Беларусь – Россия: двадцать лет регрессивной интеграции
Анатолий Паньковский
Резюме
2019 год прошёл под знаком интенсификации российско-беларусской интеграции. Предпринята довольно масштабная попытка ревизии Договора о создании Союзного государства России и Беларуси при сопутствующих усилиях беларусской стороны добиться специальных (более выгодных) условий поставок энергоносителей в страну. К концу года комплексный переговорный процесс достиг состояния обоюдного субъективного цугцванга. Повышенная плотность контактов между политическими и хозяйственными элитами Беларуси и России не привела даже к частичной разгрузке двусторонней повестки, в результате чего в начале 2020 года в отношениях между странами царила полная неопределённость.
Тенденции:
- крайне низкая эффективность переговорного процесса между руководствами Беларуси и России;
- активизация усилий сторон по модификации и углублению интеграции;
- последовательное ухудшение условий поставок «союзной» нефти в Беларусь и, как следствие, снижение конкурентных преимуществ страны в регионе;
- сохранение высокой зависимости беларусской экономики от российской.
Воспроизводство повестки: цель – ничто, переговоры – всё
В 2019 году характерной особенностью российско-беларусских отношений можно считать крайне низкую результативность политического и «большого» хозяйственного взаимодействия. Несмотря на исключительно большое число встреч высшего руководства, межведомственных встреч и консультаций на протяжении года, никаких заметных соглашений – как и в 2018 году – не было достигнуто. Немногочисленные заключённые конвенции носят временный характер и косвенно свидетельствуют о том, что стороны решительно не рассчитывают договориться.
Всё это касается не только традиционно конфликтной сферы торговых сношений, особенно в части поставок российских энергоносителей в Беларусь, но и тех сфер, где положительные решения, казалось бы, вполне достижимы. Так, «почти уже» решённый в конце 2018 года вопрос отмены роуминга в Союзном государстве России и Беларуси (СГ) был поставлен в зависимость от того, согласится ли Минск принять все карты углубленной интеграции пакетным решением. То есть вопрос отложен на неопределённый срок. В декабре 2019 года госсекретарь СГ Григорий Рапота заявил между прочим, что на пути решения проблемы роуминга на пространстве двух государств встали бизнес-интересы операторов сотовой связи.1
Сходным образом обстоят дела с соглашением по взаимному признанию виз между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, изнурительная работа над которым велась на протяжении нескольких лет. По заявлениям официальных лиц это соглашение уже готово, «остаётся только поставить завершающие точки на уровне глав государств».2
Между тем имеется обширный перечень «практически решённых» вопросов и «уже готовых» соглашений, дожидающийся окончательного политического решения на высшем уровне. За двадцать лет с момента подписания Договора о создании Союзного государства 1999 года этот перечень не сократился.
Ускорение интеграции: регрессивный режим
На протяжении всего 2019 года обновление повестки российско-беларусской интеграции и «конкретные» шаги по её ускорению являлись наиболее обсуждаемыми сюжетами двусторонних отношений, а равным образом – предметами многочисленных информационных спекуляций. В 2018 году правовую ревизию (или доводку) Договора о создании Союзного государства инициировала российская сторона на фоне очередного обострения дискуссии о «равных условиях хозяйствования» в части цен на энергоносители.
Рабочая группа по урегулированию проблемных вопросов и развитию интеграции была сформирована уже в конце 2018 года. Анонсируя результаты деятельности этой группы, все так или иначе причастные к процессу лица повторяли, что согласуемая версия Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года (так поименован этапный продукт производства рабочей группы) оставляет неприкосновенными базовые принципы Договора. В частности, это касается паритетного для стран-участниц принципа принятии решений.3 Кроме того, за скобки выносятся вопросы конституционного строительства, остро политические вопросы и все иные вопросы, прямо затрагивающие суверенитет стран-участниц. «Две страны – один рынок», – так охарактеризовал принцип, на котором зиждется Программа, беларусский премьер Сергей Румас.4 В соответствии с этим принципом для экономических агентов создаются единые правила, в то время как правительства живут по своим собственным нормам.
Работа по интеграционному строительству продолжалась на протяжении всего года с успешным промежуточным результатом: 6 сентября Сергей Румас и его российский коллега Дмитрий Медведев парафировали обновлённую Программу интеграции двух стран, которая представляет собой рамочный план поступательной реализации «дорожных карт». На этом символическом эпизоде процесс, собственно, и застопорился, несмотря на нараставшее количество двусторонних консультаций в последней четверти года. Имелась вероятность, что к 8 декабря 2019 года, к 20-летнему юбилею Договора о создании Союзного государства, какие-нибудь важные интеграционные документы будут подписаны хотя бы в самом общем виде и представлены публике. Но после очередной декабрьской сессии торгов по условиям поставок энергоносителей в Беларусь и другим вопросам двустороннего взаимодействия стало понятно, что основные переговоры по гармонизации «дорожных карт» переносятся на будущее.
Важно отметить, что сам переговорный процесс по ускорению интеграции шёл максимально непрозрачно – вплоть до невозможности найти нормативные правовые акты, санкционирующие проведение переговоров по тексту международного договора.5 В силу обрывочных сведений о самом предмете переговоров непонятно, что в конечном счёте должен представлять собой финальный пакет договоренностей. На протяжении года речь велась то ли о 28, то ли о 30 «дорожных картах» интеграции. В ходе декабрьской серии торгов всплыла информация о том, что беларусской стороне якобы было предложено принять 31-ю «дорожную карту». Она предписывала создание серии наднациональных органов, включая единую налоговую и таможенную систему, единую валюту, единый суд, счётную палату, общее оборонное ведомство и т. д.6
Наконец, имеются вопросы касательно международно-правового статуса таких «интеграционных документов», как дорожные карты, прямо не поименованных в Договоре о создании Союзного государства. В ответ на запросы общественности государственные органы Беларуси (в частности Минэкономики) не в состоянии дать чёткий ответ о международно-правовом статусе парафированной Программы действий и дорожных карт.7
Энергоносители: по ту сторону «Программы действий»
Взаимодействие России и Беларуси по линии поставок нефти и газа традиционно реализуется за скобками интеграционных процессов и отдано на откуп высшему руководству стран и энергетическим компаниям. Соответствующие договоренности, которых теоретически можно было достичь и имплементировать по линии Союзного государства, ЕАЭС или – ранее – по линии Таможенного союза ЕврАзЭС, де-факто заключаются в «ручном» режиме и зачастую используются Россией в качестве основного рычага давления на союзника.
«Дешёвые энергоносители в обмен на интеграцию» – такова возможная формула компромисса, однако многолетние препирательства сторон по этому поводу не привели ни к каким значимым результатам. Поэтому проблема энергетических контрактов – это область конъюнктурных и волюнтаристских решений. В принципе никто не может сказать, какой именно глубины должна быть российско-беларусская интеграция при данном уровне цен на энергоносители и, напротив, каким должен быть уровень цен на них при такой-то степени интеграционной вовлечённости.
В 2019 году нефть в Беларусь поступала в соответствии с ранее заключёнными годовыми контрактами. Многочисленные (и нерезультативные) переговоры велись главным образом по поводу возможных компенсаций беларусской стороне «недополученных» средств в связи с проводимым в России с 2015 года налоговым манёвром. Приведённые в табл. 1 данные демонстрируют, что по итогам года нефтяная маржа Минска достигла минимального значения за более чем 10-летний период, а период существования Беларуси в качестве petroleum state не превысил пяти лет. С формальной точки зрения ответственность за такое положение дел несёт упомянутая фискальная манипуляция правительства Российской Федерации, в соответствии с которой налогом облагается не экспортируемая нефть, как ранее, а вся добываемая нефть.8
| Период | Средняя цена российской нефти, USD/1 тонна | Соотношение цены нефти для Беларуси и для стран дальнего зарубежья, % | Объём импорта российской нефти в Беларусь | ||
|---|---|---|---|---|---|
| для Беларуси | для стран дальнего зарубежья | в натуральном выражении, млн т | в стоимостном выражении, USD млн | ||
| 2008 | 442.3 | 696.3 | 63.5 | 21.461 | 9492.0 |
| 2009 | 328.5 | 420.1 | 78.2 | 21.509 | 7065.0 |
| 2010 | 434.4 | 557.3 | 78.0 | 12.962 | 5630.9 |
| 2011 | 410.2 | 784.5 | 52.3 | 18.148 | 7444.3 |
| 2012 | 392.9 | 801.6 | 49.0 | 21.338 | 8384.4 |
| 2013 | 394.7 | 781.0 | 50.5 | 21.261 | 8392.1 |
| 2014 | 339.0 | 730.5 | 46.4 | 22.508 | 7629.3 |
| 2015 | 247.3 | 378.9 | 65.3 | 22.919 | 5668.2 |
| 2016 | 218.7 | 294.8 | 74.2 | 18.098 | 3958.2 |
| 2017 | 294.3 | 375.3 | 78.4 | 18.065 | 5317.0 |
| 2018 | 373.9 | 505.3 | 74.0 | 18.248 | 6822.7 |
| 2019 | 365.6 | 460.7 | 79.4 | 17.998 | 6580.8 |
Источник: разработка BusinessForecast.by на основе данных Национального статистического комитета Беларуси и Федеральной службы государственной статистики России.
Ещё более значимым фактором двусторонних отношений в энергетическом сегменте является нисходящая «кривая» доли беларусского транзита в экспорте российской нефти. Вполне очевидно, что по мере формирования и развития «обходных» путей доставки нефти к покупателям Россия теряет интерес к нефтепроводу «Дружба».
История с загрязнением нефти в беларусской трубе (крупнейшая авария за всё время советских и российских поставок энергоносителей в Европу) явилась замечательным маркером положения дел в данной сфере. Грязная нефть избирательным образом запачкала главным образом «Дружбу», но не новую БТС-2, которая выходит из того же пункта Унеча (Высокое), что и беларусская труба. Это обстоятельство вновь актуализировало вопрос о значении нефтепровода «Дружба» в нефтяном транзите России.
За истекшие двадцать лет доля Беларуси в нефтяном экспорте России сократилась более чем наполовину, достигнув показателя в 15.7% в 2019 году (38% в 2000–2001 годах).9 В таких обстоятельствах рассчитывать на возвращение Беларуси позиций «нефтеналивной» страны не приходится даже в обмен на «более глубокую» интеграцию. По состоянию на начало апреля 2020 года, у Беларуси нет ни одного контракта с крупнейшими российскими нефтяными компаниями; страна довольствуется незначительными поставками второстепенных трейдеров.
Применительно к поставкам газа ситуация сложилась более благоприятно для Беларуси. Осенью 2019 года стало очевидно, что введение в эксплуатацию газопровода Nord Stream 2 переносится по меньшей мере на вторую половину 2020 года (в частности, по причине введения американских санкций). В Европе цены на газ к декабрю сложились низкие. Чем, в частности, воспользовалась Украина, заключив с «Газпромом» относительно выгодный 5-летний контракт. Переговорные позиции Беларуси в споре с «Газпромом» в целом не хуже: страна является второй по значимости после Украины территорией транзита газа в Евросоюз и вторым по объёму после Германии рынком сбыта российского газа в Европе (табл. 2).
| Период | Средняя цена российского газа, USD/1000 м3 | Соотношение цены газа для Беларуси и для всех стран, % | Объём импорта российского газа в Беларусь | ||
|---|---|---|---|---|---|
| для Беларуси | для всех стран | в натуральном выражении, млрд м3 | В стоимостном выражении, USD млн | ||
| 2008 | 42.0 | 353.7 | 11.9 | 21.000 | 2675.5 |
| 2009 | 50.0 | 249.3 | 20.1 | 18.000 | 2601.2 |
| 2010 | 187.6 | 268.5 | 69.9 | 21.570 | 4046.0 |
| 2011 | 265.5 | 338.9 | 78.3 | 19.998 | 5308.7 |
| 2012 | 168.4 | 348.3 | 48.3 | 20.252 | 3410.8 |
| 2013 | 165.7 | 335.9 | 49.3 | 20.260 | 3358.1 |
| 2014 | 170.1 | 313.8 | 54.2 | 20.052 | 3411.0 |
| 2015 | 144.5 | 225.3 | 64.1 | 18.790 | 2714.8 |
| 2016 | 136.6 | 157.0 | 87.1 | 18.640 | 2546.9 |
| 2017 | 146.2 | 181.5 | 80.6 | 19.014 | 2779.2 |
| 2018 | 132.4 | 222.8 | 59.4 | 20.330 | 2690.8 |
| 2019 | 130.2 | 189.3 | 68.8 | 20.261 | 2637.5 |
Источник: разработка BusinessForecast.by на основе данных Национального статистического комитета Беларуси и Федеральной службы государственной статистики России.
Тем не менее стороны – в уже традиционном «союзническом» духе – поиграли на понижение ставок и нервах друг друга, так и не заключив контракт до конца года. Лишь в самые последние часы 2019 года глава «Газпрома» Алексей Миллер и посол Беларуси в Российской Федерации Владимир Семашко подписали протокол о ценах на газ для Беларуси на первые два месяца 2020 года. Согласно протоколу цена поставок сохранится на уровне USD 127 за 1000 м3. Также подписаны дополнения к контрактам на транзит и поставку газа, продлевающие их до 2021 года.
Торговля
В 2019 году Россия и Беларусь в стоимостном выражении практически повторили объём взаимного торгового оборота предыдущего периода (снижение на 0.2%). Беларусская сторона наторговала себе в убыток «всего» на USD 8.414 млрд, что можно считать некоторым улучшением в сравнении с 2018 годом. Беларусь увеличила экспорт в Российскую Федерацию на 4.5% и снизила импорт оттуда на 2.8% – главным образом за счет снижение закупок нефти (табл. 3).
| Показатель | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | % к 2018 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Товарооборот | 39 742 | 37 371 | 27 533 | 26 114 | 32 424 | 35 561 | 35 552 | 99.8 |
| Экспорт | 16 837 | 15 181 | 10 398 | 10 948 | 12 898 | 12 986 | 13 569 | 104.5 |
| Импорт | 22 904 | 22 190 | 17 143 | 15 306 | 19 599 | 22 619 | 21 982 | 97.2 |
| Сальдо | –6 067 | –7 009 | –6 745 | –4 558 | –6 701 | –9 633 | –8 414 |
Тенденция последних десяти лет: возрастание удельного веса поставок продовольствия в Россию при снижении экспортных позиций «валообразующих» гигантов беларусской индустрии. Согласно данным посольства Республики Беларусь в Российской Федерации, в 2019 году основными товарными позициями беларусского экспорта являлись:
- сыры и творог – 6.9% от всего беларусского экспорта в Россию;
- автомобили грузовые – 5.5%;
- масло сливочное – 2.7%;
- тракторы и седельные тягачи – 2.4%;
- части и принадлежности для автомобилей и тракторов – 2.2%;
- мебель – 2.1%;
- молоко и сливки сгущённые и сухие – 1.9%;
- говядина свежая или охлаждённая – 1.6%;
- мясо и пищевые субпродукты домашней птицы – 1.6%.
В структуре импорта из России преобладали:
- нефть сырая, включая газовый конденсат, – 29.9% от всего импорта товаров из России;
- газы нефтяные и углеводороды газообразные прочие – 12.0%;
- автомобили легковые – 4.3%;
- отходы и лом чёрных металлов – 1.5% от всего импорта из России.11
На долю России, как и в 2018 году, пришлось 49.2% всего беларусского экспорта. В соответствии с постановлением Совмина Республики Беларусь № 18 от 12 января 2017 года, в 2019 году целевой показатель диверсификации экспорта по странам должен был иметь следующие значения: страны ЕАЭС – 36.6%, Евросоюз – 31.8%, другие страны – 31.6%. Такое относительно равномерное распределение преследует цель снизить зависимость Беларуси от внешних вызовов и выйти на новые перспективные рынки.
Таким образом, задание по обеспечению равномерного распределения торговых потоков, по состоянию на конец 2019 года, блистательно провалено. Без экономических реформ Россия продолжает фигурировать в качестве безальтернативного торгового партнёра Беларуси.
Заключение
2020-й год союзники начали в состоянии фактической (хотя и молчаливой) нефтяной войны. Перспективы заключения «больших» энергетических контрактов – а они являются и важнейшим побудительным мотивом, и камнем преткновения интеграции – на желательных для Беларуси условиях не выглядят обнадёживающими. Ближе к президентским выборам возможно заключение компромиссных (то есть не вполне удовлетворяющих стороны) соглашений на поставки нефти.
К этому моменту, вполне вероятно, актуализируется дискурс вокруг «дорожных карт» интеграции. Помимо неясности с поставками нефти, в 2020 году обостряется проблематика экономического кризиса, и Александр Лукашенко так или иначе вынужден будет задействовать старую, «проверенную временем» заявку. Эта заявка будет рассматриваться и обсуждаться закрыто, при вопиющем игнорировании интересов единственных бенефициариев планируемой интеграции и полноправных субъектов мирового сообщества – народов Беларуси и России.
Вместе с тем маловероятно, что работа по ревизии Союзного договора может привести к каким-либо серьёзным изменениям – как самого договора, так и российско-беларусских отношений в принципе. Не исключено, впрочем, что некоторые «дорожные карты» могут быть приняты уже в 2020 году в виде международных договоров межведомственного характера – без последующей ратификации и без внятных обязательств по их исполнению.