Правительство. Либерализация в режиме «лайт»

Полина Макарова

Резюме

2017 год в работе белорусского правительства стал годом амбициозных планов снятия барьеров для бизнеса, привлечения экспертов к разработке законопроектов и масштабной «оптимизации» госаппарата. В то же время минувший год прошел под знаком протестов против Декрета №3 – самого сомнительного по сути, непродуманного по инструментарию и массового по охвату нормативно-правового акта в истории Беларуси.

Работа по снятию барьеров для развития предпринимательства стала естественным ответом правительства на обнажившиеся проблемы скрытой безработицы и бедности в регионах. Логичным ответом на паралич реформы госсектора стало перенесение внимание правительства на т.н. новые сферы экономики – в первую очередь на IT-сектор. Эта новая экономическая стратегия предполагает, что частный сектор экономики в целом и IT-сектор в частности покроют все издержки остающихся в собственности государства предприятий.

Тенденции:

Консультации с общественностью: режим «лайт»

Событием, задавшим тон работе правительства на 2017 год, стали протесты «тунеядцев», прокатившиеся по всей стране и затронувшие не только областные, но и районные центры, которые никогда не отличались протестной активностью. Чтобы сбить волну протестов, силовикам пришлось применить жесткий сценарий разгона выступлений граждан на День Воли 25 марта – явная избыточность применения силы и беспорядочные массовые аресты заставили насторожиться даже самых лояльно настроенных европейских политиков. Однако, несмотря на силовой сценарий, и правительство, и Администрация президента сделали для себя выводы. Один из этих выводов заключался в том, что постоянная привычка тестировать законодательные инициативы «вживую», без предварительной оценки последствий, может истощить терпение даже привыкшего ко всему белорусского общества.

Претензии к работе главной государственной фабрики мысли – Информационно-аналитического центра при Администрации президента – появились в риторике главы государства еще в феврале: «Это должен быть самый лучший экспертный аналитический центр. Какая там аналитика? Какие там исследования? Кому они нужны?»1 После волны протестов, выступая на совещании, посвященном развитию белорусской науки, руководитель государства подчеркнул необходимость консультаций с экспертами при разработке нормативно-правовых актов – вновь в контексте провала «тунеядского» декрета.2

Таким образом, однозначное общественное неприятие Декрета №3 имело два основных результата. Первый состоял в том, что декрет был де-факто заморожен и появился вновь в сильно переработанном виде лишь в январе 2018 года.3 Второй, более широкий по последствиям результат, заключался в том, что государственные органы получили стимул и своего рода карт-бланш на проведение консультаций с общественностью и специалистами при разработке нормативно-правовых актов. Начало 2017 года было отмечено созданием целого ряда межведомственных консультативных групп, в которые наряду с представителями государственных органов вошли также эксперты и руководители некоторых общественных организаций.

Так, весной 2017 года стало известно о том, что правительство по поручению руководителя государства готовит пакет документов (декретов президента), призванных законодательно определить и закрепить минимальные требования к ведению бизнеса и таким образом раскрепостить деловую инициативу и улучшить инвестиционный климат. По словам премьер-министра Андрея Кобякова, Лукашенко поручил также организовать в апреле-мае общественное обсуждение проектов этих документов.4 Глава государства также заявил о необходимости увеличения роли Совета по предпринимательству в Администрации президента. В этот Совет входило более 20 человек, в том числе крупные бизнесмены, включая тех, кто в последнее время находился «в опале». В октябре Совет обновился на 60% и получил полномочия направлять предложения в государственные органы, однако вопрос о бюджете для его деятельности остался неоговоренным. Также осталось неясно, как заставить госорганы конструктивно реагировать на предложения Совета.

Определенные надежды на проведение более обоснованной социальной политики связывались в марте 2017 года с назначением на должность министра труда и социальной защиты Ирины Костевич, в послужном списке которой – почти десятилетний стаж работы заместителем руководителя главного статистического ведомства Беларуси и двухлетний опыт на должности замминистра экономики. Некоторые эксперты предполагали, что новому министру удастся сделать первые шаги по созданию адекватной системы защиты и поддержки безработных, в первую очередь увеличив пособия по безработице. И действительно, в начале года министерство выдвинуло рекомендации по развитию системы страхования от безработицы по «рыночной модели», при котором потерявшие работу получают в период поиска нового рабочего места до 60% прежнего заработка. Однако уже в мае Костевич, отвечая на вопросы депутатов Национального собрания, заявила, что до согласования в правительстве проекта закона о внедрении страхования по безработице текущие пособия повышать не планируются.

Ограниченные консультации с общественностью и специалистами проводились и по ряду иных направлений социальной политики, в частности тех, где планируемые инновации стимулируются поддержкой международных организаций. Так, Минэкономики объявило о консультациях с коммерческими банками по поводу программы развития женского предпринимательства. А Министерство труда и социальной защиты инициировало создание рабочей группы по изучению вопроса о предоставлении отцам социального отпуска в связи с рождением ребенка. В рабочую группу, кроме представителей госорганов, входят также представители профсоюзов, объединений нанимателей и женских организаций.

Немалый интерес вызвал обновленный состав Общественного совета при МВД РБ, о котором было объявлено в ноябре 2017 года.5 В число новых членов вошли представители общественных организаций (от «Гендерных перспектив» до «Белорусского общества охотников и рыболовов»), а также руководство Парка высоких технологий.

Оптимизация-лайт

В начале 2017 года Администрацию президента возглавила бывшая вице-премьер Наталья Кочанова. Новая глава Администрации получила несколько противоречащих друг другу поручений – обновление (прием на работу новых людей), оптимизация (понимаемая как увольнение уже работающих) и дебюрократизация (сокращение функций госорганов и передача ряда функций на уровень предприятий).

В течение года ситуация с обновлением и дебюрократизацией яснее не стала (правда, была создана рабочая группа по упрощению административных процедур для бизнеса под руководством опять же Кочановой), а оптимизация, как представляется, приобрела свое обычное значение «сокращения численности».6

К маю, судя по отчетам руководителя Администрации, удалось оптимизировать численность самой Администрации, а в отношении других государственных органов и организаций были лишь составлены подробные планы. В связи с этим глава государства категорически запретил начинать повышение заработной платы госслужащим до того, как оптимизация завершится. Из этого заявления можно было сделать вывод, что основной целью оптимизации, несмотря на заявленные приоритеты в виде дебюрократизации и повышения эффективности, все же является повышение заработной платы госслужащим за счет экономии от сокращения численности (как и в 2014 году).

Уже в ноябре на основании статистических данных можно было сделать вывод, что за год номинальная зарплата в органах госуправления выросла на 37,1%, реальная – на 30,8%.7 Связь этого повышения с сокращением количества работников остается непрозрачной, хотя некоторые предположения можно сделать, допустим, по таким нормативно-правовым документам, как майское постановление Совмина «О реализации мер по оптимизации системы государственных органов»,8 согласно которому сотрудники ряда позиций в государственных организациях лишались статуса госслужащего и, таким образом, не учитывались в качестве таковых в статистической отчетности.

Впрочем, некоторые государственные органы отчитались о проведении оптимизации в индивидуальном порядке. Так, согласно заявлению министра иностранных дел Владимира Макея, центральный аппарат МИД РБ был сокращен на 30%, а заграничных учреждений – на 15%.9 Остается загадкой, каким образом это сокращение коррелирует с повышением эффективности работы и дебюрократизацией МИД, а также других государственных органов в целом.

Экономическая либерализация-лайт

Работа экономического блока правительства проходила в 2017 году традиционно – под знаком реализации двух, по сути, разнонаправленных задач. Первая задача была поставлена руководителем государства в марте и заключалась достижении к концу года средней зарплаты в BYN 1000. Вторая заключалась к выходу на устойчивый экономический рост на конец года.

Первую задачу министр труда и соцзащиты Ирина Костевич оценила в то время как «трудную» и связала возможности повышения заработной платы на предприятиях с внедрением более эффективных практик управления. А министр экономики Владимир Зиновский напомнил, что без роста производительности труда, без увеличения экспорта качественной продукции эта цель недостижима.

Вторая задача, судя по разработанным в мае Минэкономики прогнозам на 2018 год, казалась более выполнимой, однако все сценарии роста разрабатывались с учетом стабилизации цен на нефть, благоприятные договоренности с Россией в экономической сфере и увеличение спроса на белорусскую продукцию на экспортных рынках.10

Очевидно, что почти все эти факторы находятся вне контроля белорусского правительства и являются отражением внешних экономических трендов. И все же, по мнению независимых экспертов, проведение системных экономических реформ могло бы в перспективе привести к росту заработной платы при благоприятной внешней конъюнктуре, однако доведение показателей по росту зарплаты может быстро обрушить скромные успехи в экономике.

Хотя в начале года представлялось, что работа экономического блока правительства будет в основном посвящена выполнению этих двух задач (а также распоряжению Лукашенко контролировать цены), ближе к концу второго квартала наметилось еще одно важное направление – подготовка пакета декретов, ориентированных на упрощение условий ведения бизнеса и раскрепощение деловой инициативы. Так, уже в начале лета состоялось совместное заседание двух экспертных групп, работающих над декриминализацией экономических рисков. В состав обеих групп – экспертной группы по выработке предложений по вопросам декриминализации экономических рисков субъектов хозяйствования и рабочей группы по вопросам совершенствования норм административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности – наряду с госслужащими вошли представители бизнес-союзов и промышленных ассоциаций.

Тогда же бизнес-ассоциации внесли предложение о создании специального института – уполномоченного по защите прав предпринимателей, – который может сгладить проблемы, возникающие во взаимоотношениях бизнеса с государством. Однако либерализация бизнеса в Беларуси, несмотря на требования международных организаций (в том числе настоящих и потенциальных кредиторов), еще не может зайти так далеко, чтобы поставить две договаривающиеся стороны – бизнес и государство – на уровень равноправных партнеров. Не случайно в конце года, в ответ на напоминания об обещании трансформировать Совет по предпринимательству при Администрации президента в Институт уполномоченного, Лукашенко заявил, что нужды в таком институте нет, так как лучшим омбудсменом для предпринимателей является он сам.11

Пакет декретов о стимулировании предпринимательства действительно был подписан в конце ноября. Центральным для него являлся декрет №7 «О развитии предпринимательства», хотя значительный интерес вызвал также подписанный позже, в декабре, декрет №8 «О развитии цифровой экономики», предоставляющий значительные льготы для предприятий в IT-сфере и предлагающий беспрецедентные возможности для компаний, ориентированных на торговлю криптовалютой.

Согласно заявлению руководителей экономического блока непосредственно после принятия пакета декретов, в правительстве ожидают, что эффект от принятия этих нормативно-правовых актов не заставит себя ждать и сможет стимулировать экономический рост уже в первой половине 2018 года.12 В то же время международные и независимые эксперты предостерегают против желания немедленно воспользоваться ожидаемыми плодами раскрепощения предпринимательской инициативы в виде постановки директивных задач по росту зарплат и инвестиций.

Заключение

В 2017 году правительство поставило перед собой амбициозные задачи, в первую очередь в экономической сфере. Ориентация на новые «драйверы» экономического роста (предпринимательство и информационные технологии), как ожидается, снимут актуальность таких проблем, как нереформированность государственного сектора экономики, и связанную с этим его неспособность выполнять свои обязательства в сфере социальной политики (в первую очередь обеспечения занятости). Однако остается актуальной опасность того, что политическое руководство захочет директивно воспользоваться плодами экономических преобразований до того, как эти плоды созреют, и таким образом вновь подвергнет опасности деловой и инвестиционный климат в стране.

Основными задачами правительства на 2018 год, по нашему мнению, являются: 1) обновление подходов к социальной политике, которая должна сыграть роль буфера в период неустойчивого экономического роста и сокращения государственной поддержки убыточных предприятий; 2) снижение социальной напряженности в обществе путем экспертного и общественного обсуждения принимаемых решений; 3) проведение реформы государственного управления с целью реального повышения эффективности работы государственных организаций.