Мясцовыя органы ўлады: самакіраванне ў ахвяру лібералізацыі
Зміцер Кухлей

Рэзюмэ:
Дзейнасць мясцовых органаў улады ў 2010 г. ажыццяўлялася на фоне дзвюх электаральных кампаній. Адна з іх, выбары ў мясцовыя саветы дэпутатаў у красавіку, мела непасрэднае дачыненне да прадстаўнічай галіны мясцовай улады. Другая кампанія з’яўлялася вырашальнай для ўсёй канфігурацыі беларускага палітычнага рэжыму на бліжэйшую і сярэднетэрміновую перспектыву – прэзідэнцкія выбары ў снежні мінулага года. Падчас гэтых дзвюх выбарчых кампаній прайшла чарговую праверку на трываласць палітычная сістэма Беларусі, дзе мясцовыя органы ўлады з’яўляюцца элементам “прэзідэнцкай вертыкалі” з выразнай перавагай выканаўчай галіны ўлады над прадстаўнічай, а не асобным інстытутам самакіравання, які адлюстроўвае інтарэсы мясцовай супольнасці і абараняе апошнюю ад празмернага ўмяшання дзяржавы.

Новая рэдакцыя закона аб мясцовым кіраванні і самакіраванні, якая набыла моц 4 студзеня 2010 г., не ўнесла якіх-кольвек зменаў у існую практыку: сістэма мясцовых органаў улады працягвала дзейнічаць паводле выпрацаваных за апошнія 16 год правілаў. Паміж прэзідэнтам і мясцовымі органамі кіравання замацавалася своеасаблівае негалоснае пагадненне, паводле якога дзейны прэзідэнт гарантуе мясцовым уладам падтрыманне status quo і забяспечвае захаванне ўладных паўнамоцтваў у мясцовых і рэгіянальных эліт, а працяг прэзідэнцкіх паўнамоцтваў Аляксандра Лукашэнкі залежыць ад мясцовых уладаў. Адначасова сітуацыя ў сістэме мясцовай улады характарызавалася супярэчлівымі тэндэцыямі з-за суб’ектыўных фактараў, уласцівых беларускаму аўтарытарнаму рэжыму, і аб’ектыўнай неабходнасці эканамічнай мадэрнізацыі краіны.

Тэндэнцыі:
-  з аднаго боку, мясцовыя выбары 2010 г. замацоўваюць далейшае адасабленне мясцовых уладаў і звужэнне канкурэнтнага асяроддзя для рэкрутавання эліт; з другога боку, укараненне сучасных інфармацыйна-камунікацыйных тэхналогій (ІКТ) на ўсіх дзяржаўных узроўнях, у тым ліку мясцовым і рэгіянальным, стварае перадумовы для больш празрыстай і адкрытай дзейнасці мясцовых органаў улады;
- падчас мясцовых выбараў з’яўляюцца прыкметы разыходжання інтарэсаў мясцовых эліт і дзейнага кіраўніцтва дзяржавы;
- адбываецца скарачэнне кампетэнцый мясцовых органаў улады ў рэгуляванні бізнес-асяроддзя ў выніку захадаў беларускага кіраўніцтва па лібералізацыі прадпрымальніцкай дзейнасці;
- павялічваецца ступень цэнтралізацыі кансалідаванага бюджэта Рэспублікі Беларусь і доля бязвыплатных паступленняў у мясцовыя бюджэты з рэспубліканскага;
- мясцовыя выканаўчыя органы павялічваюць свае кампетэнцыі ў кантролі за дзейнасцю мясцовых супольнасцяў.

Не разбураць даўніны, не ўводзіць навізны

Пад уплывам дзвюх выбарчых кампаній, якія праводзіліся ў 2010 г., дзяржаўная палітыка ў сферы мясцовага кіравання і самакіравання характарызавалася прынцыпам “не разбураць даўніны, не ўводзіць навізны”. У 2010 г. актуальным заставаўся тэзіс прэзідэнта Беларусі, агучаны ім у адносінах да мясцовых органаў улады ў 2006 г. пасля трэціх прэзідэнскіх выбараў, паводле якога “павінна забяспечвацца непарушнасць стрыжня вертыкалі ўлады зверху данізу, і ніякіх практыкаванняў у дэмакратыі".

З 4 студзеня 2010 г. мясцовыя органы ўлады працавалі адпаведна новай рэдакцыі закона “Аб мясцовым кіраванні і самакіраванні ў Рэспубліцы Беларусь”, які сутнасна не змяніў беларускую сістэму мясцовага кіравання і самакіравання, а толькі вырашыў асобныя тэхнічныя моманты размеркавання кампетэнцый мясцовых саветаў дэпутатаў і выканаўчых, распарадчых органаў розных тэрытарыяльных узроўняў, якія раней часта дубляваліся на абласным і раённым узроўнях.

У законе таксама быў акрэслены прававы статус і парадак стварэння органаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання. Варта зазначыць, што напярэдадні прэзідэнцкай кампаніі 2010 г. значна актывізаваўся мясцовы ідэалагічны апарат, які засяродзіў сваю ўвагу на стварэнні органаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання і павелічэнні ўзаемадзеяння паміж гэтымі органамі і мясцовымі ўладамі, каб вырашаць мясцовыя праблемы супольнымі намаганнямі грамадзян і выканаўчых органаў. Аднак з-за перавагі прапагандысцкага складніка ў працы ініцыятыва ідэолагаў набыла фармальны характар.

Нягледзячы на з’яўленне ў 59 артыкуле закона аб мясцовым кіраванні і самакіраванні запіса, паводле якога мясцовыя саветы могуць звяртацца ў суд па абарону парушаных або аспрэчваных правоў ці ахаваных законам інтарэсаў, каб свабодна ажыццяўляць свае паўнамоцтвы, выпадкаў карыстання мясцовымі саветамі з гэтай нормы ў 2010 г. не адзначалася. Гэтая заканадаўчая норма дазваляе саветам адстойваць у судзе свае інтарэсы, у тым ліку перад мясцовымі выканаўчымі і рэспубліканскімі органамі ўлады, аднак у празмерна цэнтралізаванай дзяржаўнай сістэме Беларусі мясцовае самакіраванне не грае самастойнай ролі і цалкам падпарадкаванае “прэзідэнцкай вертыкалі”, таму чакаць у такіх абставінах судовых спрэчках паміж гэтымі двума суб’ектамі не выпадае. Сярод беларускіх палітычных эліт працягвае панаваць думка, яскрава акрэсленая кіраўніком дзяржавы, паводле якой мясцовыя саветы не з’яўляюцца гаспадарамі на сваёй тэрыторыі, а толькі падзяляюць адказнасць з выканаўчымі органамі мясцовай улады.

Паводле новай рэдакцыі закона аб мясцовым кіраванні і самакіраванні беларускія ўлады для лабіявання сваіх інтарэсаў на еўрапейскім узроўні атрымалі магчымасць ствараць асацыяцыі мясцовых саветаў з правам ажыццяўляць міжнароднае супрацоўніцтва. Варта зазначыць, што Еўрапейскі Саюз надае значную ўвагу развіццю рэгіёнаў і мясцовых супольнасцяў, у тым ліку на прымежных тэрыторыях дзяржаў-суседзяў, на што з агульнаеўрапейскага бюджэту выдзяляюцца значныя сродкі. У Беларусі ўжо дзейнічаюць асобныя праекты з удзелам еўрапейскіх партнёраў і мясцовых органаў улады, у тым ліку еўрарэгіёны. Аднак ўзаемадзеянне беларускіх мясцовых уладаў з еўрапейскімі муніцыпалітэтамі знаходзіцца на значна ніжэйшым узроўні, чым у іншых краінах-партнёрах ЕС. Адразу пасля правядзення мясцовых выбараў беларускае кіраўніцтва распачало працу па стварэнні беларускай Асацыяцыі органаў мясцовага самакіравання, але да канца мінулага года яе не атрымалася завершыць.

Мясцовыя выбары 2010: супярэчнасці паміж інтарэсамі Цэнтра і мясцовымі элітамі

Пасля мясцовых выбараў у красавіку 2010 г. узмацніліся тэндэнцыі да закрытасці мясцовых і рэгіянальных эліт ад грамадства: у мясцовыя саветы дэпутатаў патрапілі лічаныя прадстаўнікі апазіцыйных партый.

Нягледзячы на абмежаваныя паўнамоцтвы дэпутатаў мясцовых саветаў, яны могуць у пэўнай ступені кантраляваць дзейнасць органаў кіравання, у тым ліку размеркаванне бюджэтных сродкаў і фінансавыя плыні на мясцовым узроўні. Варта зазначыць, што мясцовыя чыноўнікі праз кантроль за фарміраваннем органаў прадстаўнічай улады на месцах прызвычаіліся, што кантроль з боку мясцовых супольнасцяў, інтарэсы якіх у ідэале павінны прадстаўляць гэтыя чыноўнікі, адсутнічае. Фактычна мясцовыя палітычныя эліты нясуць адказнасць у першую чаргу перад прэзідэнтам за рэалізацыю дзяржаўнай палітыкі на падначаленых ім тэрыторыях, забеспячэнне сацыяльна-эканамічных паказнікаў і стабільнасці ў сваіх рэгіёнах, у тым ліку неабходнага адсотку падтрымкі на выбарах з боку мясцовага насельніцтва. У сваю чаргу прэзідэнт падтрымлівае захаванне ўмоваў, якія гарантуюць адсутнасць канкурэнтнага асяроддзя на мясцовым узроўні і адпаведную кадравую палітыку на месцах. Такое становішча прывяло да супадзення інтарэсаў прэзідэнта і мясцовых эліт: дзейнаму кіраўніку дзяржавы не патрэбнае ўзмацненне пазіцый яго супернікаў у мясцовых органах кіравання, каб захавалася яго персанальная ўлада, а мясцовыя палітычныя эліты не прапускаюць “чужакоў” у сваю сістэму, каб і надалей гарантаваць забеспячэнне сваіх інтарэсаў.

Аднак у 2010 г. адносіны паміж прэзідэнтам і мясцовымі органамі ўлады апынуліся перад новымі выклікамі. Прысутнасць апазіцыйных сілаў у органах мясцовага самакіравання ўжо даўно ніжэйшае за ўзровень, які мог бы несці пагрозу стабільнасці прэзідэнцкай уладзе, а ў 2010 г. беларускае кіраўніцтва працягвала курс на наладжванне стасункаў з заходнімі партнёрамі, што патрабавала ад беларускага боку пэўных саступак Захаду. Некалькі дзясяткаў апазіцыйных дэпутатаў мясцовых саветаў ніякім чынам не паўплывалі б на стабільнасць дзейснага ў Беларусі палітычнага рэжыму і выклікалі бы станоўчыя водгукі з боку замежных партнёраў, што можна было б канвертаваць у фінансавыя і эканамічныя прэферэнцыі з боку Захаду.

Насуперак пажаданням Цэнтрвыбаркама і цэнтральнай ўлады, якія выказвалі намер прадэманстраваць вонкавым назіральнікам прагрэс у правядзенні выбараў, мясцовыя і рэгіянальныя эліты вырашылі правесці кампанію па напрацаваным за апошнія 16 год сцэнары і пазбавілі свае саветы апазіцыйных дэпутатаў. Тым не менш, інертнасць і нежаданне мясцовых палітычных эліт прыняць новыя палітычныя рэаліі значна не паўплывалі на ўзаемаадносіны беларускага кіраўніцтва з заходнімі партнёрамі, якія ўскладалі свае надзеі на прэзідэнцкую кампанію.

Традыцыйна праца мясцовых органаў улады неаднаразова падпадала пад крытыку кіраўніцтва дзяржавы, асабліва напярэдадні прэзідэнцкіх выбараў. Беларускія прапагандысты спрабавалі стварыць у насельніцтва ўражанне, што недахопы і правалы ў сацыяльна-эканамічнай сферы з’яўляюцца недапрацоўкай мясцовых органаў ўлады, у той час як вышэйшае кіраўніцтва дзяржавы, эфектыўна працуючы і кантралючы ўсе ўзроўні дзяржаўнага кіравання, таксама здольнае вырашаць праблемы, якія знаходзяцца ў кампетэнцыі мясцовай улады. Такое асвятленне дзейнасці мясцовых органаў улады, акрамя выключна прапагандысцкіх мэтаў, надалей замацоўвала ў грамадскай свядомасці тэзіс аб неабходнасці жорсткай цэнтралізацыі дзяржаўнага кіравання ў краіне.

Цэнтралізацыя ў выніку лібералізацыі

У 2010 г. кансалідаваны бюджэт Рэспублікі Беларусь стаў яшчэ  больш цэнтралізаваным: мясцовыя бюджэты пазбавіліся падатку на раздробны гандаль, мясцовага збору з карыстальнікаў парковак. Аб’ём усіх мясцовых бюджэтаў у 2010 г. склаў BYR 18,7 трлн, пры гэтым трансферты з рэспубліканскага бюджэта ў абласныя і мінскі склалі BYR 7,3 трлн, што ёсць 39% ад аб’ёму усіх выдаткаў мясцовых бюджэтаў. На паступленне прыбыткаў у бюджэты адмоўна паўплывала выкарыстанне ў 2010 г. новага метада разліку зямельнага падатка ў залежнасці ад кадастравага кошту зямельных участкаў. Пры гэтым у першым квартале мясцовыя саветы дэпутатаў не атрымалі правоў выкарыстоўваць падвышальныя каэфіцыенты да стаўкі падаткаў на нерухомасць. У дадатак, адпаведна Дзяржаўнай комплекснай праграме развіцця рэгіёнаў, малых і сярэдніх гарадскіх паселішчаў Рэспублікі Беларусь на 2007-2010 гг., мясцовыя саветы дэпутатаў працягвалі надаваць прадпрыемствам ільготы або адтэрміноўкі па выплаце запазычанасцяў, мясцовых падаткаў і збораў, што таксама скараціла аб’ём грашовых паступленняў у мясцовыя бюджэты. Варта зазначыць, што на працягу апошніх гадоў стала змяншаецца фінансавая незалежнасць мясцовых органаў улады і рэгіёнаў праз скарачэнне мясцовых падаткаў і збораў, доля якіх за апошнія дзесяць год зменшылася да мінімума.

Мясцовыя органы ўлады займаюць значнае месца ў беларускай дазваляльнай сістэме па рэгуляванні бізнес-асяроддзя. Указам №450 “Аб ліцэнзаванні асобных відаў дзейнасці” ад 1 верасня 2010 г. яны пазбавіліся значнай часткі сваіх паўнамоцтваў у гэтай сферы праз скасаванне ліцэнзавання 16 відаў прадпрымальніцкай дзейнасці. Гэты указ ў значнай ступені ліквідаваў бар'еры для малога і сярэдняга бізнэсу на мясцовым узроўні. Найбольш важнай стала адмена ліцэнзавання ў сферы раздробнага гандлю, на які разам з харчаваннем даводзілася 156 тыс. з 240 тыс. ліцэнзій. Роля мясцовых органаў улады па рэгуляванні бізнес-клімата разглядалася незалежнымі экспертамі і прадпрымальнікамі як негатыўная, якая значна перашкаджала развіццю малога і сярэдняга прадпрымальніцтва. Пры гэтым з дапамогай указа № 581 ад 9 лістапада 2010 г. “Аб набыцці аб’ектаў нерухомасці для мясцовых патрэбаў”, мясцовыя органы ўлады атрымалі дадатковыя механізмы ўплыву на рынак нерухомасці і адпаведна развіццё малога і сярэдняга бізнесу на падкантрольных тэрыторыях.

Варта зазначыць, што заяўленая беларускімі ўладамі лібералізацыя прадпрымальніцкай дзейнасці ў краіне адбываецца ў значнай ступені за кошт скарачэння кампетэнцый і фінансавай незалежнасці мясцовых органаў улады. Змяншэнне падаткавай нагрузкі для бізнэсу адбываецца ў асноўным коштам адмены мясцовых падаткаў і збораў, а паляпшэнне асяроддзя для развіцця прадпрымальніцтва – праз скасаванне неабходнасці атрымання ліцэнзій, якія выдаваліся мясцовымі адміністрацыямі і выканкамамі.

Аднак станоўчыя моманты лібералізацыі эканамічнай дзейнасці былі часткова нівеліяваныя на пачатку 2010 г. указам  № 518 “Аб некаторых пытаннях арэнды і бязвыплатнага карыстання маёмасцю”, які дазваляў мясцовым органам улады і дзяржаўным прадпрыемствам ужываць да арэндаванай у іх нерухомасці паніжальныя ці падвышальныя каэфіцыенты. Мясцовыя  чыноўнікі ўспрынялі гэта як сarte blanche на выкарыстанне ў адносінах да прадпрымальнікаў максімальнага каэфіцыента, каб павялічыць паступленні ў бюджэты. У выніку прэзідэнт мусіў быў умяшацца і надзяліць Камітэт дзяржаўнага кантролю паўнамоцтвамі правяраць правамоцнасць павелічэння арэнднай стаўкі з боку мясцовых уладаў і дзяржаўных прадпрыемстваў.

Мясцовыя выканаўчыя і распарадчыя органы атрымалі магчымасць наўпроставага ўмяшальніцтва ў справы таварыстваў уласнікаў і ўплыву на прызначэнне старшынь гэтых некамерцыйных арганізацый. Напрыканцы года прэзідэнт прыняў указ “Аб некаторых пытаннях дзейнасці таварыстваў уласнікаў і арганізацый забудоўшчыкаў”, які пашырае кампетэнцыі мясцовых чыноўнікаў на ствараныя уласнікамі некамерцыйныя арганізацыі. Паводле яго павялічыліся кантрольныя функцыі мясцовых выканкамаў у дачыненні да таварыстваў уласнікаў і арганізацый забудоўшчыкаў. У кампетэнцыю мясцовых чыноўнікаў увайшло ўзгадненне кандыдатур пры абранні (пераабранні) на пасаду старшыні праўлення таварыства уласнікаў або арганізацыі забудоўшчыкаў, самастойнае вылучэнне на разгляд уласнікаў кандыдатуры старшыні праўлення, ініцыятыва датэрміновага вызвалення ад пасады кіраўніка таварыства ўласнікаў і інш.

Беларускае кіраўніцтва робіць некаторыя захады, каб аптымізаваць дзейнасць і павялічыць эфектыўнасць дзяржаўных органаў. У 2010 г. распачалшся пілотныя праекты ўкаранення аўтаматызаванай інфармацыйнай сістэмы (АІС) "Мясцовыя саветы дэпутатаў" у Беладубраўскім сельскім савеце Касцюковіцкага раёна і Янаўскім сельскім савеце Краснапольскага раёна. Стасаванне АІС з’яўляецца станоўчым крокам у бок павелічэння эфектыўнасці і адкрытасці мясцовых органаў улады. АІС ашчаджае працоўны час работнікаў мясцовых органаў улады, робіць лёгкадаступнай прававую інфармацыю для грамадзян і палягчае ім доступ да інфармацыі, якая утрымлівае пералік адміністрацыйных працэдур, што павінна, апроч іншага, спрыяльна ўплываць на развіццё ў рэгіёнах малога і сярэдняга бізнэсу. У плане на 2011 г. стаіць пашырэнне досведу выкарыстання АІС на ўсе мясцовыя саветы дэпутатаў краіны.

Аляксандр Лукашэнка 11 снежня 2009 г. падпісаў указ № 622 "Аб удасканаленні парадку рэгулявання зямельных адносінаў і ажыццяўленні дзяржаўнага кантролю за выкарыстаннем і аховай земляў", паводле якога функцыі землеўпарадкавальных службаў перадаюцца мясцовым органам улады. Перадача мясцовым выканаўчым камітэтам функцый землеўпарадкавальных і геадэзічных службаў Дзяржкаммаёмасці ажыццяўляецца з захаваннем наяўнай агульнай колькасці дзяржаўных службоўцаў.

Высновы

Мясцовае кіраванне і самакіраванне ў Беларусі выразна “ўмантаванае” ў вертыкаль прэзідэнцкай улады і як неад’емны элемент гэтай улады працягвае эфектыўна выконваць сваю функцыю захавання стабільнасці беларускага палітычнага рэжыму. Страх вышэйшага кіраўніцтва дзяржавы згубіць уладу ў выпадку рэфармавання дзейнай сістэмы улады, якая была выбудаваная на працягу апошніх 16 год, перашкаджае рэфармаванню сістэмы мясцовых органаў улады, нягледзячы на тое, што наспела неабходнасць такіх зменаў.

Кіраўніцтва дзяржавы робіць пэўныя захады, скіраваныя на удасканаленне працы мясцовых органаў улады, асабліва ў справе паляпшэння бізнес-клімату, што стварае супярэчлівыя тэндэнцыі. Лібералізацыя эканамічнай дзейнасці, якая ажыццяўляецца беларускімі ўладамі, адбываецца за кошт павелічэння фінансавай залежнасці мясцовых органаў улады ад цэнтра і ўплывае на далейшую цэнтралізацыю кансалідаванага бюджэта краіны праз скарачэнне колькасці плацяжоў у мясцовыя бюджэты. У сваю чаргу фінансавая недастатковасць мясцовых бюджэтаў патрабуе, каб была павялічаная ўдзельная вага бязвыплатных паступленняў у мясцовыя бюджэты з рэспубліканскага, што спараджае сярод мясцовага кіраўніцтва ўтрыманскiя настроi і знішчае матывацыю мясцовых уладаў ствараць адпаведныя ўмовы для бізнэсу на падначаленых ім тэрыторыях. Акрамя таго, мясцовыя чыноўнікі з-за боязі страціць сваю нефармальную рэнту або працоўныя месцы супраціўляюцца лібералізацыі прадпрымальніцкай дзейнасці, якая адбываецца за кошт змяншэння паўнамоцтваў наменклатуры ў рэгуляванні бізнес-асяроддзя.за кошт змяншэння паўнамоцтваў наменклатуры ў рэгуляванні бізнес-асяроддзя.