/ОБСЕ/
Чемодан без ручки
Месяц назад отметила свое тридцатилетие одна из важнейших современных международных структур — Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). 1 августа 1975 года, после нескольких лет напряженных переговоров, главы 35 государств Европы, Соединенных Штатов Америки и Канады поставили в столице Финляндии свои подписи под Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (название было изменено в 1994 году).
В результате в расколотой на два непримиримых лагеря Европе появился институт, в котором противоборствующие стороны получили возможность встречаться на постоянной основе для обсуждения самых разных проблем безопасности. Более того, в упомянутом документе был зафиксирован весьма широкий набор обязательств, охватывающих три основных ее измерения: страны НАТО и Варшавского Договора гарантировали друг другу мирное сосуществование, экономическое сотрудничество и уважение прав человека. Вместе с тем, испытывая вполне понятное взаимное недоверие, стороны на тот момент логично пришли к согласию по консенсусному принципу принятия решений, то есть фактически любая страна получала право вето.
Несмотря на то, что к тому моменту острота военного противостояния двух систем начала несколько уменьшаться, в частности, СССР и США подписали договор по ПРО, договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1) и вели переговоры по ОСВ-2, идеологические разногласия по-прежнему представлялись совершенно непреодолимыми. В Советском Союзе жестоко преследовались любые проявления инакомыслия, за что он постоянно критиковался Западом. В свою очередь, советская пропаганда не оставляла камня на камне от «агрессивных намерений» и «образа жизни буржуазного мира». В такой ситуации согласие Москвы взять на себя обязательства по соблюдению прав человека выглядело какой-то фантасмагорией. Тем не менее, это произошло, и, как достаточно часто бывает, в основе случившегося лежали как объективные, так и субъективные причины.
Разумеется, главной целью обеих сторон было уменьшение напряженности в Европе. Вместе с тем, каждая из них имела свои специфические интересы. В задачу Запада, помимо снижения агрессивности социалистического лагеря, входило создание там условий для обеспечения свободы передвижения и информации. Его лидеры прекрасно понимали, что эти факторы, открывая восточноевропейцам западный уровень жизни, неизбежно приведут к ослаблению воздействия на них социалистической идеологии.
Основной же задачей Советского Союза было добиться признания итогов Второй мировой войны, в том числе неприкосновенности образовавшихся в Европе новых границ, что, по расчетам советского руководства, должно было сохранить его гегемонию в странах-сателлитах. Далее, экономика СССР уже начала приходить в упадок, и оно надеялось на западную помощь. Что же касается прав человека, то в Кремле полагали, что эта проблема им особых хлопот не доставит. Кроме того, по свидетельству участника подготовительных переговоров Юрия Кашлева, Брежнев не слишком глубоко вник в содержание акта, а желание обрести лавры миротворца было очень сильным. Поэтому он подписал документ, вопреки мнению Суслова, КГБ и генералитета.
Последующие события показали, что главной цели достичь удалось, хотя далеко не сразу. Потребовалось пятнадцать лет, включившие в себя появление «Солидарности» в Польше и перестройку в Советском Союзе, прежде чем участники вышли на фундаментальные соглашения — лишь в ноябре 1990 года были подписаны Парижская хартия для новой Европы и Договор об обычных вооруженных силах в Европе, ставший краеугольным камнем общеевропейской системы безопасности. В соответствии с ним в течение последующих пяти лет в Европе было уничтожено около 60 тысяч единиц тяжелой военной техники — танков, бронированных машин, артиллерийских установок, боевых самолетов и вертолетов.
После прекращения глобального военного противостояния и идеологической конфронтации проблемы безопасности на континенте в значительной степени видоизменились. В начале 90-х годов в состав ОБСЕ вошли новые независимые государства, образовавшиеся после распада Советского Союза, Чехословакии и Югославии. Эти коллапсы далеко не всегда носили мирный характер. Особенно кровопролитными были конфликты между республиками бывшей Югославии, однако на территории бывшего СССР также появились «горячие точки» — Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Чечня. Помимо этого, возникли сложности у части русскоязычного населения Латвии и Эстонии. Наконец, несмотря на присоединение к Хельсинкскому акту и Европейской конвенции по защите прав человека, в некоторых странах СНГ процессы демократических преобразований замедлились или вовсе застопорились.
В силу этого ОБСЕ стала заниматься преимущественно не столько межгосударственными отношениями, сколько разрешением проблем, возникающих внутри государств. Ее миссии, наделенные различными полномочиями, были направлены, в частности, в Беларусь, Грузию, Латвию, Молдову, Нагорный Карабах, Таджикистан, Украину, Эстонию и Чечню. Где-то им удалось добиться успеха, где-то — нет. Но в Москве стало складываться убеждение, что Запад начинает ставить своей целью посредством ОБСЕ ограничить влияние России в постсоветском пространстве. Российская элита, да и значительная часть общества стали винить в распаде Советского Союза именно ее.
Как следствие, отношения Москвы с ОБСЕ стали постепенно охладевать. Как ни странно, происходило это на фоне в целом повышавшегося уровня ее институционального сотрудничества с ведущими западными странами. Так, Россию стали регулярно приглашать на встречи «большой семерки», где серьезных противоречий с остальными участниками у нее не возникало, был сформирован Совет НАТО-Россия. Поэтому складывается впечатление, будто Россия полагает, что в ОБСЕ она имеет дело с «плохим» Западом, а в рамках других институтов — с совершенно другим, «хорошим».
Российское руководство убеждено, что «большинство западных стран стремится превратить ОБСЕ в инструмент политического переустройства Европы под лозунгами демократизации постсоветского пространства. ОБСЕ все больше превращается во вспомогательный механизм отработки политических заказов, подготовленных в столицах ведущих стран Запада, в НАТО и ЕС. В ОБСЕ укоренились перекосы — функциональный и географический, чрезмерная концентрация на „третьей корзине“» (Известия, 1.08.05).
В качестве конкретных примеров негативного отношения Москвы к предлагавшимся проектам можно привести ее противодействие созданию больших полевых миссий в Боснии и Герцеговине и Косово в целях ограничения сербских амбиций. Ей также не понравилось закрытие миссий в Латвии и Эстонии после улучшения там ситуации с правами национальных меньшинств. Особое недовольство вызвало непринятие членами ОБСЕ подготовленного кремлевской администрацией плана приднестровского урегулирования, в котором очевидное предпочтение отдавалось сепаратистам.
Несомненно, что особое раздражение Кремля вызывает постоянная критика Организацией нарушений демократических стандартов в большинстве постсоветских государств, в чем те, естественно, с Москвой полностью солидарны. Наглядным свидетельством таких настроений стало принятое ими в июле прошлого года заявление. В нем ОБСЕ упрекается в невыполнении основополагающих документов и «несоблюдении таких фундаментальных хельсинских принципов, как невмешательство во внутренние дела, уважение суверенитета государств». Заявлено также о наличии серьезного дисбаланса между тремя измерениями безопасности — военно-политическим, экономическим и гуманитарным. ОБСЕ обвинялась также в применении практики двойных стандартов и игнорировании специфики отдельных государств. Кроме того, отмечены низкая эффективность полевых миссий ОБСЕ и их вмешательство во внутренние дела стран пребывания.
Итак, основной смысл требований России со товарищи сводится к переключению основного внимания организации с гуманитарных вопросов на проблемы внешней безопасности. Причем для их продавливания у нее имеется не слишком оригинальный, но вполне эффективный финансовый рычаг — отказ вносить свой взнос в бюджет ОБСЕ. Кстати, пересмотр шкал этих взносов является еще одним ее требованием. Как в любой международной организации, бюджет формируется из ежегодных взносов стран-участниц. Крупнейшими плательщиками были США (9 процентов от части бюджета, идущего на институты ОБСЕ, и 13,5 процента — в финансировании крупных миссий и проектов ОБСЕ), Германия (9,1 и 11,3), Великобритания, Франция, Италия (по 9,1 и 10,3) и Россия (9 и 3,7).
По аналогии с ООН Россия предложила перейти на единую шкалу финансирования, базирующуюся на более объективном, с ее точки зрения, критерии — реальной платежеспособности государств. В этом случае ей пришлось бы платить всего 1,7 процента, тогда как взносы, к примеру, США и Германии выросли бы еще больше. С начала нынешнего года ОБСЕ работала вообще без утвержденного бюджета, по так называемому механизму временного финансирования. Только в апреле было достигнуто рамочное соглашение, которое дало, наконец, возможность странам-участницам вносить средства в бюджет ОБСЕ в тех же пропорциях, что и в 2004 году.
Этим же соглашением было установлено, что уже в этом году должны быть согласованы далеко идущие реформы в определении приоритетов ОБСЕ. В том числе обсуждается и переход на новый принцип принятия решений — простым большинством голосов вместо консенсуса, который позволяет любой стране наложить вето на решения, представляющиеся ей неприемлемыми. Именно консенсус является серьезным тормозом практической деятельности ОБСЕ, которая, в отличие от, например, Евросоюза или НАТО, создана по географическому принципу, а не принципу общих ценностей. В результате в ней состоят и Швеция, и Туркменистан, где отношение, скажем, к правам человека, мягко говоря, несколько различается.
Так вот, в этом пункте Россия намерена стоять насмерть. Ее дипломаты уже много лет заявляют, что они наложат вето на любые изменения способа голосования. Еще летом 1997 года, в процессе подготовки Хартии европейской безопасности, на одном из первых мест в перечне важнейших условий, предложенных Москвой, стояло «подтверждение незыблемости принципа консенсуса». Такие ее настроения совершенно понятны: находясь по ряду вопросов, особенно связанных с правами человека, в явном меньшинстве, Россия не желает утратить важнейший рычаг, позволяющий ей предотвратить любое публичное осуждение ее внутренней политики. Ситуация в Совете Европы, где в силу отсутствия указанного ограничителя подобная критика в ее адрес звучит постоянно, является для нее весьма убедительным примером.
В результате получается замкнутый круг: отменить правило консенсуса можно только консенсусом, а его достичь в этом вопросе не представляется возможным. Тем более, что у России имеется чрезвычайно надежный союзник, еще менее заинтересованный в появлении дополнительного источника упреков в неправильной внутренней политике — Беларусь. Не слишком обращая внимание на постоянно звучащие с разных сторон обвинения в нарушении основных демократических принципов, белорусское руководство, тем не менее, не хотело бы расширять круг критиков, особенно за счет единственной панъевропейской организации, где она является полноправным членом. Хотя, казалось бы, уже можно было привыкнуть, тем более, что, как известно, «брань на вороту не виснет».
В итоге вырисовывается следующая картина. Из трех составляющих исходного мандата ОБСЕ — военной безопасности, экономического сотрудничества и построения демократии — две первые значительно более эффективно реализуются в рамках других важнейших структур, НАТО и Европейского союза. Благодаря расширению евроатлантического сообщества и стремлению к присоединению большинства пока остающихся вне его, эти институты уже охватывают половину стран, входящих в ОБСЕ, обладая при этом несопоставимо большим потенциалом. Несомненно, что со временем эта диспропорция только усугубится, и функции ОБСЕ в этих сферах окончательно исчерпают себя.
Гипотетически она могла бы иметь определенное значение в содействии построению демократии, в частности, посредством наблюдения за выборами. Однако в условиях активного противодействия этому со стороны известной группы стран, а также отсутствия реальных рычагов воздействия на нарушителей, такая роль ей также оказывается не по плечу. Белорусский пример — самое наглядное тому свидетельство.
В итоге, при дальнейшем развитии событий в том же направлении реальное влияние ОБСЕ, и так уже не слишком заметное, окончательно сойдет на нет. В лучшем случае она превратится в очередной форум для дискуссий. Тогда, кстати, исчезнет и необходимость в значительном бюджете, составляющем ныне около 180 миллионов евро. Пока же Организация напоминает чемодан без ручки — и нести неудобно, и бросить жалко.