Читая «Малую Конституцию»…

Писать конституции на будущее – занятие отнюдь небесполезное. Любая политическая сила, стремящаяся в случае прихода к власти кардинально реформировать политическую систему своей страны, должна заранее иметь проект таких реформ в виде пакета взаимосвязанных законодательных инициатив, среди которых, конечно же, должен быть и проект новой конституции. Такой документ впервые появился и у белорусской объединенной оппозиции. Правда, пока подготовлен «малый» вариант новой конституции, центральное место в которой занимает описание системы правления, способа организации высшей власти и процедур взаимодействия президента, парламента и  правительства.

Сегодня вряд ли можно быть полностью уверенным, что именно этот проект ляжет в основу будущей модернизации политической системы Беларуси. Обычно политические акторы принимают решения об институциональном выборе, исходя из учета его последствий для собственных властных шансов. Отчасти именно по этой причине радикальный переход системы правления от одного типа к другому серьезно затруднен, особенно если речь идет о существенном перераспределении полномочий от института президента в сторону парламента и правительства. Выбор конкретной системы правления (как и избирательной системы) будет определяться соотношением сил между оппозицией и элитами старого режима, меняющимся в ходе смены политической системы.

Чтобы по-настоящему оценить предложенную в проекте «Малой Конституции» систему правления, необходимо в начале рассмотреть  существующие в мире базовые модели и сопоставить ее с тем типом, который является наиболее предпочтительным для Беларуси. Сильные и слабые стороны той или иной системы правления определяются прежде всего ее способностью создавать и поддерживать стабильную и в то же время гибкую, политически ответственную перед обществом исполнительную власть. Однако следует сразу оговориться, что оптимальной системы правления вне времени и пространства не существует. Функциональность и эффективность конкретной системы правления зависит не столько от ее принадлежности к одной из базовых моделей и набора заранее определенных институциональных процедур, сколько от конкретных условий данной страны, таких как особенности политической культуры, партийная система, избирательная система, синхронизация избирательных циклов и т. д.     

Базовые модели правления

Отличие белорусской системы правления от других государств Европы можно выразить одним понятием: суперпрезидентская республика. Она характеризуется предельной концентрацией всех ветвей власти в руках президента, который является не только главой государства и правительства, но и обладает правом издания нормативных актов, имеющих силу закона, роспуска парламента, назначения и смещения по своему усмотрению судей и глав местных администраций. На европейском континенте больше нет ни одной страны с такой же де-юре системой власти, хотя подобная разновидность «режима слияния властей» (М. Дюверже) довольно часто встречается в Азии, Африке, а ранее была весьма популярна в большинстве стран Латинской Америки. Что же касается базовых моделей правления демократического типа, то их с моей точки зрения, по меньшей мере, пять – две классические «чистые» (парламентская и президентская) и три неклассические, смешанные системы (премьерско-президентская, президентско-парламентская и парламентско-президентская).

В Европе доминируют чисто парламентские системы правления, в которых реальная исполнительная власть принадлежит правительствам во главе с премьер-министрами, избираемыми парламентами на неопределенный срок. Если парламентская система существует в виде республиканской формы правления, то главой государства обычно является президент, который также избирается парламентом и, подобно монархам в парламентских монархиях, обладают очень ограниченными – в основном церемониальными – полномочиями. Важно подчеркнуть, что в любой парламентской системе ни одно правительство не может существовать без хотя бы минимальной поддержки в законодательном органе. Кабинет вырастает из легислатуры и чаще всего является органом парламентского большинства. Право парламента влюбое времясместить кабинет посредством процедуры вотума недоверия и императивное право главы государства (по предложению премьер-министра) на досрочный роспуск парламента и назначение новых выборов обеспечивают определенную взаимозависимость законодательной и исполнительной ветвей власти, что побуждает их к сотрудничеству и поиску согласия.  Это – режим мягкого разделения властей, или, если воспользоваться известной классификацией М. Дюверже, «режим сотрудничества властей».

Президентскую систему правления имеет в Европе лишь одно государство - Кипр. Однако президент этой страны не располагает таким колоссальным объёмом полномочий, как в Беларуси, поскольку чисто президентскую модель отличает жесткое разделение власти между президентом как главой государства и правительства, с одной стороны, и законодательным собранием, с другой. Президент и парламент избираются независимо друг от друга путем прямыхвсеобщих выборов («двойная электоральная легитимность»), которые, как правило, разделены во времени. Каждый из этих органов избирается на фиксированный срок, наделен особыми полномочиями и, в отличие от парламентской модели, не может с помощью обычных средств сместить другой по причине политических разногласий. Парламент не может по политическим мотивам сместить президента или его правительство, а президент не имеет права роспуска парламента. Поэтому сущностью классического, чисто президентского режима является взаимная независимость законодательной и исполнительной ветвей власти при арбитражной роли верховной суда.

Отношения между тремя ветвями власти строятся на основе системы «сдержек и противовесов» (checks and balances), которая дает каждой из ветвей возможность препятствовать тому, чтобы две другие узурпировали ее конституционные полномочия. Парламент ограничивает президента с помощью законов и через утверждение его основных решений. Президент обладает правом отлагательного вето на решения парламента и правом законодательной инициативы. Верховная судебная власть выполняет функцию конституционного надзора: она вправе отклонять любой законопроект, предложенный парламентом или президентом, если он нарушает конституцию.

Разница между парламентаризмом и президенциализмом или между мажоритарной и пропорциональной избирательными системами не имеет большого значения для стран консолидированной демократии. Опыт же транзитных обществ и новых, еще не устоявшихся демократических режимов, напротив, показывает, что  сохранение и укрепление демократии зависит не только от экономических, социальных и культурных условий, но также от системы политических институтов и прежде всего от выбора системы правления и избирательной системы.

В спорах о том, какая из этих двух «чистых» систем правления наилучшим образом поддерживает и укрепляет демократию, большинство политических теоретиков традиционно отдают предпочтение «чистому типу» парламентаризма, причем его Вестминстерской, или британской модели, представляющей собой режим однопартийного парламентского большинства в сочетании с избирательной системой относительного большинства. К основному достоинству парламентаризма можно отнести его гибкость. Благодаря возможности применения в любой момент процедуры парламентского вотума недоверия, исполнительная власть более ответственна и более чутко реагирует на запросы общества. Эта гибкость характерна и при преодолении правительственных кризисов, которая достигается посредством смены кабинета или досрочных парламентских выборов. Взаимозависимость правительства и парламента стимулирует улаживать конфликты путем переговоров и создания коалиций. Британская версия парламентаризма порождает очень устойчивые правительства, при которых ответственность за управление страной возлагается на одну партию, а перед избирателями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов. Рационализированные варианты коалиционной, или многопартийной (континентально-европейской) парламентской системы с пропорциональной системой выборов свидетельствуют, что эта комбинация также дает довольно стабильные и ответственные кабинеты, если они основаны на консенсусной или консоциативной партийной системе, позволяющей удерживать идеологические противоречия между партиями на умеренном уровне. Все это минимизирует опасность системного кризиса парламентского режима и нарушений конституции со стороны исполнительного органа.

Однако обратной стороной гибкости парламентаризма в условиях многопартийной системы, особенно если она фрагментирована или конфликтна, может быть нестабильность исполнительной власти, частые правительственные кризисы и отставки, чреватые общей политической дестабилизацией и потерей управляемости [1] . Правление же стабильного парламентского большинства не сдерживается никакими политическими противовесами. В тех странах, где удается создать стабильное большинство, парламент крайне редко пользуется своими полномочиями по роспуску правительства. В результате гибкость парламентаризма  практически сводится на нет. В обоих случаях это порождает в демократизирующихся государствах опасность восстановления в той или иной форме авторитарного режима.

В качестве альтернативы «чистому» парламентаризму в любой из его версий нередко рассматривается возможность перехода к чисто президентской системе правления, основным преимуществом которой принято считать стабильность исполнительной власти.Жестко определенный, заранее оговоренный конституцией срок правления президента, невозможность его досрочного смещения путем парламентского вотума недоверия исключают правительственные кризисы и кабинетную чехарду. Это позволяет исполнительному органу, в отличие от многих парламентских многопартийных режимов, проводить устойчивый и предсказуемый политический курс, не подверженный колебаниям или серьезным изменениям под влиянием тех или иных перегруппировок сил в законодательном собрании.

Тем не менее, лишь немногие серьезные политические ученые отдают предпочтение чисто президентскому типу демократии. Президенциализм, несмотря на присущую ему стабильность исполнительной власти, считается негибкой и, в конечном счете, нестабильной системой, которая не обеспечивает эффективного и стабильного демократического правления. Внепарламентский (президентский) способ формирования кабинета по мажоритарному принципу «победитель получает все», фиксированный срок президентских полномочий и принцип двойной электоральной легитимности не создают для законодательного органа сильных стимулов к сотрудничеству и воздержанию от конфликтов с исполнительной властью. Эти конфликты обычно возникают в периоды разделенного правления, когда исполнительная власть и парламентское большинство контролируются разными политическими партиями. Но такая комбинация чаще всего встречается в президентских системах, поскольку для них характерны раздельные и не синхронизированные между собой выборы президента и выборы парламента. Особенно опасными такие конфликты становятся в обществах с конфликтной политической культурой, пропорциональной системой парламентских выборов и фрагментированной многопартийностью. Мажоритарный характер президентской системы усиливает политическую поляризацию общества и осложняет возникновение дееспособных партийных коалиций. Все это придает политической конкуренции характер острой конфронтации президента с оппозицией в законодательном органе и заводит его в политический тупик.  Политический кризис, легко разрешаемый при парламентской системе правления, в условиях президентского правления очень быстро перерастает в законченный режимный кризис, что может повлечь за собой нарушение демократических принципов, государственный переворот и сильную персонализацию исполнительной власти в форме установления, как правило, суперпрезидентской системы правления.

Итак, в президентской республике структурно запрограммирован конфликт между президентом и парламентом, который, как показывает опыт Латинской Америки, где президентские режимы существуют уже полтора столетия, а так же ряда стран Африки, Азии и бывшего СССР, несет собой угрозу системного кризиса и крушения демократии. Поэтому эта американская, по существу, модель представительной демократии мало где прижилась в мире. Можно буквально по пальцам пересчитать страны с относительно стабильной президентской демократией. Единственным историческим примером по-настоящему успешной президентской демократии являются США. В ХХ веке кроме Соединенных Штатов лишь Коста-Рике удалось сравнительно спокойно существовать при президентском правлении. Можно также отметить такие примеры относительно устойчивого развития президентской демократии, как Чили и Уругвай (в течение большей части прошлого столетия). Время покажет, насколько устойчивыми окажутся новые демократии президентского типа в странах Латинской Америки, ЮАР, Южная Корее и Тайване.

Таким образом, классические демократические системы правления имеют существенные структурные изъяны, которые могут привести к серьезным политическим последствиям для развития молодых демократий. Для многих парламентских режимов оказываются характерными нестабильность и слабость кабинетов, часто «свергаемых» парламентом. Президентские же республики отличаются негибкостью правительства и имеют тенденцию к конфронтации ветвей власти, что приводит к резкому расширению прерогатив президента и предельному обострению политического конфликта. На этом основании можно сделать общий вывод, что наиболее приемлемой парламентской системой правления является та, в которой ограничиваются полномочия парламента, тогда как эффективная президентская система предполагает относительно слабую власть президента. Такой подход стимулирует поиск институциональных усовершенствований парламентаризма и президенциализма. Сегодня он ведется посредством конструирования различных неклассических, смешанных моделей республиканского правления.

Появление смешанных систем правления – результат попытки соединить структурные преимущества парламентаризма и президенциализма с одновременным преодолением их недостатков, а именно: создать стабильную, но в то же время гибкую исполнительную власть, которая была бы политически ответственной перед законодательным собранием. Для этого в парламентских республиках президенту передаются некоторые диспозитивные (выборочные) полномочия и ограничиваются возможности парламентского вотума недоверия, а в президентских системах, наоборот, сокращаются прерогативы президента и вводятся ограниченные формы вотума недоверия.

Некоторые политологи выделяют две основные разновидности смешанной системы: президентско-парламентскую (president-parliamentary) и премьерско-президентскую (premier-presidential)системы [2] . На мой взгляд, можно выделить еще и третью разновидность – парламентско-президентскую республику, особенности которой исследователи пока не замечают. Различия между названными моделями правления определяются реальным положением главы государства в системе разделения властей и типом соотношения прерогатив между парламентом, президентом и правительством.

Президентско-парламентская республика (например, Армения, Грузия, Казахстан, Перу, Россия, Шри-Ланка, дореформенная Украина), с одной стороны, напоминает чисто президентскую систему. Президент и законодательный орган избираются  раздельно на прямых выборах. Президент является одновременно главой государства и главой правительства. Президент формирует кабинет министров, руководит его работой через премьер-министра и может сместить это правительство в любое время. Но, с другой стороны, как при парламентской системе, предусмотрен принцип ответственности правительства перед парламентом, который также может сместить премьера и весь кабинет посредством ограниченного вотума недоверия, что, в свою очередь, дает президенту диспозитивное право распустить парламент. Таким образом, президентско-парламентская система предусматривает институт двойной ответственности правительства перед президентом и парламентом, выраженный в праве президента назначать и смещать премьер-министра, других членов правительства и одновременно в возможности вотума недоверия кабинету министров со стороны парламента. Однако этот принцип достаточно спорен, так как в нем смешиваются два взаимно противоположных конституциональных концепта – принцип президенциализма и принцип парламентаризма: кабинет не только может быть в любое время отозван президентом, он оказывается связанным  и доверием парламента.   

В условиях разделенного правления с конфликтной партийной системой принцип двойной ответственности создает известную неопределенность в положении правительства как «слуги двух господ», что значительно ослабляет его стабильность и приводит к крайнему обострению проблемы двойной электоральной легитимности. Это влечет за собой возникновение дестабилизирующих конфликтов между исполнительной и законодательной властями, способных, как показал еще опыт Веймарской Германии, внести серьезный вклад в подрыв не очень твердо стоящей на ногах демократии.

Правительство получает относительно гарантированную стабильность в ситуации неразделенного правления, поскольку значительно усиливается ее зависимость от президента. Однако практика показала, что в переходных обществах с неразвитой партийной системой, как например, в России, это преимущество нередко достается слишком дорогой для демократии ценой – за счет создания искусственного пропрезидентского большинства в парламенте, предельной формализации парламентского контроля над деятельностью правительства и консервации недоразвитости партийной системы.

Таким образом, соединение в руках президента полномочий по формированию правительства и роспуску парламента приводит к тому, что при любой ситуации исполнительная власть становится менее ограниченной и менее подверженной демократическому контролю, чем при чисто президентской системе. В результате президентско-парламентская республика также имеет тенденцию  трансформироваться в суперпрезидентскую систему правления с той или иной степенью персонализации исполнительной власти. Ярким подтверждением действия этой закономерности является большинство постсоветских президентско-парламентских систем.

Президентско-парламентскую систему не следует путать с другой смешанной системой – премьерско-президентской, которая сегоднясуществует во Франции (где она впервые появилась, от чего ее нередко называют «французской моделью») а также в Португалии, Финляндии, Польше, Литве, Румынии и современной Украине. Теоретическую основу этой модели составляет доктрина арбитража, согласно которой президент как глава государства выводится за рамки  классической триады ветвей власти и выступает как арбитр, возвышающийся над всеми политическими силами и обеспечивающий своим арбитражем  стабильное функционирование публичных властей в рамках закона. Для этого он наделяется особыми, порой очень значительными, властными полномочиями, что дало некоторым исследователям  основание утверждать о появлении новой, четвертой ветви власти – президентской, охранительной и, по существу, арбитражной власти. 

Французская модель правления оказала огромное влияние на очень многие трансформационные общества и молодые развивающиеся демократии. Концепцию арбитражного статуса главы государства в той или иной интерпретации взяли на вооружение практически все страны со смешанными республиканскими системами. Однако в отличие от президентско-парламентской системы, эта модель характеризуется прежде всего тем, что назначение и смещение премьера (а иногда и отдельных министров) является, в конечном счете, исключительной прерогативой парламента. Президент, за исключением особых случаев, назначает на должность премьер-министра именно ту кандидатуру, которая представляет парламентское большинство. Поэтому премьер-министр и его кабинет несут политическую ответственность только перед парламентом.

В премьерско-президентской системе премьер-министр и президент обладают раздельными исполнительными полномочиями, что характеризуется понятием «двуглавая исполнительная власть». С одной стороны, есть выдвигаемый законодательным органом премьер-министр, который формирует правительство и руководит его работой, отвечая главным образом за вопросы социально-экономической политики. Но, с другой стороны, есть президент, который также является главой исполнительной власти. Он участвует в назначении ключевых министров, может председательствовать на заседаниях правительства, руководит внешней политикой, отвечает за оборону и безопасность, влияет на формирование социально-экономической политики, обладает правом отлагательного вето и диспозитивным правом роспуска парламента.

В  премьерско-президентской системе президент избирается прямым всеобщим голосованием, а премьер-министр – исключительно парламентом. Поэтому взаимоотношения между президентом и правительством в значительной мере зависят от того, контролирует ли президент парламентское большинство или нет. Как показывает опыт Французской Пятой республики, если президент имеет большинство в законодательном органе, то тогда де-факто он обладает значительным объёмом исполнительной власти, а премьер-министр оказывается в подчиненном по отношению к президенту положении. В этом случае премьерско-президентская система функционирует как очень сильный президентский режим. Но если президент теряет парламентское большинство, то лидерство переходит к премьер-министру, выступающему от имени господствующей в парламенте политической силы, альтернативной президентской. В результате возникает ситуация разделенного правления, когда разные партии контролируют пост президента ибольшинство впарламенте,а, следовательно, ипост премьер-министра. Во Франции эта ситуация называется «сожительством», или «сосуществованием» (cohabitation). Для нее характерны неизбежные трения между президентом и премьером, фактическим главой правительства, который подотчетен только парламентскому большинству.

Франция периодически переживает такое «сожительство» на протяжении почти всего времени существования Пятой республики, и жизнеспособность этого режима в сильной степени зависит от личности президента и политической культуры правящей элиты. Однако при менее благоприятных условиях, чем во Франции, дестабилизирующие конфликты между правительством и парламентом не разрешаются, а лишь перемещаются в двуглавую исполнительную власть. В мажоритарно-конфликтных политических системах использование французской модели нередко с легкостью выливается в схему повторяющихся конституционных конфронтаций и споров о разделении полномочий, что только обостряет проблему раздробленности управления. Так, Польша до 1993 г. демонстрировала нестабильные, недолговечные коалиционные правительства и остро конфликтные отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также внутри исполнительной власти между правительством и президентом. Эти же институциональные корни имеет и нынешний затяжной политический конфликт между президентом и правительством в Украине. Таким образом, премьерско-президентская система правления также не решает основной проблемы смешанной системы – проблемы президентского меньшинства в условиях многопартийного парламента.

Наконец, есть ещё одна смешанная система правления, которую можно назвать «парламентско-президентской». Она действует, с теми или иными особенностями, в Греции, Болгарии, Ирландии, Мальте, Монголии, Чехии, Эстонии и внешне напоминают чисто парламентскую систему. Правительство во главе с премьер-министром избирается парламентом и только перед ним несет политическую ответственность, выраженную в возможности вынесения кабинету вотума недоверия и других формах парламентского контроля. Главой государства является президент, который избирается посредством прямых всеобщих выборов либо парламентским путем и не является носителем реальных исполнительных полномочий.

Не будучи, однако, столь «сильным», как, например, во Франции или Польше, президент в парламентско-президентской системе не выглядит и столь «слабым», как в Германии или Словении с чисто парламентской республикой. В этой системе президент в качестве главы государства олицетворяет собою именно четвертую – арбитражную – власть, призванную быть политическим арбитром в конфликтах между политическими силами общества.  Для этого он наделяется третейскими полномочиями по формированию стабильного правительства, правом законодательной инициативы, правом отлагательного вето на принимаемые законы, диспозитивным правом роспуска парламента и нередко правом вынесения законопроектов на референдум [3] .

Институциональные преимущества парламентско-президентской системы очевидны. Исключительное право парламента на назначение и смещение премьер-министра обеспечивает гибкость сроков пребывания правительства у власти, возможность своевременной коррекции политического курса и тем самым значительно уменьшает опасность конфликтов между исполнительной властью и парламентом. Диспозитивное право президента в определенных, строго оговоренных конституцией, случаях распускать парламент и назначать новые выборы становится мощным оружием против частых падений кабинета, что тем самым укрепляет стабильность правительства. Право президента на отлагательного вето представляется основным политическим противовесом, который в значительной степени нейтрализует угрозу всевластия парламентского большинства в выработке политического курса и этим поддерживает баланс властей

Сегодня, на мой взгляд, существуют две наиболее вероятные и перспективные модели конституционной трансформации и повышения уровня институционализации систем высшей власти в Беларуси и других европейских странах СНГ. Первая модель – премьерско-президентская система правления, вторая – парламентско-президентская система. Не исключено, однако, что премьерско-президентская система сыграет роль определенного переходного этапа на пути ко второй модели. С учетом европейского опыта и исторических традиций белорусского народа, парламентско-президентскую систему правления можно, по-видимому, рассматривать в качестве наиболее предпочтительной модели белорусской государственности. Какова же современная проблемная ситуация с институциональным выбором в Беларуси и как ее предлагается решить в проекте «Малой Конституции»?

Окончание следует 

                                                                     

Примечания

[1] Прекрасные исторические примеры неустойчивости кабинетов – Франция времен Третьей и Четвертой Республик с их бесконечной чередой «премьеров на час», а так же Италия, где после второй мировой войны за 50 с лишним лет сменялись более полусотни кабинетов министров, средняя продолжительность жизни которых была не более 10 месяцев. В подобных случаях, справедливо указывают критики, гибкость парламентаризма лишь скрывает бездействие правительства, но не преодолевает его. Крайнюю неустойчивость правящих коалиций не так давно демонстрировала Индия. В этой стране после ухода Индийского национального конгресса в оппозицию трижды за три года (с 1996 по 1999 гг.) проводились парламентские выборы, пока, наконец, коалиция «Национальный демократический альянс»  не получила относительно твердое большинство в законодательном органе. Это дало  возможность блокообразующей партии «Бхаратия джаната», возглавляемой премьер-министром А. Б. Вадшпаи,  пробыть у власти весь пятилетний срок (1999 – 2004). 

[2] См.: Shugart M. S., Carey J. M. Presidents and Assemblies. Constitutional design and electoral dynamics. – Cambridge, 1992. – PP.15, 23-26, 55-75.  

[3] Например, президент Ирландии может передать любой законопроект Верховному суду для определения, не противоречит ли он в целом или какой-то части конституции. Кроме того, президент может отказаться подписать законопроект, если считает его столь важным для государства, что его следует вынести на референдум. Он может отказаться распустить Палату представителей по совету премьер-министра, если он утратил поддержку большинства Палаты.

 

Метки
Добавить комментарий

Наше Мнение © 2003-2020

Публикация писем читателей не означает согласие авторов проекта с высказанным мнением.