Специальный представитель министра иностранных дел Республики Беларусь по взаимодействию с европейскими парламентскими структурами Сергей Гайдукевич в конце июня приступил, наконец, к выполнению новых обязанностей. Напомним, что он был назначен на эту должность еще 14 декабря минувшего года. Как было сказано в официальном сообщении, «назначение на это важное направление одного из лидеров конструктивной оппозиции, бывшего кандидата в президенты Республики Беларусь является ясным свидетельством открытости белорусских властей к взаимодействию со всеми конструктивными политическими силами и гражданским обществом в целом. Назначение С. Гайдукевича также находится в русле последовательного стремления белорусской стороны к развитию диалога с европейскими парламентскими институтами и общему укреплению европейского измерения внешней политики Республики Беларусь на основе равноправия и взаимного уважения» (http://www.mfa.gov.by/rus/index.php?id=1&d=press/news&news_id=4309).
«Конструктивность» г-на Гайдукевича давно и хорошо известна, так что интерес может представлять лишь его непосредственная деятельность на новом поприще. Полугодовая пауза была вызвана, вероятно, разработкой инструкций, поскольку дело это для данного лица сравнительно новое. Зато теперь «направление главного удара» просматривается совершенно отчетливо — это Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ).
Несмотря на то, что Совет Европы постоянно находится, что называется «на слуху», есть основания полагать, что далеко не все даже постоянно интересующиеся белорусской внешней политикой граждане имеют об этой организации достаточно полное представление. Поэтому представляется целесообразным дать краткую информацию как о ней самой, так и об истории взаимодействия с ней нашей страны.
Совет Европы — старейшая в Европе международная политическая структура. Впервые инициативу его создания выдвинул Уинстон Черчилль в выступлении в Цюрихском университете 19 сентября 1946 года: «Мои мысли сосредоточены в первую очередь на Европе — на возрождении величия Европы, колыбели современных наций и цивилизации. Было бы страшной катастрофой, если бы русское варварство подавило культуру и независимость древних государств Европы. Как это ни трудно сейчас сказать, я думаю, что европейская семья народов может действовать единодушно под руководством Совета Европы. Я надеюсь в будущем на создание Соединенных Штатов Европы».
Официально Совет был создан 5 мая 1949 г. Лондонское соглашение о создании Совета Европы со штаб-квартирой в Страсбурге было подписано десятью государствами: Бельгией, Данией, Ирландией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Норвегией, Соединённым Королевством, Францией и Швецией. В настоящее время в него входят 47 стран, то есть все государства континента, за единственным исключением — увы! — Беларуси. Кроме того, статус наблюдателя при Совете Европы имеют Ватикан, Канада, Мексика, Соединённые Штаты Америки и Япония.
Руководящий орган — Комитет Министров. Он состоит из министров иностранных дел всех стран-участниц и собирается на сессии два раза в год. Председатели Комитета министров меняются каждые полгода по принципу ротации. Деятельность Комитета включает: подготовку и заключение конвенций и соглашений; принятие рекомендаций государствам-членам; принятие бюджета; прием новых государств-членов; выработку программ сотрудничества и содействия странам Восточной и Центральной Европы; контроль над выполнением Европейской конвенции о защите прав и свобод человека. Заседания Комитета на уровне постоянных представителей (послов) проводятся еженедельно. Под руководством Комитета действуют несколько десятков экспертных органов, которые готовят тексты для принятия Комитетом.
Парламентская Ассамблея является консультативным органом. Она состоит из представителей парламентов всех государств-членов. Пять наиболее крупных государств, включая Россию, имеют в ПАСЕ 18 депутатов, минимальное представительство от государства — 2 депутата. Национальная делегация должна включать представителей всех политических партий, представленных в парламенте, и соответствовать требованию сбалансированного представительства мужчин и женщин. Ассамблея проводит четыре сессии в год и принимает резолюции и рекомендации на основе докладов, которые готовятся депутатами. Фактически ПАСЕ представляет собой форум, в рамках которого встречаются, обмениваются мнениями и спорт парламентарии европейских стран, причем дебаты там бывают очень жаркими.
Европейский Суд по правам человека был создан в 1959 году. Он состоит из судей, число которых соответствует количеству государств-участников Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судьи участвуют в работе Суда в личном качестве, а не выступают от имени государств.
Кроме того, в структуру СЕ входит Конгресс местных и региональных властей Европы — консультативный орган, представляющий местные и региональные власти. Делегация каждой страны в Конгрессе состоит из равного числа представителей регионов и органов местного самоуправления.
Одним из наиболее значительных достижений СЕ стало принятие в 1950 году упомянутой Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод. Она стала первым шагом на пути коллективного осуществления некоторых прав, закреплённых во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. К числу ее наиболее значимых положений относятся: право на жизнь, запрещение пыток, рабства и принудительного труда, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство, свобода мысли, совести и религии, свобода выражения мнения, свобода собраний и объединений, свобода передвижения, защита собственности, право на свободные выборы, право на образование, отмена смертной казни.
Деятельность Совета Европы отчетливо разделяется на два периода. С момента образования и до падения Берлинской стены в 1989 году он отстаивал идеи плюралистической демократии и защиты прав человека, воплощая систему ценностей, не просто отличную от советской, но прямо конфронтировавшую с ней. Контакты на высоком уровне с соцлагерем всегда были затруднительны, однако техническое сотрудничество имело место, и постепенно все больше просоветских государств принимало участие в мероприятиях СЕ. В 1960–70-е гг. Темами подобных контактов были образование, культура, спорт, экология.
11 мая 1989 года ПАСЕ приняла резолюцию 917 о введении статуса «специально приглашенного» для потенциальных членов организации. Они получали право принимать участие в сессиях ПАСЕ при соблюдении следующих условий: выполнения Заключительного акта ОБСЕ, Международного пакта о гражданских политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах ООН от 1966 года. Первыми такой статус получили 8 июля 1989 года Венгрия, Польша, Югославия и СССР.
С помощью этого инструмента СЕ значительно облегчил молодым демократиям путь в Европу, поскольку получение статуса является этапом на пути к полноправному членству в организации. Статья 4 Устава СЕ гласит, что «любое европейское государство, которое рассматривается как способное и стремящееся соответствовать положениям статьи 3, может быть приглашено Комитетом министров стать членом Совета Европы» (в статье 3 говорится о соблюдении принципов парламентской плюралистической демократии, гарантиях прав человека и основных свобод, верховенстве закона как об основных критериях вступления в СЕ).
Кроме того, с 1989 года начала работать сеть программ сотрудничества для стран Центральной и Восточной Европы. Их целью было стимулирование процесса реформ, гармоничная интеграция молодых демократий в европейские структуры. Приоритетами являлись:
— обеспечение функционирования системы представительской демократии;
— создание механизма защиты прав человека;
— построение правового государства;
— развитие гражданского общества, неправительственных организаций;
— создание соответствующей европейским стандартам законодательной основы для свободного функционирования СМИ;
— создание образовательной системы, отвечающей требованиям демократического общества.
Республика Беларусь запросила статус «специально приглашенного» уже в декабре 1991 года, получила его 16 сентября 1992 года, и с середины 1993 года делегация Верховного Совета начала регулярно принимать участие в сессиях ПАСЕ. К сожалению, почти все ее члены имели крайне слабое понимание того, что от них требовалось для приближения Беларуси к Европе.
В марте 1993 года Беларусь направила в СЕ официальную заявку о принятии ее в качестве полноправного члена. В октябре она присоединилась к Европейской культурной конвенции, а еще через год — к Венецианской комиссии СЕ «Демократия через право». Рассмотрение заявки было запланировано на осеннюю сессию ПАСЕ 1995 года, однако в мае не удалось избрать Верховный Совет, и, хотя сотрудничество продолжалось, принятие Беларуси было отложено. А затем наступил 1996 год…
Нельзя сказать, что Совет Европы был лишь сторонним наблюдателем тогдашнего внутрибелорусского противостояния. В сентябре руководство ассамблеи выразило озабоченность развитием политической ситуации, позднее Минск специально посетила тогдашний председатель ПАСЕ Лени Фишер, призвавшая стороны к разрешению проблем в рамках действовавшей Конституции. СЕ направил проекты предлагаемых конституционных изменений на экспертизу в упомянутую Венецианскую Комиссию, где все семь экспертов из разных стран негативно оценили президентский вариант, считая, что в случае его реализации практически исчезнет равновесие властей, краеугольный камень демократического устройства государства.
7 ноября Бюро ПАСЕ приняло первую резолюцию по Беларуси, в которой подвергло критике предложенные А.Лукашенко поправки в основной закон и предложило провести «круглый стол» для выработки общего подхода к конституционной реформе. Однако, как известно, все эти усилия ни к чему не привели, и 13 января 1997 года новообразованное Национальное собрание было лишено статуса «специально приглашенного».
После этого интенсивность контактов значительно сократилась. Время от времени ПАСЕ приглашала на свои сессии представителей обеих конфликтующих сторон с тем, чтобы выяснить, произошли ли какие-нибудь изменения. Периодически ею принимались резолюции с осуждением действий белорусских властей. Наиболее жесткими стали две из них, принятые 28 апреля 2004 года, — «О преследовании прессы в Республике Беларусь» и «Об исчезнувших людях в Беларуси», подготовленные парламентарием из Кипра Христосом Пургуридесом. В них крайне негативно определялось положение дел в стране, а в исчезновениях обвинялся ряд высокопоставленных чиновников.
Более того, там был и такой пункт: «До достижения значительного прогресса в отношении пункта 11 (там речь идет о мерах по расследованию исчезновений — Ю.Ш.) Ассамблея считает нецелесообразным даже неформальное присутствие белорусских парламентариев на своих сессиях». Казалось бы, после такого решения все контакты с официальным Минском должны были быть прерваны. Тем не менее, спикер Палаты представителей Владимир Коноплев неоднократно посещал Страсбург и участвовал в обсуждении «белорусского вопроса» на заседаниях ПАСЕ.
С приходом на пост председателя ПАСЕ голландского депутата Рене ван дер Линдена тенденция расширения взаимодействия ассамблеи с белорусскими государственными структурами стала набирать силу. Об этом свидетельствует, в частности, его январское посещение Беларуси, чего не позволяли себе его предшественники в течение последнего десятилетия. К тому же это произошло практически без выставления властям каких-либо условий, что вызвало не самую позитивную реакцию со стороны демократического сообщества. Судя по всему, именно это обстоятельство вкупе с рядом сделанных им заявлений и позволило белорусскому МИД сделать вывод о ПАСЕ как о «слабом звене».
Поэтому первым делом спецпредставитель посетил Страсбург, а также Рим, где встретился с новым докладчиком ПАСЕ по Беларуси Андреа Ригони. Правда, в состоявшееся вскоре беседе с представителями белорусских НГО ван дер Линден сообщил, что он лишь поинтересовался у спецпредставителя, от чьего имени тот выступает, и повторил, что ПАСЕ по-прежнему принципиально готова к диалогу, однако ожидает соответствующей готовности и со стороны официального Минска. Под ней понимается освобождение политических заключенных, признание оппозиционных сил как элемента политического плюрализма, прекращение давления на неправительственные организации и независимые средства массовой информации.
Что же касается синьора Ригони, то он был назначен на этот пост лишь в феврале, однако уже успел войти в курс дела и даже подготовить обширный меморандум «Ситуация в Беларуси», проект которого он представил в конце июня на заседании подкомитета по Беларуси комитета ПАСЕ по политическим вопросам.
Следует отметить, что данный документ содержит содержательный и довольно объективный обзор положения дел в Беларуси за последние десять лет. Там приводятся многочисленные факты отклонений от демократических принципов и нарушений прав человека, в том числе самого последнего времени, дается высокая оценка работы, выполненной Христосом Пургуридесом. На этом основании делается заключение, что ситуация в стране никоим образом не соответствует демократическим стандартам.
Тем не менее, автор предлагает пересмотреть сегодняшнюю «изоляционистскую» политику Совета Европы, приводя в качестве основания три главные причины. Во-первых, с его точки зрения, эта политика так и не оказала позитивного влияния на положение дел в стране. Далее, она не соответствует принципам Совета Европы как политической организации, которая считает ценностью уже сам по себе диалог с оппонентом. Наконец, она не согласуется с внешней политикой Совета Европы на других направлениях. Дескать, если он поддерживает связи с Алжиром, Китаем, Сирией и другими далеко не самыми демократическими государствами, то почему нельзя проводить такую же политику и в отношении Беларуси.
Посему автор рекомендует выработать для нее специальную стратегию, в том числе некие особые формальные рамки взаимодействия, которые не исключали бы диалог с властями при сохранении поддержки гражданского общества. Конечной целью объявлено создание условий для восстановления для Беларуси статуса «специально приглашенного».
Против диалога, если он действительно нацелен на достижение положительного результата, трудно что-либо возразить. Стоит напомнить, однако, что ранее подобные попытки различными структурами, в том числе самим СЕ, предпринимались неоднократно, но результат был нулевой, потому и сейчас возникают сомнения в его эффективности. Что касается аналогии с другими проблемными государствами, то они все-таки расположены не в Европе, а это, как представляется, несколько меняет дело. Наконец, можно согласиться, что позитивных сдвигов не наблюдалось, но едва ли можно с уверенностью утверждать, что при более мягкой политике ПАСЕ положение не стало бы еще хуже.
Что ж, если переговоры дадут какой-то результат — отлично, если нет — кто-то в очередной раз избавится от иллюзий. Вот только выбор кандидатуры «главного переговорщика» представляется несколько странным. Особенно если учесть, что, по имеющейся информации, самого спецпредставителя дальше кабинета помощника Лукашенко по международным делам не пускают (http://www.ucpb.org/?lang=rus&open=14987). Отсюда возникает предположение, что на самом деле вся демонстрируемая активность есть лишь видимость. Ведь в случае успеха Беларусь подпадет под юрисдикцию Страсбургского суда, а готовность белорусских властей к такому повороту событий как-то трудно представить.