерства контрольных полномочий и проведения проверок.
Помимо дисциплинарной процедуры в рамках коллегии адвокатов, полномочиями применения санкций к адвокатам обладает Министерство юстиции как лицензирующий орган на основании Положения о лицензировании отдельных видов деятельности (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Эти санкции могут быть применены при установлении Министерством юстиции нарушений лицензионных требований и условий (по сути — любых нарушений законодательства, регулирующего деятельность адвокатуры). К таким санкциям относятся предписание министерства об устранении нарушений законодательства, приостановление и прекращение действия лицензии на право осуществления адвокатской деятельности.
Данные полномочия Министерства юстиции противоречат принципу независимости адвоката. Во-первых, прописанные в Положении критерии определения нарушений, за которые могут быть наложены указанные санкции, дают возможность их широкого и произвольного толкования со стороны государственного органа. Во-вторых, процедура применения этих санкций не является справедливой (не предусматривает участия в ней адвоката и возможности защиты от обвинений, не предусматривает принципа соразмерности наказания) и в третьих, осуществляется государственным органом, а не структурой, созданным самими адвокатами.
С учетом сложившейся ситуации и принимая во внимание оценки и рекомендации международных институтов, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека, предлагается следующая программа модернизации адвокатуры в Республике Беларусь:
(1) Восстановить в правах адвокатов, участвовавших в процессах, связанных с событиями 19 декабря 2010 года, лишенных лицензий или исключенных из коллегий адвокатов по представлению государственных органов, в нарушение стандартов, применяемых к дисциплинарным процедурам в отношении адвокатов;
(2) Привести законодательство Республики Беларусь, регламентирующее деятельность адвокатуры, в соответствие с международными стандартами, предъявляемыми к деятельности этого института:
По допуску к профессии:
— внести в действующее законодательство положения, регламентирующие порядок формирования Квалификационной комиссии по вопросам адвокатской деятельности в Республике Беларусь, основания и порядок исключения из членов Комиссии.
— законодательно определить минимально необходимое количество адвокатов, должное принимать участие в заседаниях Квалификационной комиссии, чтобы они считались правомочными (адвокаты должны составлять большинство от членов Квалификационной комиссии);
— законодательно определить, что председателем Квалификационной комиссии по вопросам адвокатской деятельности является не заместитель министра юстиции Республики Беларусь, а избранный адвокат.
Таким образом, в Республике Беларусь необходимо создать независимый от государственной власти орган, предоставляющий доступ к профессии адвоката, с превалирующей ролью в этом органе представителей профессионального сообщества адвокатов;
— отнести определение порядка проведения и программы квалификационного экзамена к компетенции этого органа, а не Министерства юстиции;
— законодательно установить, что лицензии на право осуществления адвокатской деятельности выдаются бессрочно;
— отменить устное собеседование при сдаче квалификационного экзамена либо определить перечень вопросов к устному собеседованию, а также критерии оценивания при собеседовании и ввести протоколирование собеседования;
— законодательно установить право судебного обжалования претендентом на допуск к адвокатской деятельности решений Квалификационной комиссии, на основании которых Министерством юстиции принимаются решения о выдаче (отказе в выдаче) лицензии, внесении в нее изменений и (или) дополнений, приостановлении, возобновлении, продлении срока действия лицензии, прекращении ее действия, аннулировании лицензии на право осуществления адвокатской деятельности;
— отменить проведение периодических и внеочередных аттестаций адвокатов.
По полномочиям Министерства юстиции:Исключить из установленной Законом «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» компетенции Министерства юстиции Республики Беларусь следующие полномочия в отношении адвокатуры:
— принятие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность адвокатуры (п. 1 ч. 1 ст. 38 Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь»);
— создание Квалификационной комиссии и организация ее деятельности (п. 2 ч. 1 ст. 38 Закона);
— разработка и утверждение Правил профессиональной этики адвоката (п. 5 ч. 1 ст. 38 Закона);
— внесение в коллегию адвокатов представлений о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности, о проведении общего собрания (конференции) членов территориальной коллегии адвокатов, а также внесение в Квалификационную комиссию представлений о проведении внеочередной аттестации адвоката для определения возможности выполнения адвокатом своих профессиональных обязанностей в случае выявления фактов, свидетельствующих о его недостаточной квалификации (п. 7 ч. 1 ст. 38 Закона);
— определение порядка проведения аттестации адвокатов (п. 8 ч. 1 ст. 38 Закона);
— получение от коллегий адвокатов, адвокатов и иных лиц сведения, составляющие адвокатскую тайну (п.п. 9 и 10 ч. 1 ст. 38 Закона);
— отстранение адвоката от осуществления профессиональных обязанностей на срок ведения дисциплинарного производства (п. 11 ч. 1 ст. 38 Закона);
— внесение в органы управления коллегий адвокатов предложений по кандидатурам для избрания на должности председателей коллегий адвокатов (п. 12 ч. 1 ст. 38 Закона);
— внесение на рассмотрение общего собрания (конференции) территориальной коллегии адвокатов (совета Республиканской коллегии адвокатов) представления о досрочном отзыве председателя территориальной коллегии адвокатов (председателя Республиканской коллегии адвокатов) (п. 13 ч. 1 ст. 38 Закона);
— досрочное прекращение полномочий председателя коллегии адвокатов (п. 14 ч. 1 ст. 38 Закона);
— осуществление контроля за соблюдением адвокатами, коллегиями адвокатов, юридическими консультациями и адвокатскими бюро законодательства (п. 15 ч. 1 ст. 38 Закона);
— приостановление решений органов управления коллегий адвокатов и внесение в эти органы представлений об отмене таких решений (п. 16 ч. 1 ст. 38 Закона).
По повышению квалификации адвокатов:
— необходимо обеспечить регулярное повышение квалификации белорусских адвокатов. При этом следует фокусироваться не только на национальном законодательстве, но и также повышать компетентность адвокатов в области международных принципов и норм прав человека, правилах и правоприменительной практике международных и региональных уставных и договорных органов и процедур в области прав человека. В программу повышения профессиональной квалификации адвокатов следует также включить и Основные принципы ООН, касающиеся роли юристов;
— необходимо информировать адвокатов о возможностях применения международных принципов, норм и стандартов в области прав человека на национальном уровне;
— к проведению образовательных мероприятий для адвокатов в указанных областях привлекать экспертов в области международного и регионального права прав человека;
— необходимо определить минимально необходимое количество часов (кредитов), засчитываемых за непрерывное повышение профессиональной квалификации;
— отменить установленное для белорусских адвокатов Министерством юстиции требование получать согласие на участие в образовательных мероприятиях за пределами Республики Беларусь.
По дисциплинарному производству в отношении адвокатов:
— отменить положения белорусского законодательства, позволяющие возбуждать дисциплинарное производство в отношении адвокатов Министру юстиции Республики Беларусь;
— отменить установленную белорусским законодательством компетенцию Министерства юстиции вносить в коллегию адвокатов представления о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности;
— отменить установленную белорусским законодательством компетенцию Министерства юстиции отстранять адвокатов от осуществления профессиональных обязанностей на срок ведения дисциплинарного производства в случае его возбуждения Министром юстиции Республики Беларусь;
— отменить процедуру прекращения действия лицензии на право осуществления адвокатской деятельности коллегиальным органом Министерства юстиции Республики Беларусь, фактически, подменяющую собой дисциплинарное производство в отношении адвокатов в независимом и беспристрастном органе;
— законодательно установить принцип пропорциональности наложения на адвокатов дисциплинарных взысканий;
— исключить из компетенции Министерства юстиции Республики Беларусь в отношении адвокатуры разработку и утверждение Правил профессиональной этики адвоката.
[1] http://humanrightshouse.org/Articles/18280.html
[2] Основные принципы, касающиеся роли юристов (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 27 августа — 7 сентября 1990 г.
[3] Рекомендация Комитета министров Совета Европы о свободе осуществления профессии адвоката. Принята Комитетом министров 25 октября 2000 г.