ЕС

/Болезни роста/

ЕС: оптимистическая трагедия

Нет никаких сомнений в том, что результаты референдумов во Франции и Голландии стали политическим землетрясением. Несмотря на успокаивающий тон политических лидеров Европы, необходимо признать, что они не только изменили внутриполитическую ситуацию в этих странах, но и породили серьезные опасения относительно линейного и безоблачного развития Европейского Союза.

Договор о Конституции, однажды уже проваленный в Европейском совете, потерпел очередное фиаско. Причем многие считают, что трагическое и окончательное.

В действительности Договор был не конституцией, а скорее попыткой добиться проведения разумной реформы процедур и процесса принятия решений в расширившемся ЕС. А неудача связана не с его, так сказать, реальным значением, а с тем, что он, по законам политического популизма, характерного для любого референдума, оказался просто перегруженным ожиданиями и опасениями.

Понятно, что большинство голосовавших вряд ли прочитали скучный многостраничный текст документа. Скорее они голосовали интуитивно, опираясь на собственный социальный опыт и одолеваемые фобии. Это в полной мере можно отнести и к комментаторам, которые ныне блистают пером. Думается, многие из них также знакомы с текстом лишь относительно. Упрощенное понимание, ошибки в коммуникации между обывателями и политической элитой и спровоцировали подобный исход.

Потому уместно обозначить главные содержательные моменты. Это позволит оценить возможности их последовательной, неспешной и поэтапной реализации в случае окончательного провала детища европейского Конвента.

Как сформулирована внутренняя логика документа и в чем же состоят наиболее важные положения реформ, которые программируются Договором?

Проект слагается из преамбулы и трех частей, главная из которых – часть первая «Конституционное устройство». По своему значению, а возможно и по юридической силе, она сопоставима с первой главой белорусской или российской Конституции «Основы конституционного строя», однако носит более обширный и детальный характер. В разделах этой части (всего их 10) фиксируются общие цели и принципы Союза (раздел I «Определение Союза и его цели»); правовое положение человека и гражданина (раздел II «Гражданство Союза и основные права»); порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III «Компетенция и сферы деятельности Союза»); статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV «Институты Союза»); система правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V «Осуществление компетенции и деятельности Союза»).

Здесь же устанавливаются гарантии демократического функционирования ЕС (раздел VI «Демократическая жизнь Союза»), правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII «Финансы Союза»).

В последних разделах части первой закреплены правовые основы внешнеполитической функции Союза (раздел VIII «Деятельность Союза на мировой арене», раздел IX «Союз и его ближайшее окружение»), а также порядок вступления в Союз новых государств-членов и – впервые в истории ЕС – порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел X «Принадлежность к Союзу»).

Часть вторая проекта «Сферы политики и реализация мероприятий Союза» призвана установить порядок принятия решений наднациональными органами применительно к отдельным сферам компетенции ЕС: «сферы внутренней политики и деятельности» (внутренний рынок, экономическая и валютная политика, внутренняя безопасность и др.); «внешнеполитическая деятельность» (внешнеторговая политика, помощь развивающимся странам и др.); оборона и правила процедуры («функционирование Союза»).

Последняя, третья часть «Общие и заключительные положения» посвящена порядку вступления в силу, сфере действия, языкам будущего Конституционного договора Союза.

В чем видятся основные последствия вступления в силу Договора?

1. Принятие единого учредительного документа организации . После вступления в силу Конституционного договора должны утратить силу действующие ныне источники «первичного права» ЕС: договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество и Евратом (Римские договоры), Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) и др. В целом проект на 75% состоит из договоров и соглашений, подписанных европейскими государствами ранее.

С момента основания и по сей день Европейский Союз функционирует на базе нескольких соглашений между государствами-членами, заключение и изменение которых ранее происходило в рамках стандартных международно-правовых процедур (межправительственная конференция, подписание и последующая ратификация текста всеми странами-участницами).

Подобная картина, характерная для классических международных организаций, все труднее согласуется с наметившейся особой, как полагают некоторые юристы, «квазифедеративной» природой Европейского Союза.

Обращает внимание официальное наименование документа: «Договор, учреждающий Конституцию для Европы». Как видно, оно носит двойственный характер (договор – конституция), что и отражает сложную природу организации ЕС: с одной стороны, это объединение государств, с другой – союз народов Европы, обладающий собственным гражданством и многими другими атрибутами государственности.

Речь могла бы идти, таким образом, о формировании нового типа государственных союзов, который в западноевропейской доктрине обозначают термином «federation d'Etats-nations» (федерация национальных государств) или «federation d'Etats et de peuples» (федерация государств и народов).

Возникающая интеграционная конструкция приобретает уникальный характер. Даст ли она возможность более эффективно решать проблемы социального управления в рамках межэтнического, поликультурного и многоязыкового Европейского пространства, теперь, похоже, можно лишь предполагать. Хотя несомненно, что она созвучна одному из ведущих слоганов ЕС: «Едины в различии».

2. Упрощение внутреннего устройства организации: исчезнет так называемая «структура трех опор», и правила функционирования Европейского Союза станут более понятными для его граждан.

3. Наделение Европейского Союза новой, достаточно широкой международной правосубъектностью (ст. 4).

4. Усовершенствование системы законодательных актов Союза , посредством которых наднациональные институты осуществляют правовое регулирование общественных отношений с участием как государств-членов, так и граждан и юридических лиц.

5. Установление в союзной Конституции четких перечней компетенции («исключительная компетенция Союза», «совместная компетенция» и др.), что позволит точнее распределить сферы ответственности национальных и наднациональных властей и тем самым дать ясный ответ на часто задаваемый сейчас вопрос: «Qui fait quoi?» («кто что делает в Европейском Союзе?»).

6. Новая реформа институтов, т.е. руководящих органов Союза. Проект предлагает завершить шестимесячную ротацию стран – президентов ЕС. Предполагается, что Европейский Совет, куда ныне входят главы государств всех стран – членов Европейского Союза и председатель Европейской комиссии, будет избирать президента Евросоюза из состава своих членов на срок 2,5 года.

В обязанности главы Евросоюза будут входить лишь представительские функции. Вопросами внешней политики и безопасности Евросоюза будет заниматься министр иностранных дел ЕС. Сегодня за это отвечает Совет министров ЕС. Кроме того, проект конституции сужает полномочия Европейской комиссии – высшего исполнительного органа ЕС и расширяет полномочия Европарламента.

7. Наконец, Конституция Союза, по всей видимости, может стать новым шагом в развитии европейского гуманитарного права . Речь идет о придании высшей юридической силы Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., а также о возможном присоединении Союза в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

То, что подготовка и принятие Договора процесс сложный и длительный, было ясно с первого дня. Дискуссий, споров, коллизий было достаточно, однако скорость и процедура принятия документа, в особенности через референдум и «всенародное обсуждение», сопровождаемые большим количеством популистских комментариев, с неизбежностью придали этому сложному юридическому вопросу опасное легковесное звучание, упрощенное понимание в категориях «да»/«нет».

Сама формула референдума, к сожалению, предполагает не спокойное и конструктивное обсуждение, давно назревшее, а выбор из двух противоположных вариантов, каждый из которых может и не выглядеть идеальным. В конце концов, получилось, что французы и голландцы голосовали вовсе не за правовые основы ЕС, а скорее выражали свои опасения и тревоги относительно роста числа мигрантов и наплыва дешевой рабочей силы (синдром нашествия «польского сантехника»), остроты социальных проблем и недовольства нынешними правительствами. Противники евроконституции – коммунисты и крайне правые – обосновывали свою позицию совершенно различными аргументами, но у всех было и общее – страх.

Сегодня в Европе накопилось много проблем, однако с их решением часто не торопятся, апеллируя порой к издержкам строительства общеевропейского дома. Среди наиболее острых проблем, в том числе во Франции и Голландии, – низкая конкурентоспособность экономики и нарастающая проблема иммиграции. Проблемы эти взаимосвязаны, а способ их решения понятен: сокращение социальных расходов; разрешение работникам из новых стран ЕС конкурировать на равных с трудящимися из старых, заставив последних быть поактивнее; сокращение иммиграции и стимулирование прихода европейцев в те секторы сферы услуг, которые сегодня считаются их недостойными.

Проблема в том, что открытое предложение этих мер сегодня означает политическое самоубийство любого инициатора. Голландское правительство само несет ответственность за весьма либеральное до последнего времени иммиграционное законодательство и нынешние социально-экономические проблемы, как и французское – за принятие опасного для экономики закона о 35-часовой рабочей неделе.

Хрупкость проекта была очевидна. Правда, не столько с точки зрения содержания, сколько с точки зрения коммуникации политиков и общества, с точки зрения процедуры, нерасчетливости, торопливости. Политический импульс, положенный в основу прошлогоднего расширения и подменивший социально-экономические стандарты, инерционно сыграл злую шутку с «проеэсовским» политическим истеблишментом, во многом состоящем из уже уходящих политиков. А ведь существует непреложное правило: новые идеи – новые имена.

Французский референдум многие назвали ключевым. Голландия же с постепенно правеющим внутриполитическим ландшафтом изначально выглядела самым слабым звеном. Однако очевидно, что Договор столкнется с проблемами и в других странах.

Как обычно, не оптимистична ситуация в Великобритании, где, как свидетельствуют опросы, более 80 процентов жителей не хотят подчиняться европейской Конституции. А большинство политических лидеров назвали позицию премьер-министра страны, поставившего подпись под документом, предательством национальных интересов.

С проблемами могут столкнуться даже в Варшаве. В Польше многие критикуют правительство, которое так и не добилось включения в текст основного закона ЕС преамбулы о «христианских корнях Европы». Это может повлиять на итоги польского референдума. Особенно после того, как разочарование новой редакцией документа выразил Святейший престол.

Не устраивает «брюссельское соглашение» многих в Швеции. В Стокгольме еще в ноябре 2003 года члены двух парламентских комиссий – по вопросам конституции и вопросам внешней политики – представили свои обоснования того, почему депутаты Риксдага не поддерживают идею о введении поста президента Европейского Союза.

Французский результат поторопились назвать самым серьезным кризисом в истории европейского строительства. Хотя кризисов случалось немало, и в некоторых из них Франция уже была повинна. В 1954 году она отказалась от участия в Европейском оборонном сообществе, в 1965 году генерал де Голль целых семь месяцев отказывался участвовать в работе ЕС и отозвал из Брюсселя всех французских представителей. Ответственность за эти кризисы ложилась на исполнительную и законодательную власть, которые в своих действиях исходили из политической целесообразности. На этот раз заговорил народ.

Поспешность процесса и ошибки в его организации спровоцировали в обеих странах широкие опасения реальной утраты значительной части своего национального суверенитета и даже самобытности, потери контроля над Евросоюзом, а точнее, над брюссельской бюрократией. На языке ЕС это называется «демократическим дефицитом». И один из позитивных результатов французского и голландского референдумов – демонстрация того, что европейский проект вполне подконтролен народам.

Членов Европейского Конвента, представлявших свой проект летом 2003 года, один из британских журналистов сравнил с растерянными и взволнованными пассажирами Восточного экспресса. Похоже, растерянность – удачное слово, точно отражающее нынешнюю ситуацию в политических кругах еврооптимистов.

Между тем европейская идея слишком привлекательна и дерзка, чтобы стать жертвой обывательского прагматизма. А расширение прошлого года – это факт, который безвозвратно и коренным образом изменил Европейский Союз. ЕС, включающий 25 стран и 450 миллионов человек, сам по себе уже рождает своего рода моральный императив, обязывающий открыть двери для тех стран и наций, которые стремятся к единству. Ситуация требует от Брюсселя и от национальных правительств восстановления смысла европейского проекта, его четкости и эффективности, и, возможно, на это уйдет немало времени.

При этом не стоит воспринимать референдум как «европейскую трагедию», нечто, способное изменить естественный ход вещей. Он может быть выигран, а интеграция замедлится. А может быть и проигран – во благо общеевропейской идее. Иногда землетрясения расчищают пространство для новых более устойчивых конструкций.

Метки
Добавить комментарий

Наше Мнение © 2003-2020

Публикация писем читателей не означает согласие авторов проекта с высказанным мнением.