См. также
Третий сектор в Беларуси (1) / 31.01.08
Третий сектор в Беларуси (2) / 18.02.08
Третий сектор в Беларуси (3) / 06.03.08
Уровень институционализации
Институционализация — это процесс, посредством которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость. Организации и процедуры могут обладать различным уровнем институционализации. И старейшая в стране политическая партия, и только что созданное общественное объединение являются организациями, но в давно существующей партии мы наблюдаем намного больше признаков института, нежели в молодой общественной организации. Как отчетно-выборное собрание НПО, так и пресс-конференция ее лидера — процедуры, но процедура избрания руководителя организации значительно более институционализирована, чем его манера общаться с прессой.
Уровень институционализации организаций и процедур измеряется, согласно С. Хантингтону, следующими показателями: «адаптивность — ригидность», «сложность — простота», «автономия — подчинение» и «сплоченность — раздробленность» [16]. Если есть возможность выделить и измерить эти критерии, то можно оценить третий сектор по уровню его институционализации. Можно также оценить возрастание и снижение уровня институционализации отдельных организаций третьего сектора (см. Приложение «Отрицательные факторы устойчивости третьего сектора в Беларуси»).
Адаптивность – это приобретаемая характеристика организации, которая возникает вследствие давления на нее со стороны окружающей среды и возраста организации. Чем больше требований предъявляет окружение, и чем организация старше, тем более она адаптивна. Адаптивность организации проявляется в способности гибко реагировать на ситуацию, менять свои цели, задачи, функции, структуру, лидеров в соответствии с изменяющимися условиями внешнего и внутреннего окружения.
Многие белорусские НПО отличаются высокой степенью адаптации, поскольку они существуют в достаточно динамичном, нестабильном и неблагоприятном окружении. Однако большинство наиболее жизнеспособных общественных объединений являются относительно старыми организациями, зарегистрированными еще в 90-х годах.
Хуже всего приспосабливаются к изменяющимся условиям молодые организации. Многие из них находятся еще в процессе становления и переживают характерные болезни роста, не имея в составе организации ни одного штатного работника. В своем большинстве — это крайне неустойчивые образования. Как правило, у них шаткое финансовое положение, и не ясно, из каких источников будет формироваться бюджет организации в ближайшей перспективе. Другие организации, несмотря на короткий период существования, уже успели широко заявить о себе.
Важной мерой адаптивности является не только хронологический, но и поколенческий возраст. Пока во главе организации остается первое поколение ее лидеров, пока процедура исполняется ее инициаторами, адаптивность организации остается под сомнением. Чем чаще организации пришлось решать проблему легитимной смены власти, чем чаще сменялись ее руководители, тем выше уровень ее институционализации. Причем институциональная адаптивность организации значительно усиливается, если замена одной группы руководителей на другую носит не внутри-, а межпоколенческий характер. Однако у подавляющего большинства даже наиболее старых белорусских НПО еще не произошло смены поколений в руководстве, а во главе некоторых из них по-прежнему остаются лидеры, учредившие эти организации.
Следует отметить, что одним из основных факторов, отрицательно влияющих на степень адаптивности белорусского третьего сектора и сдерживающих процесс его институционального развития в целом, является финансовая нестабильность НПО. Абсолютное большинство организаций не имеют постоянных источников финансирования. Чем дальше НПО отдалена от Минска или областного центра, тем тяжелее у нее финансовое положение. Огромное количество объединений лишено даже минимальных финансовых ресурсов.
В развитых демократических странах основная доля финансирования НПО приходится на собственную коммерческую деятельность, помощь со стороны государства и пожертвования частных спонсоров. Например, в США 50% доходов некоммерческих организаций в основном обеспечивается за счет платы за услуги, 32% — государством и только 18% поступает из частных благотворительных источников. В Беларуси соотношение между названными источниками финансирования прямо противоположное. Результаты опроса лидеров 130 организаций, проведенного автором несколько лет назад, показали, что свыше 50% НПО получают финансовую поддержку из благотворительных источников, около 10% — от государства и только 7% — от собственной коммерческой деятельности.
Подобная перевернутая модель финансирования организаций третьего сектора объясняется отсутствием нормальных партнерских отношений между НПО и властью, общей неразвитостью частного бизнеса, отсутствием традиций благотворительности, а также действующим налоговым законодательством, которое не стимулирует спонсорскую поддержку и не предусматривает инклюзивных налоговых льгот для НПО, занимающихся производственно-хозяйственной деятельностью.
С уходом из Беларуси в 1997 г . фонда Сороса, который был единственным донором для значительного числа НПО, последние оказались в глубоком финансовом кризисе. Правда, нельзя не отметить, что за истекшие десять лет значительно активизировались другие международные донорские организации. Тем не менее, такая помощь пока оценивается лидерами большинства НПО как явно недостаточная, что, наряду с практическим отсутствием внутренних спонсоров, отрицательно сказывается на устойчивости третьего сектора.
Еще одним критерием уровня институционализации является сложность организации. Чем сложнее организация, тем выше уровень ее институционализации. Сложность организации проявляется, прежде всего, в наличии дифференцированных организационных структур (в том числе региональных) и целевых групп. Кроме того, организация, преследующая много целей, в большей мере способна адаптироваться к утрате какой-то одной из целей, чем организация, у которой только одна цель. Диверсифицированная НПО очевидным образом менее уязвима, чем та, которая производит единственную услугу для единственной целевой группы.
Все белорусские общественные объединения подразделяются, согласно классификации Минюста, на «структурированные» и «цельные» организации. В Беларуси значительное число НПО являются структурированными, т. е. они осуществляют свою деятельность через свои филиалы либо региональные отделения. По данным БРОО «Объединенный путь», доля организационных структур на начало 2004 г . составляла 23,5%[17], что свидетельствует о некоторой степени проникновения гражданского общества во внешнее окружение. Причем важно отметить, что фактическое число организационных структур общественных объединений гораздо большее, но они не всегда указываются руководителями НПО. Чаще всего это происходит из-за того, что некоторые организационные структуры не имеют статуса юридического лица.
Понятно, что у НПО с несколькими различными оргструктурами много больше возможностей для адаптации, чем у «цельных» общественных объединений, не располагающих оргструктурами. Среди «цельных» объединений (особенно, молодежных) чаще всего встречаются организации с аморфной организационной структурой, когда, например, обязанности между активистами НПО распределяются не совсем четко или от случая к случаю. В этой связи следует заметить, что именно расплывчатое распределение ответственности является одним из основных источников конфликтов в организации, чреватых угрозой ее раскола или распада.
Простейшими организациями являются те, которые зависят от одного человека. Они же и наименее устойчивы. По разным оценкам от трети до половины белорусских НПО организует свою работу с ярко выраженной ориентацией на лидера, когда только руководитель имеет конкретные обязанности, принимает решения, контролирует их исполнение и отвечает, что называется, «за все». Жизнь большей части таких организаций является кратковременной, поскольку она чаще всего заканчивается вместе с уходом лидера. Нередко столь персонализированные общественные объединения изначально оказываются «организациями-фантомами», поскольку кроме самого лидера и, возможно, его узкого окружения, в них больше никто не состоит, и они никого не представляют.
Третий критерий институционализации состоит в степени автономии организаций и процедур. Насколько они не зависят от других общественных образований и способов поведения? В высокоразвитой общественной системе организации и процедуры обладают самостоятельностью, которой у них нет в менее развитых системах. В менее же развитых системах они в высокой степени подвержены внешним и внутренним влияниям.
НПО автономна в той мере, в какой ее уставные цели независимы от интересов и поведения ее лидеров, других организаций и групп и в какой мере она придерживается своих внутренних процедур. Если НПО является инструментом реализации интересов отдельных лиц, некоторой группы или другой организации, то она не автономна и находится на невысоком уровне институционализации.
Многие белорусские НПО находятся в разной степени зависимости от воздействия, прежде всего, факторов внешнего окружения. Это факторы троякого рода: (1) зависимость от правительства; (2) зависимость от донорских организаций; (3) зависимость от политических партий.
В наибольшей мере НПО подвержены непосредственному государственному контролю и регулированию. Жесткая регламентация деятельности общественных объединений и прессинг на организации, находящиеся в гражданской или политической оппозиции правительству, априори обуславливает снижение уровня институционализации практически всех организаций третьего сектора. Даже организации достаточно преклонного возраста не застрахованы от того, что они не будут ликвидированы или интегрированы в государственные корпоративные структуры, о чем свидетельствует, например, судьба Союза молодежи Беларуси.
Белорусские НПО отличаются и тем, что у них, как правило, отсутствуют диверсифицированные источники финансирования. Подавляющее большинство организаций, располагающих некоторой финансовой поддержкой, получают ее из одного, в лучшем случае, двух источников. Такое положение ставит НПО в сильную зависимость от интересов и поведения доноров, что также делает их институционально несостоятельными.
Политическая зависимость свойственна в основном тем белорусским НПО, которые созданы политическими партиями и работают с ними в тесном сотрудничестве. Это, как правило, молодежные и некоторые образовательно-просветительские организации. Такие общественные объединения обслуживают интересы какой-либо одной политической партии — будь-то ОГП, БНФ или БСДП (Г). Поэтому они менее автономны, чем, например, некоторые образовательные НПО, действующие на основе принципа равноудаленности и предоставляющие свои услуги нескольким демократическим партиям. То же самое относится к независимым СМИ, профсоюзам и другим структурам гражданского общества.
Процедуры принятия решений во многих белорусских НПО также не всегда отличаются высокой степенью автономии. В высокоразвитой организации имеются процедуры, позволяющие исключить возможность произвола, манипулирования и ограничить влияние в ней отдельных лиц четко определенными каналами. Однако в третьем секторе Беларуси конкуренция за лидерство или ресурсы иногда сопровождается нарушением демократических процедур, и это в особенности касается молодежных и региональных организаций. Если лидер или член руководящего органа может быть смещен противозаконным способом, то данная организация и процедура не обладают автономией.
С другой стороны, сами процедуры не всегда в полной мере соответствуют демократическим принципам. Так, исследование молодежных НПО, проведенное в 2002 г . Белорусским союзом молодежных и детских общественных организаций «Рада», показало, что у 50% организаций не разделены функции исполнительного и законодательного органов. В 62% организаций глава руководящего органа является одновременно главой исполнительного органа. В 82% организаций уставами не предусмотрено ограничение сроков руководства организацией одним лицо [18]. Такие правила создают предпосылки узурпации власти лидером и исключения из процесса принятия решений остальных членов организации.
Наконец, сплоченность. Чем более консолидирована организация, тем выше уровень ее институционализации; чем больше она раздроблена, тем ниже уровень институционализации. Эффективная организация требует, как минимум, значительной меры согласия относительно процедур разрешения конфликтов, возникающих внутри этой организации.
Уровень сплоченности НПО есть производная от всех других показателей институционализации и, прежде всего, от уровня автономии. Чем ниже автономия, тем больше шансов, что организация станет объектом разрушительных внешних или внутренних сил. Поэтому расколы и распады — нередкое явление в белорусских НПО. Раскол в организации обычно вызывается личными амбициями или групповыми требованиями. Но еще чаще НПО распадается — участники оказываются перед лицом, казалось бы, неразрешимых трудностей, и потому предпочитают покинуть организацию, чем оставаться ей преданными до конца.
Низкая степень адаптивности, сложности, автономии и сплоченности значительной части белорусских НПО ведет к организационной нестабильности, скоротечности их существования (см. прил.). Сегодня, по нашей оценке, продолжает существовать лишь примерно половина НПО, зарегистрированных в 90-х годах. Если такая тенденция сохранится и в обозримом будущем, это приведет к тому, что каждое второе официально регистрируемое общественное объединение будет существовать только на бумаге или прекращать свою деятельность, так и не успев состояться.
Вместе с тем низкий уровень институционализации большинства белорусских НПО порождает ряд проблем качественно иного порядка, которые не только сдерживают их развитие, но и способствует сохранению институциональной неустойчивости всего третьего сектора Беларуси (см.прил.).
Это, во-первых, растущая конкуренция за ограниченные ресурсы. Проблема в данном случае не в самой конкуренции, а том, что она нередко приобретает бескомпромиссный характер, ведет к острым конфликтам между НПО (особенно на региональном уровне), складыванию атмосферы взаимного недоверия и, как следствие, к деконсолидации третьего сектора.
Во-вторых, авторитарный стиль лидерства во многих организациях, когда во имя реализации интересов ассоциации происходит ограничение уставных прав членов данной ассоциации. Это выхолащивает гражданскую природу НПО, поскольку внутри группы начинают воспроизводиться отношения господства и подчинения.
В-третьих, стремление лидеров некоторых крупных и влиятельных в том или ином регионе организаций монополизировать функции представительства более малых НПО (особенно, молодых) в их отношениях с другими организациями и зарубежными донорами.
В-четвертых, превращение ряда организаций третьего сектора в патрон-клиентельные структуры с вертикальными отношениями зависимости, равно как и образование клиентельных сетей в межгрупповых отношениях, что находится в глубоком противоречии с принципами организации гражданского общества.
В-пятых, тенденция к «вертикализации» межгрупповых отношений в третьем секторе. Она проявляется в создании жестко-пирамидальных зонтичных структур, разделяющих НПО по принципу «свой — чужой», патронирующих «свои» организации и блокирующих каналы доступа для «чужих» организаций.
В-шестых, деконсолидация третьего сектора, отсутствие единства по вопросам стратегии и тактики его развития, а также раскол организаций по отношению к политическому режиму — реполитизация и переплетение с политическими партиями одних НПО и демонстративно аполитичная позиция других.
Начавшееся во второй половине 90-х годов давление правительства на третий сектор подтолкнуло многие НПО к консолидации и общей защите своих прав и интересов. Так, в 1997 г . была создана Ассамблея белорусских демократических неправительственных организаций — неформальная сетевая структура, которая объединила на принципах автономии и равноправия более 700 НПО, в том числе незарегистрированных. Они составляли наиболее активный и перспективный в социально-политическом отношении сегмент белорусского третьего сектора. Однако в 2000 г. Ассамблея вступила в полосу глубокого кризиса вследствие принципиальных разногласий, возникших между ее членами по вопросу организационной модели развития этой коалиции. В споре о том, какая модель организации оптимальна — горизонтальная или вертикальная — победили сторонники «вертикализации» Ассамблеи. В результате количество организаций — участниц Ассамблеи в 2001 г . уменьшилось до 500, а ныне в ее состав входит не более 200 НПО.
Таким образом, неблагоприятная политико-правовая среда, узкая социальная поддержка и необходимость вести борьбу за выживание на фоне невысокого уровня институционального развития привели значительную часть организаций третьего сектора не к усилению сплоченности, а, наоборот, к ослаблению координации их деятельности, взаимных коммуникаций и даже к изоляции друг от друга (см. прил.). К тому же коммуникационные сети в структурах белорусского гражданского общества нередко вытраиваются по существующим линиям субкультурных расколов (лингвистических, идеологических, религиозных), что только усиливает конфликтные дифференциации и ведет к возрастающей отчужденности субкультур и организаций друг от друга.
(Окончание следует)
16. См.: С. Хантингтон. Политический порядок в меняющихся обществах. — М., 2004. — С. 32-42.
17. См.: http://www.ngo.by/ru/
18. См.: Вклад молодежных организаций в становление гражданского общества в Беларуси. — С. 68.