Несколько недель назад в Вене прошла чрезвычайная конференция государств–участников Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Инициатива ее созыва принадлежала России, которая зимой этого года устами своего президента на конференции в Мюнхене заявила о необходимости «спасения договора». Но, как известно, Россия договор «не спасла».
Хотя, все выглядит скорее так, что проведение чрезвычайного форума потребовалось Москве для выдвижения своего рода ультиматума Западу: либо он соглашается на коренное изменение невыгодного России военно-политического расклада, сложившегося в Европе за последние полтора десятилетия, либо Россия начинает со своей стороны его слом.
За 17 лет действия ДОВСЕ чрезвычайная конференция его участников проводилась впервые. Содержательное обсуждение благоразумно проходило при закрытых дверях. И это неудивительно: еще до начала венского форума было понятно, что он станет ареной серьезного столкновения подходов России и Запада по проблеме ДОВСЕ конкретно и по существу подходов к проблеме безопасности в целом. Москву давно не устраивает, что подписанный еще во времена СССР и социалистического блока ДОВСЕ сильно устарел и не отражает новых реалий, а адаптированный в 1999 году договор ни одна страна Запада не желает ратифицировать, пока Россия не выведет все свои войска из Грузии и Приднестровья.
Напомним, что государства Западной Европы, видевшие в СССР реальную угрозу своей безопасности, начиная с 1973 г., активно стремились к заключению Договора. После длительных переговоров, определенных уступок и благодаря политическим переменам, которые произошли в СССР в середине 80-х годов, 19 ноября 1990 г. в Париже 22 странами, входившими в Организацию Варшавского договора (ОВД) и НАТО, был подписан юридически обязательный договор. В силу ДОВСЕ вступил в ноябре 1992 г.
Договор определял количественные ограничения на развертывание в Европе (от Атлантического океана до Уральского хребта) обычных вооружений и техники по пяти основным категориям, которые подлежали сокращению. Это танки (до 20 тыс. единиц для каждого блока), боевые бронированные машины (30 тыс.), артиллерия калибром от 100 мм (20 тыс.), боевые самолеты (6,8 тыс.) и ударные вертолеты (2 тыс.). Вооружения, превышающие установленные лимиты, подлежали утилизации в течение 40 месяцев с момента вступления Договора в силу. Чтобы уменьшить концентрацию вооружений, было лимитировано число танков, бронемашин и артсистем в четырех зонах. Так, на флангах (Болгария, Румыния, Закавказский, Ленинградский, Северо-Кавказский, Одесский военные округа СССР для Варшавского договора; Греция, Исландия, Норвегия и Турция для НАТО) каждому блоку разрешалось иметь 4700 танков, 5900 бронемашин и 6000 артсистем.
Стоит признать, что на первом этапе документ позволил провести быстрое и сбалансированное сокращение большого количества избыточных тяжелых вооружений и выйти на их равные предельные уровни для НАТО и ОВД. Впервые в истории в масштабах целого континента был создан вполне эффективный режим контроля над обычными вооружениями. Статистика утверждает, что всего за первых десять лет действия Договора в дополнение к ежегодным обменам информацией было направлено более 60 000 уведомлений и проведено более 3300 инспекций на местах. В Вене на постоянной основе стала функционировать Совместная консультативная группа (СКГ), созданная для рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением или возможным обходом положений ДОВСЕ, урегулирования спорных вопросов и разногласий в толковании, рассмотрения и согласования мер по повышению его жизнеспособности и эффективности.
К середине 90-х гг. XX в. ситуация стала меняться. Договор продолжал работать в качестве важного инструмента поддержания стабильности в Европе, но постепенно стали прорисовываться новые противоречия, появляться новые интерпретации. К 1996–1997 гг. ДОВСЕ вновь оказался в центре внимания.
После распада СССР потребовалось разделить советскую квоту вооружений между новыми независимыми государствами, что было осуществлено 15 мая 1992 года на саммите СНГ в Ташкенте. Прекратила существование ОВД, были выведены российские войска из стран Центральной и Восточной Европы. Вступление в НАТО Польши, Чехии и Венгрии еще больше запутало ситуацию. Бывшие участники ОВД в марте 1999 г. перешли в НАТО со своими уровнями по танкам, бронемашинам, артиллерии, боевым самолетам и ударным вертолетам, а по Договору фактически продолжали действовать сбалансированные блоковые ограничения. Договор необходимо было приводить в соответствие. К Лиссабонскому саммиту ОБСЕ, который прошел в декабре 1996 г., был подготовлен документ об охвате и параметрах адаптации ДОВСЕ, а в феврале 1997 г. решением СКГ была создана специальная группа переговоров по адаптации Договора.
19 ноября 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле состоялось подписание Соглашения об адаптации ДОВСЕ. В адаптированном ДОВСЕ лимиты вводились не для военных блоков, а для отдельных стран. Для каждого европейского государства-участника были зафиксированы национальные и территориальные предельные уровни. Национальные лимитируют все категории ограничиваемых Договором вооружений, принадлежащих конкретной стране, территориальные — количество собственных и иностранных танков, боевых бронированных машин и артиллерии на ее территории. Также по условиям «нового» ДОВСЕ количество вооружений иностранных войск на территории любого государства не может превышать разницу между его национальными и предельными уровнями, которые могут быть повышены на постоянной основе лишь на незначительную величину. Согласно адаптированному ДОВСЕ, национальные и территориальные предельные уровни для тяжелых вооружений сухопутных войск могут быть повышены не более чем на 40 танков, 60 боевых бронированных машин и 20 ед. артиллерии или на 20%. Национальные предельные уровни для авиации не могут быть увеличены более чем на 30 боевых самолетов и 25 ударных вертолетов. И такие повышения возможны только в том случае, если какое-либо иное государство согласится в связи с этим понизить свои вооружения на соответствующее количество единиц.
Адаптированный ДОВСЕ также был дополнен пакетом односторонних политических обязательств по снижению количества обычных вооружений и техники или по неиспользованию механизма Договора по превышению своих территориальных уровней. Такие обязательства взяли на себя Беларусь, Венгрия, Германия, Польша, Словакия, Чехия и Украина. Кроме того, режим договорных ограничений был дополнен политическими обязательствами НАТО не размещать на постоянной основе существенных боевых сил на территории новых членов Альянса.
Тогда, в 1999 году казалось, что Соглашение по адаптации ДОВСЕ открыло возможность поддержания в стабильном состоянии военно-политическую обстановку в Европе в условиях ее продолжающейся трансформации.
Новое соглашение решало многие важные для укрепления европейской безопасности задачи. Однако вскоре большинство стран, подписавших Соглашение об адаптации и Заключительный акт переговоров об адаптации ДОВСЕ, отказалось от их ратификации. В итоге адаптированный ДОВСЕ ратифицировали лишь 4 страны (Беларусь, Казахстан, Россия и Украина, причем последняя не депонировала ратификационные грамоты) из 30 подписавших. Для вступления же в силу Соглашения об адаптации необходима его ратификация всеми 30 государствами (Армения, Азербайджан, Беларусь, Бельгия, Болгария, Канада, Чехия, Дания, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Италия, Казахстан, Люксембург, Молдавия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Россия, Словакия, Испания, Турция, Украина, Великобритания, США) — участниками Договора. Что касается Беларуси, то надо признать, что она первой ратифицировала Соглашение об адаптации ДОВСЕ 18 июля 2000 г. И фактически, на сегодняшний день полностью выполнила свои обязательства по сокращению обычных вооружений и техники.
Новый этап дискуссий по Договору открылся три года назад. В 2004 году заместитель госсекретаря США по проблемам контроля над вооружениями С. Радемейкер заявил, что Сенат США не приступит к ратификации адаптированного договора, пока Россия полностью не выполнит обязательства, взятые на себя в Стамбуле в 1999 году: «Если адаптированный ДОВСЕ действительно настолько важен для России, как она об этом говорит, то Москва должна найти возможность списать приднестровский долг и договориться с Грузией. Если Москва этого не сделает, то ДОВСЕ для нее не очень важен». По его словам, для США вывод российских войск из Грузии и Молдавии имеет большое значение, так как решает вопрос фланговых ограничений в соответствии с ДОВСЕ. Несколько позднее к этим условиям добавились и другие: «дополнительная транспарентность» сокращения обычных вооружений на флангах, предоставление подробных данных о выводе российских войск с территории Северного Кавказа. Естественно, что такой подход для новой российской политической и военной элиты выглядел как путь исполнения обязательств только одной стороной, что не могло не вызывать неприятие и досаду.
Постепенно Договор стал восприниматься в Москве исключительно как политический рычаг стран НАТО для давления на Россию. Окончательно это укрепилось после 9 декабря 2005 года, когда министры иностранных дел государств — членов НАТО (всего 26 подписей) приняли обращение, в котором потребовали от Москвы соблюдать обязательства, взятые на Стамбульском саммите ОБСЕ 1999 года, согласно которым Россия должна вывести из Приднестровья вооружение и воинские части.
Страны НАТО с тех пор неоднократно подтверждали свою позицию, связывая ратификацию Соглашения об адаптации ДОВСЕ с выполнением Россией стамбульских обязательств. Между тем, признать такую увязку безупречной все-таки нельзя. Стамбульские дополнения не носят юридический характер, и многие комментаторы утверждающие это заблуждаются. Речь идет о политической увязке, а это, совсем другое дело. Стамбульские обязательства — это около двадцати дополняющих Соглашение об адаптации односторонних, двусторонних и многосторонних заявлений, зафиксированных в Заключительном акте Конференции государств — участников ДОВСЕ в ноябре 1999 г.
Согласно стамбульским обязательствам Россия обязалась вывести свои войска с территории Приднестровского региона и сократить количество ограничиваемых Договором вооружения и техники (ОДВТ) на территории Грузии до установленных пределов. Российская Федерация к середине ноября 2001 г. выполнила связанные с ДОВСЕ стамбульские обязательства по выводу с территории Молдавии и утилизации на месте своих ОДВТ. С территории Грузии в 2001 г. выведена часть тяжелого вооружения, расформированы военные базы в Вазиани и Гудауте. Все это было подтверждено официальными представителями ОБСЕ, осуществлявшими мониторинг. 30 мая 2005 г. министрами иностранных дел Российской Федерации и Грузии было подписано Совместное заявление, касающееся условий, сроков пребывания и основных параметров прекращения функционирования российских военных баз и объектов, расположенных на территории Грузии. Было решено завершить поэтапно их вывод с территории Грузии в течение 2008 г. Россия полагает, в связи с этим, что сделала достаточно и действует последовательно, хотя западные партнеры, похоже, не оценивают ситуацию в таком ключе.
Со своей стороны российская сторона указывает на то, что обсуждая стамбульские обязательства, кроме обязательств по Грузии и Приднестровью, стоит помнить еще и об обязательстве, вошедшем в Заключительный акт, — «предпринять усилия для содействия завершению национальных процедур ратификации, с тем чтобы Соглашение об адаптации могло вступить в силу как можно скорее». Кроме Белоруссии, Казахстана России и Украины остальные участники этого обязательства на сегодняшний день его не исполнили. Даже не предприняли шагов по подготовке его ратификации. Что, по мнению Москвы, было бы позитивным сигналом и добрым знаком, укрепляющим все более исчезающее доверие.
Выступая в Мюнхене В. Путин впервые признал, что Договор об обычных вооруженных силах в Европе находится в кризисном состоянии. По его оценке, Запад по-прежнему руководствуется устаревшим вариантом Договора, который уже не ограничивает военный потенциал НАТО, но ставит в крайне невыгодное положение государства, которые выполняют взятые на себя обязательства.
Ситуация вокруг Договора и в самом деле приобретает тупиковый характер. Базовые ограничения, включающие групповые и зональные лимиты, оказались размытыми. Баланс прав и обязательств сторон нарушен, и выход на его взаимоприемлемый уровень вряд ли представляется реалистичным. По крайней мере, в ближайшие годы.
В продолжение своей критической тональности В. Путин в послании к Федеральному собранию весной нынешнего года высказался за объявление моратория на выполнение условий Договора.
И, наконец, в конце мая 2007 г. Россия предложила провести чрезвычайную конференцию стран-участниц Договора в связи с появлением «серьезных проблем, возникших с выполнением договора странами НАТО в результате расширения альянса, а также затягиванием ими начала ратификации подписанного в 1999 году соглашения об адаптации ДОВСЕ».
Мотивируя требование о созыве чрезвычайной конференции, Россия ссылалась на возникновение «исключительных обстоятельств», которые требуют незамедлительных действий по спасению ДОВСЕ. К «исключительным» российские эксперты и политики отнесли четыре позиции. Первая связана с тем, что в результате расширения НАТО произошло значительное превышение членами альянса установленных договором ограничений по количеству вооружений. Вторая — с намерением США разместить существенные силы на новых базах в Болгарии и Румынии. Третья — это проблема ратификации. Четвертая связана с неучастием в Договоре Латвии, Литвы и Эстонии, несмотря на договоренности с НАТО накануне их вступления в альянс.
Конференция, как известно, закончилась ничем. Впрочем, мало кто и ожидал результатов. Стороны лишь закрепили свои позиции и, что называется, расширили аргументационную базу.
Общий смысл реакции Запада на твердую российскую позицию был понятен и без конференции. По ее итогам он лишь подтвердился. Возглавлявший американскую делегацию на конференции помощник госсекретаря Д. Фрид довольно однозначно дал понять, что США негативно отнесутся к приостановке Россией своих обязательств в рамках ДОВСЕ. По его словам, Вашингтон «по меньшей мере, сочтет вызывающим сожаление» возможное решение Москвы заморозить участие в ДОВСЕ.
В основе разногласий, конечно не только исполнение обязательств. Проблема глубже. Мы все становимся свидетелями постепенного и все большего отчуждения Запада и России. В последнее время российские политики и военные все чаще и чаще заявляют: если ситуация не изменится, Россия не только заморозит свое участие, но и вовсе выйдет из ДОВСЕ. Все эти заявления и в особенности сделанные В. Путиным перевели спор России и Запада на качественно другой уровень: Москва фактически перешла на ультимативный язык.
Многие эксперты справедливо признают Договор устаревшим наследием холодной войны. Инструментом, исчерпавшим свое перспективное измерение, оторванным от динамики современного развития. Но ничего другого пока нет. США и их союзники, скорее по инерции, по-прежнему считают ДОВСЕ краеугольным камнем европейской безопасности и любые шаги России по выходу заранее воспринимаются ими как подрыв этой безопасности. А Россия, похоже, окончательно признала Договор анахронизмом.
Односторонний выход России из Договора может действительно разбалансировать текущую архитектуру европейской безопасности, но не менее очевидно и то, что сложившаяся почти уже двадцать лет назад система механизмов взаимодействия и доверия уже не поспевает за динамикой жизни и новыми на первый взгляд опасными, но вполне естественными состязательными, конкурентными отношениями государств и блоков.
Сегодня Договор, скорее напоминает радиоприемник 20-летней давности. Он еще работает, некоторые станции он еще принимает, большинство же других уже перешли на другой более продвинутый диапазон. Похоже, ресурс старого Договора постепенно заканчивается и всем участникам игры придется мучительно и непросто подыскивать новые механизмы, более адекватные современной жизни.