Человеческий потенциал белорусской внешней политики...

В том, что 22 июля нынешнего года Президент Александр Лукашенко провел совещание с дипломатическими сотрудниками правительства, нет ничего сверхъестественного. Такие совещания проводятся каждый год. Для этого из всех загранучреждений Беларуси отзываются послы, исполняющие обязанности послов и консулы. Роли расписаны заранее. Как правило, первой приходит личная охрана Президента и с собакой проверяет даже рабочий кабинет министра (если встреча проводится в здании Министерства иностранных дел). Затем приезжает Президент и произносит преисполненную критики речь, в конце которой, впрочем, критический накал снижается. Президент ведь понимает – иного Министерства иностранных дел и иных дипломатов у него все равно нет. Министр иностранных дел обычно «играет мышцами», демонстрируя хорошую «физическую форму» министерства (пусть и с некоторыми изъянами – но кто же без недостатков?). Затем выступают несколько загодя назначенных послов, преимущественно из тех, кто в состоянии хотя бы что-нибудь сказать в поддержку «внешнеполитического курса» Александра Лукашенко.

В завершение представления глава государства задает «домашнее задание с работой над ошибками». Все расходятся.

Привычную будничность подобных собраний в нынешнем году было решено несколько оживить. Основания найти несложно.

(1) Слишком много в этом году юбилеев у Александра Лукашенко.

(2) Слишком торжественное настроение было у главы государства после «триумфальной» четырехчасовой пресс-конференции, проведенной накануне, 20 июля.

(3) И наконец, слишком независима в этом году белорусская дипломатическая служба.

Дипломатов собрали не в Министерстве иностранных дел, как это обычно бывает, а во Дворце Республики, и приглашен был не только «высший и средний командный состав», но и рядовые сотрудники, каждый день отдающие себя обслуживанию внешнеполитических задумок белорусского президента. Может быть, этим самым Александр Лукашенко косвенно хотел продемонстрировать некий символический акт признания роли службы, которая после бесславного завершения политики интеграции с Россией теперь должна будет самостоятельно, безо всякой «интеграции» защищать его, Александра Лукашенко, интересы (а может, и его персону) за рубежом?

Подробное описание действа во Дворце Республики – не тема настоящей статьи: вряд ли содержание произнесенных там словесных композиций способно возбудить всеобщий интерес. То, что мог сказать белорусский Президент своим дипломатам, и так понятно – о «достижениях» и проблемах белорусской внешней политики пишут много.

Речь пойдет о другом. В советские времена было принято говорить: «кадры решают все». Поэтому гораздо интереснее попытаться взглянуть, кто именно составляет труппу театра, называемого «белорусской внешней политикой и дипломатией». Иными словами, каков человеческий потенциал современной внешнеполитической службы Беларуси

Игрок Номер Один

Напрасно полагают некоторые аналитические умы, что Первое лицо отказалось от внешнеполитических амбиций, смирилось с изоляцией и решило главное внимание сконцентрировать на внутренних делах Беларуси, где у него имеется поддержка населения и где можно не мучиться страданиями из-за постоянной западной критики по поводу отсутствия демократии, рыночной экономики и прочих достоинств, присущих цивилизованным государствам современного мира.

Аналитики, считающие так, заблуждаются. Игрок Номер Один в Беларуси постоянно думает о своей внешнеполитической роли. И – смею предположить – представляет он эту роль отнюдь не в скромном формате нейтрального созерцателя из маленькой страны. Десять лет пребывания Александра Лукашенко в президентском кабинете красноречиво свидетельствуют об этом.

Белорусская конституция немногословна в отношении специфических формулировок внешнеполитических функций главы государства. Она предписывает лишь стандартный набор, присущий подавляющему большинству президентов. Но вся остальная материя конституции соткана таким образом, что решение внешнеполитических вопросов в стране является исключительной прерогативой главы государства. Эта роль подкреплена рядом подзаконных актов (указами Президента, постановлениями Совета Министров и т.д.). Кроме того, на практике свое абсолютное доминирование в процессе подготовки и принятия внешнеполитических решений Александр Лукашенко подкрепил приданием исключительно технического характера современному белорусскому правительству, а также театральными функциями Национального собрания, которые еще более девальвируются при понимании, что белорусский парламент – в реальности одна из президентских структур.

Игрок Номер Один жестко контролирует Министерство иностранных дел в общем пакете силовых министерств (Министр иностранных дел докладывает Президенту все вопросы напрямую, хотя официально входит в состав правительства и подчиняется также премьер-министру). После «провала» с Андреем Санниковым в 1996 году (см. «Внутренности внешней политики Беларуси...») контроль постоянно ужесточался: помимо министра иностранных дел и послов, сегодня Александр Лукашенко назначает даже заместителей министра собственными указами, а все сотрудники МИД, имеющие минимальное влияние на процесс принятия решений, получают назначение в аппарате Министерства и в загранучреждениях только после согласования с Администрацией Президента. Попытка «демократизации» механизма принятия внешнеполитических решений за счет создания консультативного органа при Президенте – Совета по внешней политике – быстро была нейтрализована и сведена к нулю: Совет умер, практически не начав работу.

Чем жестче зависимость конечного решения от одного человека или узкой группы людей, тем больше вероятность ошибки. Именно поэтому процесс принятия решений в наиболее демократических и успешных странах идет снизу вверх, а не наоборот. В развитых демократиях невозможна ситуация, когда Президент может сказать: «нам выгодны отношения только с Россией», и данное распоряжение неукоснительно должно выполняться. Любое демократически принимаемое решение предполагает делиберативный процесс, дискуссию в самых широких слоях общества и, как следствие этого, общественную поддержку принятых решений. Референдум в этом случае может быть только одной, притом незначительной составляющей процесса широкой публичной политики. Ссылки на референдум, проведенный Александром Лукашенко в отношении проблем интеграции с Россией в 1995 году, этот вывод наглядно подтверждают. Сегодня очевидно, что политика интеграции в том виде, в каком формулировала ее узкая группа лиц во главе с Президентом, потерпела полный крах.

Вместе с тем вся белорусско-российская интеграционная драма-фарс является ярким подтверждением далеко идущих внешнеполитических амбиций Игрока Номер Один. Достаточно почитать белорусско-российские союзные договоры, чтобы понять масштаб и ставки, которые делал Александр Лукашенко в этой игре. Как рассказывают очевидцы, в своей речи на коллегии 22 июля, когда начался блок о белорусско-российских отношениях, Александр Лукашенко отошел от текста и попытался «доступным» языком объяснить дипломатам, что же происходит в его отношениях с Владимиром Путиным. Объяснения носили очень эмоциональный характер, российского президента Лукашенко называл исключительно неопределенно-личным местоимением «Он». Из всего словесного потока вытекало, что отношений с Путиным у него действительно нет. Но при этом есть основания полагать, что белорусский Президент в глубине души не считает белорусско-российскую интеграционную партию в собственной постановке и режиссуре полностью проигранной. Он наверняка еще продолжит работу в этом направлении, если в России изменится руководство.

В нынешнем году, в условиях полного отсутствия контактов на высшем уровне с далеким зарубежьем, Александр Лукашенко решил попробовать «лыжно-спортивную» дипломатию. Придворные белорусские средства массовой информации сразу же начали показывать кадры лыжных поездок Владимира Путина в Австрии и в других странах, демонстрируя, дескать, что наш Президент не хуже и не менее активно совмещает внешнюю политику и дипломатию. Но отличие поездок Владимира Путина в том, что его везде встречают и сопровождают высшие должностные лица, даже если в программе и предусмотрена спортивная часть. Александр Лукашенко же посещает Европу пока как турист, с соответствующей программой и «полномочиями».

Некоторый ажиотаж, правда, президентские СМИ попытались поднять вокруг спортивно-туристической поездки белорусского Президента в Словению весной этого года. Сообщали даже, что к нему в резиденцию приехал бывший словенский президент. В этой связи следует отметить, что бывшие президенты не ограничены в своих действиях – они могут посещать кого угодно. Важно то, что действующий словенский президент не проявил никакого внимания к персоне Александра Лукашенко.

Лыжно-спортивно-туристическая дипломатия, таким образом, пока не складывается.

Ряд лично принятых главой белорусского государства решений, имеющих внешнеполитический аспект – о разгоне Верховного Совета 13 созыва, о выдворении из Беларуси миссии Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, его полная бездеятельность в предотвращении скандала в отношении резиденций иностранных послов в Дроздах в 1998 году, безусловно, можно расценивать как его личные крупнейшие дипломатические провалы, коренным образом повлиявшие на ход развития современной Беларуси.

Игрок Номер Один из Беларуси непосредственно и косвенно появлялся и продолжает появляться перед мировым сообществом в самые горячие моменты, в точках, где напряженность достигала и достигает пика. Он поехал к бывшему югославскому диктатору Слободану Милошевичу в самый разгар косовских бомбардировок, когда лидеры крупнейших мировых держав осуждали югославского лидера и вели трудный поиск решения сложившего вокруг Косово кризиса. В разгар антииракских настроений в мире Александр Лукашенко публично принимает денежный взнос от иракского диктатора Саддама Хусейна на строительство новой библиотеки в Минске. Он же официально, по всем правилам протокола, встречает в Минске Президента Судана как раз в тот момент, когда Совет Безопасности ООН одобряет резолюцию, осуждающую действия руководства Судана и не исключающую военных мер против него. Подобный список действий Александра Лукашенко можно продолжать долго. Вопрос в том – действительно ли соответствуют его шаги внешнеполитическим интересам Беларуси? Повышается ли престиж государства, которое таким образом представляет его глава?

В дипломатии есть свои законы. Зададимся риторическим вопросом: каков должен быть минимальный набор требований к главе государства, чтобы и он лично, и представляемая им страна (а часто это очень смежные понятия) занимали достойное место в современной мировой иерархии международных отношений? Смысл понятия «достойное место» определим при этом максимально просто: страна и ее лидер должна полнокровно участвовать в мировой жизни.

В этом случае набор необходимых требований лично для успешного во внешней политике главы государства может выглядеть следующим образом:

• Он должен уметь видеть свою страну в глобальном контексте, оперируя при этом всей необходимой информацией и статистикой;

• Он должен быть легитимным, то есть опираться на поддержку населения своей страны;

• Он должен любить свой народ и свою страну, не свою власть;

• Он должен иметь прекрасные коммуникативные качества и по возможности говорить на иностранных языках;

• Он должен иметь безукоризненно современный внешний вид, включая одежду и аксессуары;

• Он должен быть просто воспитанным человеком. Ведь мировая политика не является неким абстрактом, она базируется на обычных контактах между людьми, и зачастую самые успешные дипломатические проекты реализуются на основе выполнения обычной, повседневной этики человеческих взаимоотношений. Когда же глава государства может позволить себе публичные оскорбительные или уничижительные реплики даже в адрес собственных бывших подчиненных, иностранные дипломаты уже настораживаются.

• Наконец, он должен быть интеллектуалом.

Насчет последнего качества многие политологи и политтехнологи спорят. Некоторые придерживаются точки зрения, что интеллектуал и политик – разные роли. Именно в этой плоскости споров находятся утверждения, что, например, ни Рональд Рейган, ни Джордж Буш-младший не являются интеллектуалами, но при этом состоялись как довольно успешные политики. Думается однако, что в большей степени такие дискуссии свойственны уже устоявшимся либеральным демократиям современного мира. Там роль интеллектуалов, как правило, заключается в выполнении посреднических функций между общественностью и властью. Остальное нивелируется много раз подтвердившими свою эффективность демократическими механизмами.

В обществах, подобных белорусскому, интеллектуальные качества первого лица государства – понятие поистине судьбоносное. В условиях, когда большинство населения оказалось в растерянности после развала огромной страны, именно Президент должен был мобилизовать свой интеллект и направить общество в необходимое русло достойного цивилизованного и уважаемого в мире развития.

Важная роль отводится в дипломатической практике и жене главы государства – она тоже становится дипломатом Номер Один.

В какой степени соответствует белорусский Президент этим требованиям можно судить на основании «успешности» его внешнеполитического курса. Десять лет своеобразной дипломатии Игрока Номер Один генерируют только один вопрос: в какой мере он выполнил свои конституционные обязанности по руководству этой самой внешней политикой?

Представляется, что ответить на данный вопрос чрезвычайно важно, особенно в контексте референдума и предполагаемых поправок в Конституцию в отношении третьего президентского срока.

Премьер-министр

Этот ресурс человеческого потенциала внешней политики современной Беларуси можно было бы вовсе исключить. После ухода в 1994 году правительства Вячеслава Кебича, который хотел и довольно часто умело пользовался своими дипломатическими полномочиями, дипломатические функции премьер-министра как главы белорусского правительства ничтожны. Президент исключил эти функции из должностных обязанностей главы правительства, поручив премьеру заниматься экономикой, уборкой урожая, посевной и прочими будничными диспетчерскими вопросами обеспечения жизнедеятельности страны.

Но два комментария в этой части сделать необходимо.

Справедливости ради следует отметить, ни один из белорусских глав правительств и не желает активизировать свою роль во внешней политике. Для каждого из них это чревато огромным риском – Игрок Номер Один может неправильно истолковать и не простить любой интервенции в сферу его исключительных полномочий.

Кроме того, из всей скудной истории вовлеченности премьеров во внешнюю политику сложно вспомнить хотя бы один пример, когда это вмешательство было эффективным и полезным для Беларуси. Первое, что в этом смысле приходит в голову в качестве примера, – это экономическая повестка дня переговоров с Россией. Если внимательно проанализировать их суммарный эффект за последние годы, то вряд ли можно отметить, что российский потенциал был использован Беларусью для модернизации своей экономики. Скорее наоборот. А то, что публике в последнее время постоянно выставлялись на показ торги с Москвой насчет Белтрансгаза как свидетельство некоей мифической твердости белорусский стороны и ее упорства в отстаивании национальной собственности, конечно, не в счет. Россия все равно рано или поздно приватизирует Белтрансгаз на выгодных для себя условиях – вопрос только времени.

Парламент

Только непосвященному человеку может показаться, что представители законодательной ветви власти не играют никакой роли и не представляют собой активов в структуре внешнеполитического человеческого капитала. В любой стране мира депутаты активно вовлечены в общую схему внутреннего механизма решения вопросов внешней политики. Помимо принятия законов и ратификации международных договоренностей, парламентарии сегодня активно формируют международную повестку дня в таких крупных международных и региональных межпарламентских организациях, как Межпарламентский Союз, Парламентская Ассамблея Совета Европы, Парламентская Ассамблея ОБСЕ и другие. Главная их функция в данных форумах – обеспечить, чтобы международные нормы, принимаемые ООН, ОБСЕ и другими организациями, находили свое максимально эффективное применение в национальной законодательной практике.

В белорусском контексте, после разгона Александром Лукашенко Верховного Совета 13-го созыва, участие законодателей в международной деятельности Беларуси приобрело специфическое измерение: «карманный» президентский парламент был исключен из всех европейских парламентских структур. Только чудом удалось избежать исключения из Межпарламентского союза. Поэтому белорусским депутатам по своей линии приходилось стойко защищать политику своего Президента, заодно пытаясь восстановить собственный утраченный статус.

В целом работу эту они вели самоотверженно, за некоторыми, правда, исключениями (например, бывшего председателя палаты Национального собрания А. Войтовича и нескольких «непослушных» депутатов из группы «Республика»). Но методы при этом часто использовали чрезвычайно нетривиальные. В частности, председатель международной комиссии верхней палаты нашего парламента Николай Чергинец в 2001 году приехал в США и привез свой только что вышедший тогда бестселлер под названием «Тайна овального кабинета». Сюжет книги, изданной в Беларуси солидным издательством и значительным тиражом, недвусмысленно, с преднамеренным акцентированием на самых интимных подробностях, в точности повторяет скандал Билла Клинтона и Моники Левински. Когда Николай Чергинец (в своем официальном качестве!) находился в США, Билл Клинтон уже переживал последние дни в Овальном кабинете, но скандал был еще довольно свеж в умах и сердцах многих американцев как не самая лучшая страница истории США. На этом фоне Председатель международной комиссии нашего парламента, вручавший подобные произведения на американской земле, смотрелся довольно удручающе с точки зрения дипломатии и элементарной этики.

Белорусские депутаты были и остаются резервом для заполнения вакансий посольских должностей. Особенно интенсивно процесс «из депутатов – в послы» приходился на 1991-1996 годы. Затем у Александра Лукашенко постарались сформировать иной подход к назначению послов, основанный на том, что в данной сфере должны работать профессионалы, прошедшие службу в министерстве иностранных дел. Количество депутатов на посольских должностях существенно сократилось.

(Продолжение следует)

Метки