Мясцовыя ўлады: эканамічная неэфектыўнасць і асцярожнае пашырэнне самаарганізацыі грамадзян

Резюме

У 2018 годзе не адбылося нейкага істотнага пераразмеркавання паўнамоцтваў у сістэме мясцовай улады. У сваю чаргу мясцовыя выбары адбыліся ў традыцыйным і цалкам кантраляваным беларускім кіраўніцтвам рэжыме, што прадугледжвала дэпалітызацыю насельніцтва і загадзя вядомы склад саветаў. У выніку амаль ніводзін альтэрнатыўны наменклатурным вылучэнцам кандыдат не патрапіў у саветы дэпутатаў.

Аднак улады працягваюць укараняць такую форму самаарганізацыі грамадзян, як органы грамадскага мясцовага самакіравання (ОГТС) для зняцця напружання на месцах і кантролю над нізавой актыўнасцю жыхароў. Улады бачаць у органах мясцовага самакіравання таксама дадатковы механізм прыцягнення фінансавых сродкаў мясцовых жыхароў і міжнародных праграм (пераважна Еўрасаюза і ПРААН).

Відавочнай становіцца эканамічная недзеяздольнасць мясцовай вертыкалі, якая ўсё часцей трапляе пад крытыку прэзідэнта. Так, мясцовым упраўленцам не ўдалося рэалізаваць на прымальным узроўні пілотны праект у Воршы, нягледзячы на мабілізацыйныя высілкі рэспубліканскага кіраўніцтва.

Тенденции:

• кадравыя перастаноўкі і антыкарупцыйны пераслед застаюцца асноўнымі механізмамі абнаўлення кіраўніцтва мясцовай вертыкалі;
• мясцовыя ўлады зацікаўлены ў стымуляванні актыўнасці мясцовых супольнасцяў і суфінансаванні выдаткаў на добраўпарадкаванне;
• мясцовыя ўлады шукаюць дадатковыя крыніцы фінансавання праз міжнароднае супрацоўніцтва.

Беларуская альтэрнатыва выбарам: кадравая ратацыя і антыкарупцыйны пераслед

Кіраўнік дзяржавы выкарыстоўвае шэраг механізмаў забеспячэння лаяльнасці і кіраванасці мясцовай наменклатуры, такія як кадравая ратацыя, антыкарупцыйны пераслед і прэзідэнцкія інспектары.

Кадравая ратацыя з’яўляецца пэўнай альтэрнатывай выбарам кіраўніцтва гарадоў і дазваляе прэзідэнту А. Лукашэнку падтрымліваць вертыкаль у адмабілізаваным стане. Мясцовыя выбары 2018 у чарговы раз прадэманстравалі поўны кантроль вертыкалі і рэспубліканскіх уладаў над вынікамі выбараў. Яны не сталі нечаканымі: ніводзін прадстаўнік апазіцыйных партый не прайшоў у саветы рэгіянальнага ці базавага ўзроўню за выключэннем перыферыйных сельсаветаў.

Аднак за чатыры гады, або на працягу тэрміну паўнамоцтваў аднаго склікання мясцовых саветаў, дзякуючы кадравай палітыцы прэзідэнта А. Лукашэнкі адбываецца амаль поўная ратацыя мясцовай вертыкалі.

У 2018 годзе больш за ўсё кадравыя змены закранулі раённае кіраўніцтва ў Магілёўскай і Гомельскай абласцях, якія маюць горшыя сацыяльна-эканамічныя паказнікі, а таксама Мінскую вобласць. Так, па сканчэнні мясцовых выбараў было заменена 11 старшынь райвыканкамаў. Агулам на працягу года кадравыя перастаноўкі закранулі кіраўніцтва 28 адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак базавага ўзроўню, або каля 22% ад агульнай колькасці рай- (118) і гарвыканкамаў (10). Гэтыя лічбы амаль адпавядаюць папярэдняму году, калі пасля “антыдармаедскіх” пратэстаў было заменена 30 старшынь райвыканкамаў.

Змена ў кіраўніцтве аблвыканкамаў закранула склад намеснікаў у Берасці, Віцебску, Гомелі, Магілёве і Менску. Таксама быў заменены старшыня Менгарвыканкаму, незадаволенасць якім у горадзе расла з-за планаў па ўшчыльненні горада і спрыянні інвестарам насуперак інтарэсам мясцовых жыхароў.

Кадравая палітыка ў рэгіёнах вызначаецца ў значнай ступені дамоўленасцямі паміж мясцовымі элітамі і толькі ўзгадняецца прэзідэнтам. Звычайна ратацыя альбо перасоўванне мясцовых чыноўнікаў па кар’ернай лесвіцы адбываецца паміж рознымі раёнамі ў межах аднаго рэгіёна, за рэдкім выключэннем. Часта адбываецца перамяшчэнне кадраў па гарызанталі ў межах вобласці: старшыні райвыканкамаў змяняюць сваю пасаду на аналагічную, але ў іншым раёне.

З другой паловы 2018 года кіраўнік дзяржавы фактычна распачаў падрыхтоўку мясцовых уладаў да прэзідэнцкай і парламенцкай кампаній, а праз кадравыя перастаноўкі спрабуе матываваць вертыкаль на дасягненне палітычных задач. Працягваецца выбарачны пераслед кіраўніцтва мясцовай вертыкалі. Так, у кастрычніку амаль адначасова былі распачаты крымінальныя справы ў дачыненні да кіраўнікоў Пухавіцкага раёна і горада Жодзіна па абвінавачванні ў карупцыі.

Яшчэ ў 2017 годзе прэзідэнт А. Лукашэнка зазначыў неабходнасць павелічэння ролі інстытута рэгіянальных памочнікаў – інспектараў па абласцях і сталіцы, што сведчыць аб нарастанні асцярогі вышэйшага кіраўніцтва наконт лаяльнасці і кіраванасці мясцовай вертыкалі. Прэзідэнцкія інспектары адказваюць за кадравую палітыку ў сваіх рэгіёнах і выконваюць функцыю дадатковага механізма кантролю над рэгіянальнай і мясцовай уладай.

Мясцовая эканоміка: упраўленчы параліч вертыкалі

У сітуацыі змяншэння рэсурсаў у дзяржавы мясцовая вертыкаль не ў стане забяспечыць эканамічнае развіццё сваіх рэгіёнаў, у тым ліку павялічыць эфектыўнасць дзяржаўных прадпрыемстваў.

У 2018 годзе мясцовыя ўлады не змаглі выканаць пастаўленыя задачы ў рамках паказальнага пілотнага праекта ў Воршы па рэіндустрыялізацыі, нягледзячы на фактычна ручное кіраванне рэгіёнам рэспубліканскім кіраўніцтвам. Пры гэтым прэзідэнт падкрэсліў палітычную значнасць аршанскага праекта. У жніўні адказнасць за яго рэалізацыю была перададзена ад урада прэзідэнцкай адміністрацыі кіраўніцтву справамі прэзідэнта і дзяржкантролю.

На працягу апошніх пяці гадоў адбываецца цэнтралізацыя бюджэтных выдаткаў і даходаў. Гэта можа быць у тым ліку як звязана з упраўленчымі праваламі рэгіянальных вертыкальшчыкаў і змяншэннем рэсурсаў у дзяржавы, так і з’яўляцца вынікам антыкарупцыйных захадаў вышэйшага кіраўніцтва супраць мясцовых уладаў. Так, даходы мясцовых бюджэтаў у 2014 годзе складалі 58.4%, а ў 2017 годзе – толькі 52.0% ад кансалідаванага бюджэту. У 2015 годзе доля выдаткаў мясцовых бюджэтаў склала амаль 55.0% ад кансалідаванага бюджэту, у той час як на 2018 год гэтыя суадносіны складаюць 52.3% (табл. 1).1

Доля асабістых даходаў у структуры мясцовых бюджэтаў нязначная, але ж павялічваецца (табл. 2). Пры гэтым усходнія рэгіёны атрымліваюць найбольшыя трасферты з рэспубліканскага бюджэту. Так, пераважная большасць раёнаў, у якіх трасферты з рэспубліканскага бюджэту складаюць ад 60 да 80% даходнай часткі, знаходзяцца ў Гомельскай, Магілёўскай і Віцебскай абласцях: 11, 11 і 5 раёнаў адпаведна (з агульнай колькасці па краіне – 29 адз.). Найбольш самадастатковым застаецца бюджэт Мінска – амаль 99% даходнай часткі фармуецца за кошт асабістых прыбыткаў сталіцы.

У апошнія гады пачынаюць расці даўгі мясцовых уладаў (табл. 3). Прычым значная частка пазык прыпадае на замежную валюту – 40.5%, або BYN 2025.5 млн. Хутчэй за ўсё, гэты рост запазычанняў звязаны з імкненнем рэспубліканскіх уладаў скарэктаваць статыстычныя звесткі і зменшыць даўгавую нагрузку на рэспубліканскі бюджэт, а таксама з мадэрнізацыйнымі праектамі ў рэгіёнах за кошт кітайскіх крэдытаў.

Працягваецца скарачэнне выдаткаў рэспубліканскага бюджэту на аграрны сектар (табл. 4). У гэты раз скарачэнне не такое вялікае, як у папярэднія два гады, але ж з улікам павелічэння аб’ёму бюджэтных выдаткаў доля аграсектара працягвае памяншацца. Гэта замацоўвае тэндэнцыю да далейшага змяншэння ўплыву аграбаронаў і сельскіх раёнаў у кіраўніцтве дзяржавы.

Варта адзначыць, што на сельскую гаспадарку мясцовыя ўлады выдаткавалі яшчэ каля 5% ад выдаткаў мясцовых бюджэтаў.

Сельсаветы: пятае кола ў возе

Сельскія і пасялковыя саветы па-ранейшаму маюць мінімум паўнамоцтваў, што і пацвярджаецца аб’ёмам даходаў і выдаткаў іх бюджэтаў. Склад даходаў бюджэтаў рознага ўзроўню застаецца ў апошнія тры гады нязменным: каля 48% – рэгіянальны, 51% – базавы і 1% – першасны. Аднак доля дэпутатаў пасялковых і сельскіх саветаў складае амаль 75% ад агульнай колькасці дэпутацкага корпуса. Так, з 18111 дэпутацкіх мандатаў 13565 прыпадае на першасны ўзровень: сельсаветы, пасялковыя саветы і саветы гарадоў раённага падпарадкавання.

Пытанне скасавання першаснага звяна мясцовай улады ўжо неаднаразова агучвалася кіраўніцтвам Цэнтрвыбаркама, што дазволіла б скараціць выдаткі на мясцовыя выбары. Не меней важна і тое, што гэта пазбавіла б мясцовых арганізатараў выбарчых кампаній ад неабходнасці пошуку кандыдатур на вакантныя дэпутацкія месцы ў сельсаветах, на якія ўжо цяжка знаходзіць людзей з прычыны скарачэння насельніцтва. Зараз менш за 22% насельніцтва пражывае ў сельскай мясцовасці. Аднак прэзідэнт А. Лукашэнка пакуль лічыць за лепшае не падвяргаць дадатковаму стрэсу вертыкаль і захоўвае сённяшнюю структуру сістэмы мясцовай улады.

Асцярожная падтрымка мясцовых ініцыятыў і самакіравання

Улады дэманструюць гатоўнасць больш актыўна развіваць органы грамадскага тэрытарыяльнага самакіравання (ОГТС). Гэта дазваляе крыху здымаць нагрузку з бюджэту па добраўпарадкаванні прыдамавых тэрыторый і бягучым рамонце дамоў. Акрамя таго, старшыні ОГТС з’яўляюцца дадатковым звяном камунікацыі паміж уладамі і жыхарамі, якое павінна змяншаць сацыяльную напружанасць. ОГТС таксама з’яўляюцца дадатковым механізмам маніторынга настрояў сярод насельніцтва ў сітуацыі “спячага” інстытута мясцовых выбараў.

ОГТС фактычна не маюць уладных паўнамоцтваў, таму актыўнасць грамадзян у рамках гэтага інстытута не нясе выразных пагрозаў манаполіі мясцовага (а ўскосна і рэспубліканскага) кіраўніцтва на ўладу і разглядаецца як прымальная. Крыніцамі фінансавання ініцыятыў у рамках гэтай формы мясцовага самакіравання з’яўляюцца:

• асабістыя сродкі жыхароў або суфінансаванне;
• гранты Еўрасаюза;
• рэсурсы мясцовых органаў улады.

Адбываецца некаторае пашырэнне паўнамоцтваў і адказнасці мясцовых уладаў у сацыяльнай сферы. Так, згодна са зменамі ў законе аб мясцовым кіраванні і самакіраванні павялічана адказнасць саветаў і выканкамаў у сферы дэмаграфічнай бяспекі, папярэджання інваліднасці і рэабілітацыі інвалідаў.6

Узмацненне міжнароднай актыўнасці

Беларускае кіраўніцтва і следам за ім мясцовыя ўлады выказваюць зацікаўленасць у наладжванні больш шчыльнага супрацоўніцтва са сваімі калегамі з краін Еўрасаюза. Гэта дазваляе прыцягваць дадатковыя сродкі ў рамках грантавай дапамогі Еўрасаюза на развіццё рэгіёнаў. Пры гэтым кропкавыя ініцыятывы ў рамках міжнароднага супрацоўніцтва і дапамогі могуць прывесці да паступовай трансфармацыі дачыненняў у межах сістэмы мясцовай улады.

Беларуская вертыкаль становіцца больш адкрытай да кантактаў з калегамі з Еўрасаюза па абмене досведам у развіцці мясцовага самакіравання.7 Пры гэтым асноўны акцэнт у кантактах паміж мясцовымі ўладамі Беларусі і самакіраваннямі краін Еўрасаюза робіцца на эканамічных сувязях і гандлі.

Мясцовыя ўлады працягваюць удзел у праграмах Еўрасаюза па развіцці мясцовых супольнасцяў. У асноўным праектная дзейнасць абмяжоўваецца ініцыятывамі экалагічнага або культурнага характару. Пры гэтым абавязковай умовай выдзялення сродкаў з’яўляецца ўдзел у праектнай дзейнасці мясцовых органаў улады разам з прадстаўнікамі грамадзянскай супольнасці. Пры гэтым разам з павелічэннем сродкаў, што выдзяляюцца мясцовым уладам і супольнасцям у рамках міжнародных праграмаў, беларускае кіраўніцтва захоўвае жорсткі кантроль вертыкалі над размеркаваннем дапамогі. Часцей за ўсё грамадзянская супольнасць прадстаўлена ў праектах так званымі GoNGO.

На мясцовым узроўні міжнародная дапамога дазваляе паступова змяняць падыходы мясцовых уладаў да кіравання. На 2018 год дзейнічала каля 140 ініцыятыў у рамках праграмы падтрымкі Беларусі федэральнага ўрада Германіі ўстойлівага развіцця мясцовых супольнасцяў. Гэтая праграма падштурхоўвае мясцовыя ўлады да большага ўзаемадзеяння з грамадзянамі і арганізацыямі грамадзянскай супольнасці.

Абумоўленасць праграм Еўрасаюза вымушае вертыкаль да дыялогу з асобнымі грамадскімі арганізацыямі. Так, улады больш шчыльна супрацоўнічаюць з “Фондам Льва Сапегі” дзеля таго, каб атрымаць падтрымку заходніх донараў.

Афіцыйны Менск да гэтага часу не далучыўся да Еўрапейскай хартыі мясцовага самакіравання, што значна абмяжоўвае ўдзел мясцовых уладаў у грантавых праграмах Еўракамісіі. Так, па словах старшыні Гродзенскай абласной асацыяцыі мясцовых саветаў (ГААМС) Анатоля Нікіціна, гэта стала асноўнай прычынай нізкіх балаў у конкурсах Еўрасаюза, на якія чальцы ГААМС падалі праектаў на EUR 200 тыс.8 Рэгіянальныя ўлады пачынаюць асцярожна ствараць адпаведны інфармацыйны парадак дня, які б спрыяў далучэнню да Хартыі і выкарыстанню еўрапейскіх практык у беларускіх умовах, як, напрыклад, асацыяцыя мясцовых саветаў (АМС).

Асацыяцыі мясцовых саветаў: дадатковы механізм прыцягнення грантавых сродкаў

Улады запланавалі стварэнне нацыянальнай асацыяцыі мясцовых органаў самакіравання (НАМОС), што павялічвае шанцы прыцягнуць дадатковыя сродкі па грантавых праграмах Еўрасаюза. Старшыня Савета Рэспублікі Міхаіл Мясніковіч абвесціў, што канферэнцыю па ўтварэнні НАМОС плануецца склікаць ужо ў красавіку 2019 года.9 Рэспубліканскія ўлады не хаваюць, што на жаданне ўладаў утварыць НАМОС (як і ўвогуле АМС) паўплывалі кантакты з заходнімі партнёрамі і прагматычныя чыннікі, перадусім перспектывы атрымання фінансавай дапамогі ад Еўрасаюза. Аднак у 2018 годзе не было створана новых АМС. Гродзенская і Магілёўская абласныя асацыяцыі заснаваны яшчэ ў 2015 годзе.

Пры гэтым стварэнне АМС па тэрытарыяльным прынцыпе нясе рызыку павелічэння напружанасці паміж абласцямі ў выніку барацьбы за абмежаваныя рэсурсы, што выдзяляюцца з дзяржаўнага бюджэту. Не выключаны варыянт стварэння ўладамі рознаўзроўневых АМС: на міжрэгіянальным узроўні (паміж абласцямі), паміж самакіраваннямі базавага (раённага), а таксама першаснага (сельсаветы) узроўню.

АМС разглядаюцца як дадатковы механізм па:

• удасканаленні кадравай падрыхтоўкі, перападрыхтоўкі або павышэння кваліфікацыі для мясцовых адміністрацый і самакіраванняў;
• каардынацыі працы дэпутатаў у прававой, арганізацыйнай, фінансава-эканамічнай дзейнасці;
• міжрэгіянальным супрацоўніцтве і абмене досведам паміж мясцовымі саветамі Беларусі, а таксама замежнымі самакіраваннямі;
• прыцягненні сродкаў міжнароднай дапамогі.

АМС могуць таксама выконваць функцыю ціску на рэспубліканскія ўлады, у тым ліку ў справе змяншэння негатыўных наступстваў непапулярных ініцыятыў, што выклікаюць незадаволенасць і пратэсты грамадзян. У сваю чаргу рэспубліканскія ўлады разлічваюць выкарыстоўваць асацыяцыі для абмеркавання і карэкціроўкі законапраектаў. Гэта таксама дазволіць зменшыць верагоднасць памылковых рашэнняў і распаўсюдзіць адказнасць за дзяржаўную палітыку на больш шырокае кола ўладных інстытутаў, а не толькі прэзідэнта i ўрад.

Заключэнне

Абнаўленне кіраўніцтва вертыкалі ў беларускіх рэгіёнах працягнецца за кошт кадравай ратацыі і перамяшчэння вертыкальшчыкаў на аналагічныя пасады ў межах сваёй вобласці. Гэтыя кадравыя перамяшчэнні будуць здзейснены да пачатку парламенцкіх і прэзідэнцкіх выбараў, да старту якіх беларускае кіраўніцтва, хутчэй за ўсё, здзейсніць поўнае абнаўленне або ратацыю ў раёнах.

Рэспубліканскае кіраўніцтва працягне ўзмацняць кантроль над кадравай палітыкай рэгіёнаў з дапамогай прэзідэнцкіх інспектараў, аднак захаваецца аўтаномія мясцовай наменклатуры ў вызначэнні кіраўніцтва раёнамі і гарадамі.

Абумоўленасць еўрапейскай падтрымкі будзе падштурхоўваць беларускія ўлады да паступовага і кантраляванага пашырэння выкарыстання еўрапейскіх норм і практык па мясцовым самакіраванні ў Беларусі. Кіраўніцтва краiны вымушана ісці на пэўныя саступкі з мэтай прыцягнення дадатковых сродкаў у рэгіёны і змяншэння нагрузкі на бюджэт.

Уладам удаецца паспяхова карэктаваць і адаптаваць еўрапейскую падтрымку пад беларускія ўмовы. Зацікаўленасць мясцовай вертыкалі і створаных ёй GoNGO таксама будзе ўплываць на імкненне працягваць супрацу з еўрапейскімі партнёрамі.