Сделаем правительство разумней

Как определить национальные приоритеты

В наши дни большинство людей полагает, что правительство должно способствовать общему благосостоянию населения, которому оно служит. Разногласия возникают по поводу того, как именно это сделать – на каких целях следует сосредоточиться, какие политики следует предпочесть и т.п. Эти вопросы обычно решаются посредством множества интеллектуальных подходов – таких,как политическая идеология или религия, и много времени проводится в обсуждении тонкостей различных доктрин. При этом часто упускается из виду простой и легкий способ сделать жизнь лучше, а именно – обычный анализ затрат и прибылей для сравнения ожидаемых выгод от альтернативных политик и затем выбор более эффективных.

Эффективность – это звучит скучно. Но что, если один дополнительный доллар или рупия в бюджете смогут накормить десяток человек вместо одного? Или если бы USD 100000 расходов на международную помощь можно было бы потратить так, что это спасло бы в десять раз больше жизней? Когда ставки настолько высоки, эффективность расходов становится моральным императивом. Более того, в отличие от дебатов по идеологии или религии, дебаты по поводу эффективности могут все же к чему-то привести в виду существования простого механизма для их разрешения: сравнить прогнозируемые затраты и выгоды от различных вариантов действий и посмотреть, что принесет максимальную пользу за эту сумму.

Разумеется, можно сказать, что это просто здравый смысл, и правительство всегда должны действовать в соответствии с ним. Возможно, они должны поступать именно так, однако в реальности они делают это редко: отчасти из-за того, что анализ подразумевает большую работу, но большей частью из-за того, что его результаты могут поставить их в неловкое положение, показывая, что выбранная политика является неэффективной, или что элементы существующей правительственной бюрократии являются ненужными. Неудивительно, ведь никто не хочет быть лишним чиновником – говорим ли мы о правительстве, международной организации, неправительственной организации или даже о частной благотворительности.

Это означает, что на решения влияют другие факторы. Например, в одном городке в сельскохозяйственной Вирджинии проводится ежегодная ярмарку для поддержки местных благотворительных организаций. Каждый год организация спасения животных привозит на свой стенд Белоголового орлана (национальная птица США – “bald eagleили лысый орел – прим. пер.), и каждый год она получает больше пожертвований, чем другие группы, которым труднее использовать различные постановки и декорации для продвижения своих видов благотворительности, например, деятельности в качестве приемных родителей или работы с подвергающейся опасности молодежью. Маркетинг и политика определяют политический выбор, по крайней мере, технически, а в результате страдает общество.

Разница может быть ощутимой: философ Тоби Орд проанализировал 108 мероприятий проекта «Приоритеты борьбы с болезнями», указав количество дополнительных лет здоровой жизни, доставшимся людям благодаря равным суммам, потраченным на каждого из исследуемых. Наиболее эффективные мероприятия оказали по меньшей мере в сотни раз более сильный эффект, чем наименее эффективные. Перемещение USD 50 млн из нижней части списка на верхние позиции сможет спасти 1000 жизней вместо одной. Аналогичным образом, обширные исследования, посвященные целям устойчивого развития Организации Объединенных Наций, демонстрируют подобную картину: наиболее эффективные вмешательства не просто хороши; они значительно более эффективны, чем промежуточные усредненные варианты – и, вполне вероятно, эта картина справедлива для расходов правительств и  учреждений, занимающихся вопросами развития в любой стране.

Но то обстоятельство, что неэффективность распространена, вовсе не означает, что она неизбежна. Правительства и другие поставщики услуг могут добиться большего успеха даже в рамках своих существующих бюджетов благодаря систематическому внедрению передовых практик во всех своих проектах и перераспределению времени, усилий и ресурсов из неэффективных программ в эффективные. Недавно мой аналитический центр, Копенгагенский центр консенсуса, работал с правительством Бангладеш, а также обширным списком организаций государственного и частного секторов и бангладешских СМИ, с целью изучения как повысить эффективность в сфере национального развития, и те уроки, которые мы получили в ходе этого процесса, применимы и к другим странам, стремящимся улучшить работу подобных организаций.

Бангладешский эксперимент

Проект «Приоритеты Бангладеш» финансируется Фондом C&A, филиалом голландского бренда одежды C&A, при содействии Шведского агентства международного развития и датского посольства в Дакке. Мы взаимодействовали со всеми основными игроками в Бангладеш с целью оценить, какие именно расходы (как годовой бюджет правительства в размере USD30 млрд, так и помощь в размере USD3 млрд, предоставленная внешними организациями) могут принести стране максимальную пользу. Результаты были поразительными: они показали, что основные достижения в области национального благосостояния могут быть получены путем простого перераспределения бюджета в пользу политики с высокой окупаемостью инвестиций.

Мы начали с последнего пятилетнего плана страны – наиболее обсуждаемой теме национального развитии. Мы заключили партнерство с BRAC, крупнейшей в мире неправительственной организацией в области развития, и взяли по 20 тематических областей плана – от гендерного равенства до урбанизации, и отметили все связанные с этим политики. Затем мы попросили несколько сотен авторитетных экспертов из правительств, академий, неправительственных организаций, доноров и частного сектора добавить свои собственные рекомендации. В конечном счете мы получили 1000 предложений, и примерно половина из них дублировала план развития в совершенно различных областях – таких, как инфраструктура, налоговая реформа, здравоохранение и многое другое.

В ходе 20 круглых столов мы попросили экспертов из Бангладеш посмотреть все предложения и оценить их, в частности, определить, какие идеи имеют наибольший потенциал или, вероятно, будут политически популярными, а также какие из них могут быть подтверждены достаточным количеством эмпирических данных для тщательного изучения. Это сократило список до 76 предложений. Затем 30 групп из местных и иностранных экономистов оценили издержки и преимущества всех 76 предложений. Большая часть издержек была денежной, но выгоды были не только экономическими.

К примеру, реализация предложения о содействии охране водно-болотных угодий в Сундарбанах, обширном мангровом лесу на побережье Бенгальского залива поможет решить проблему изменений климата, улучшить биоразнообразие и создаст возможности для рыболовства и туризма. Прогнозируемые выгоды составили почти USD 4 млрд. При затратах USD 1,4 млрд, что означает почти USD3 USD прибыли на каждый потраченный 1 USD.

Или возьмем программу обучения в раннем детстве, которая должна помочь детям преодолевать проблемы из-за задержек развития. Последние могут быть вызваны плохим питанием или повторными ранними инфекциями, и последствия могут проявляться в течение многих десятилетий, когда страдавшие в детстве люди зарабатывают меньше, чем их сверстники. В рамках этой программы специалисты будут работать с детьми с ограниченными возможностями и их родителями, чтобы улучшить навыки развития детей, и данные показывают, что такие усилия могут увеличить их заработную плату на протяжении жизни на 25%, полностью устранив эффект замедленного развития. В Бангладеш такая программа будет стоить около USD160 в расчете на одного ребенка и увеличить будущие доходы каждого ребенка на USD 2884. Таким образом, каждый инвестированный USD 1 принесет доход в размере USD18.

В рамках проекта «Приоритеты Бангладеш» было создано более 1150 страниц рецензируемых исследований, доступных бесплатно в Интернете и ожидающих публикации в виде двухтомной книги в ближайшее время. Изменения в расходах требуют общественной поддержки, поэтому мы опубликовали более 40 статей о результатах исследований в крупнейших бенгальских и английских газетах с общей аудиторией более десяти миллионов человек. Чтобы распространить информацию еще больше, мы объединили все результаты в одну таблицу, где отображен доход, который принесет каждый потраченный доллар. В таблице отображены все 76 оцениваемых программы: чем длиннее строка, тем больше эффект мультипликатора.

Быть или не быть туберкулезу?

Чтобы провести справедливое сравнение всех политических решений, мы привели все их эффекты к единой конечной мере величин, используя общие предположения и расчеты. Например, во всех исследованиях мы использовали стандартную цифру для экономической стоимости года жизни и стандартных ставок дисконтирования для расчета стоимости будущих затрат и выгод. Несмотря на это, цифры, очевидно, могут быть только приблизительными оценками из-за присущих неопределенностей, связанных со многими проекциями.

Более того, эффективность – не единственная важная величина; правительствам необходимо учитывать и другие факторы, такие как справедливость, равенство и политическая устойчивость. Таким образом, мы сформировали дополнительные раунды обсуждений, в которых можно было оспаривать расчеты и рейтинги, в том числе включающую в себя специальную группу ведущих экономистов, чтобы тщательно изучить все выводы, проследить за тем, чтобы все переменные были рассмотрены, и скорректировать рейтинги при необходимости.

Например, программы микрофинансирования имеют относительно низкую экономическую отдачу, но они поддерживают равенство и зачастую приносят пользу беднейшим слоям населения, и поэтому подходят для них даже больше, чем можно было предположить на первый взгляд. Сходный эффект имеют и семейные субсидии, способствующие предотвращению детских браков. Польза обучения в связи с отсрочкой брака хорошо известна, но ряд медицинских и социальных выгод являются более сложными для исследования. Простой экономический анализ затрат и выгод недооценивает их и не учитывает моральные преимущества от недопущения детских браков.

Наконец, самый важный вывод проекта касается лечения туберкулеза. Оказывается, причиной одной из 11-ти смертей в Бангладеш является туберкулез, и практически все эти смерти можно предотвратить. Сегодня благодаря проверенным методам лечения больных туберкулезом можно вылечить за 100 USD в расчете на человека. Тем не менее каждый час от болезни умирает девять бангладешцев. Почему? Потому, что только половина из тех, кто нуждается в лечении, получают его из-за ограниченного охвата системы здравоохранения Бангладеш, всеобщей безграмотности относительно способа передачи болезни, а также чувств стыда и страха, сопутствующих диагнозу.

Проведение должного лечения всех больных туберкулезом в Бангладеш не будет легким или бесплатным. Выявление и лечение людей, страдающих этим заболеванием, потребует проведения широких информационно-пропагандистских мероприятий, их стоимость составит USD 402 на каждую предотвращенную смерть. Однако ценность средней жизни, полученной в результате этих усилий, составит USD 8503. Таким образом, каждый доллар, потраченный на лечение туберкулеза – на решение одной из важнейших проблем страны, – принесет впечатляющие USD 21 прибыли.

Подождите, дальше – больше! Большая часть пособий будет предоставляться беднейшим из бедных слоев населения, а снижение заболеваемости туберкулезом предотвратит все несчастья и трагедии, вызванные смертью взрослых в расцвете сил. Так что, подведя итоги, группа экспертов решила, что увеличение расходов на лечение туберкулеза является единственным наиболее эффективным способом улучшения жизни в Бангладеш. «В течение многих лет [было] трудно получить достаточное внимание и финансирование для лечения туберкулеза», – говорится в заявлении БРАК «Мадхат Акрамул Ислам». Он обнаружил, что результаты нашего исследования повышают наглядность и увеличивают финансирование лечения этой болезни, которую продолжают игнорировать.

Возможно еще более неожиданное, второе по важности открытие состоит в необходимости увеличения доли электронных закупок. На первый взгляд может показаться, что реформирование правительственных закупочных процедур не такая уж интересная тема, но на практике, оказывается, она чрезвычайно важна, особенно для такой развивающейся страны, как Бангладеш. Правительство там тратит ежегодно более USD 9 млрд на закупку всего, чего только можно, – от дорог к офисным зданиям до карандашей. На каждом уровне существуют возможности для коррупции: подрядчики обязаны лично представить свои предложения. Известно, что компании имеющие политические связи, нанимают бандитов для того, чтобы физически не позволить конкурентам подать заявку. Это приводит к более высоким ценам, а иногда и подлогам.

Наше исследование показало, что переход на цифровую систему закупок приведет к усилению конкуренции, снижению коррупции (примерно на 12%) и экономии средств (до USD 700 млн долларов в год). На практике потребуется несколько больше, чем покупка компьютеров и обучение персонала, но доход от каждого потраченного доллара будет колоссальным – USD 663.

Сделаем правительство разумней

DIESEL победил

Решение такого рода задач должным образом позволяет полисимейкерам видеть, соизмеримы ли с выручкой их любимые приемы. Например, Бангладеш, и особенно ее швейная промышленность, выиграла от либерализации торговли. Насколько? Теперь мы можем сказать, что каждый доллар, потраченный на дальнейшую либерализацию торговли, принесет стране USD 10 в виде пособий. Или другой пример: в Бангладеш десятилетиями сражалась с мышьяком, естественно скапливающемся в подземных водах. Теперь можно сказать, что каждый дополнительный доллар, вложенный в устранение проблемы у наиболее пострадавших домохозяйств, принесет выгоду в размере USD 17.

Возьмем также вопрос переоборудование печей для обжига. Более тысячи печей в Дакке ежегодно производят четыре миллиарда кирпичей, выбрасывая так много загрязнений, что качество воздуха в городе часто в 16 раз хуже, чем должно быть по международным стандартам. Это загрязнение воздуха ежегодно убивает 2000 человек. Модернизация печей будет способствовать производству по более чистой и эффективной технологии и на одну пятую снизит расход топлива. Каждый потраченный USD 1 принесет USD 8.

Сделаем правительство разумней 

Рабочие перед маленькими печами на фабрике стекловолокна в Старой Дакке, июль 2012 года. Фото Эндрю Бирадж, Reuters.

Такого рода расчеты так же позволяют полисимэйкерам видеть, какие из широко используемых программ не являются настолько эффективными, как предполагалось ожидалось, особенно в сравнении с другими. Установки бытовых солнечный батарей, к примеру, являются самыми любимыми детищами среди сообщества развития, но анализ экономиста А.К. Энамула Хака, который является также соавтором недавнего отчета Всемирного банка по солнечной энергии в Бангладеш, показал, что панели дают только USD 1,80 выгоды на каждый потраченный на них USD 1. Почему такой слабый результат? Потому что солнечные батареи относительно дороги и вырабатывают довольно мало энергии, которая доступна всего несколько часов ночью.

Хак отмечает, что большинство богатых бангладешцев используют дизельные генераторы вместо солнечных батарей в качестве альтернативных источников энергии во время отключения электричества. И он решил проверить, имеет ли смысл более бедным жителям использовать опыт их более богатых соседей. Согласно его подсчетам, если пять домохозяйств объединятся и вложатся в покупку одного дизель-генератора на всех, то каждый потраченный доллар принес бы USD 25 выгоды, даже при учете вреда от увеличения выбросов углекислого газа. Люди, которые заботятся об устранении энергетического дефицита, должны следить за такими цифрами.

Аналогичным образом, Бангладеш славится своими экспериментами в области микрофинансирования. Но обширные исследования во многих странах в течение длительного времени показали, что микрофинансирование не является настолько мощным вкладом, как это обычно бывает. Оно имеет значительную начальную стоимость и дает скромную прибыть, которая через несколько лет и вовсе сходит на нет; по подсчетам, они приносят USD 2 выгоды на потраченный доллар. Это лучше, чем ничего, но гораздо менее эффективно в сравнении со многими другими видами помощи, на которые можно было потратить эти суммы.

Удивительно, но по мнению экономистов одна из самых популярных программ среди тех, кто занимается развитием в подобных странах, – необусловленные выплаты средств, – оказались наименее эффективны. Эти программы единовременно выделяют сумму денежных средств ультрабедным реципиентам, часто микропредпринимателям, без выставления условий, как именно можно использовать эти деньги. Множественные рандомные проверки результатов – золотой стандарт в оценках эффекта – показали небольшое прямое влияние: всего USD 0,80 на каждый инвестированный USD 1, а долгосрочные результаты и подавно не изучены.

Беднейшие слои населения на самом деле нуждаются не в деньгах. В дополнение к мнению экспертов мы так же опросили многих бедных жителей Бангладеш из отдаленных районов. Многие из их приоритетов были сходными с теми, что называли эксперты, однако были и ключевые различия, которые зависели от обстоятельств. Ультрабедные больше всего нуждались в повышении производительности сельского хозяйства. Исследования показали, что вклад в этой области может быть чрезвычайно ценным; согласно нашим расчетам, инвестиции в размере USD9000 на одного сельскохозяйственного работника увеличит производительность труда в Бангладеш на 10% процентов в течение двух десятилетий, что даст доход в размере USD4 на каждый потраченный доллар.

От теории к практике

Как можно догадаться, результаты наших исследований не всегда пользуются популярностью, особенно среди защитников тех программ, которым мы дали не самые хорошие оценки. Легко говорить о том, что нужно сделать. Применение этого на практике будет труднее. Но дискурс в Дакке уже сменил свою направленность. Как недавно написал редактор одной из ведущих газет страны Prothom Alo, «Мы видим, что исследования оказывают реальное влияние на ведущие решения, касающиеся жизни в Бангладеш, и, кажется, они смогут принести ещё большую пользу в будущем».

В настоящее время офис премьер-министра использует результаты анализа затрат и выгод по всем государственным министерствам.Министр финансов пообещал, что система электронные закупок будет готова через два года, и ему выделили на это USD 12 млн. И рекомендации по питанию уже включены в Национальный план действий в области питания, помогая стране потратить USD 1,5 млрд в течение десяти лет еще более эффективно. «Правительство меняет приоритеты между конкурирующими вариантами много раз каждый день», – отмечаеи Тофл Ахмед, министр торговли Бангладеш. «Этот проект поможет нам сделать шаг назад и задаться вопросом, каким областям мы должны уделять больше внимания и ресурсов?».

На данный момент Копенгагенский центр консенсуса продолжает сотрудничать с BRAC, помогая осуществлять задуманные реформы. А как насчет соотношения затрат и выгод нашего собственного проекта? Одним из непосредственных результатов стало решение правительства быстро увеличить объем электронных закупок. Это обойдется примерно в USD 60 млн, но выгоды составят около USD 700 млн в год. Рано или поздно это произошло бы – с нашей помощью или без нее, – но даже если мы заявим, что берем на себя ответственность только за половину выгод от первого года работы системы, это все равно означает, что проект стоимостью USD 2,5 млн принес Бангладеш USD 350 млн, или USD 140 с одного вложенного доллара. Если бы мы добавили воздействие других 75 предложений, выгоды были бы еще выше.

Когда речь заходит о потенциальной выгоде, которую нужно получить, то Бангладеш не представляет собой особенного случая. В любой стране можно сделать такой же проект, и в настоящее время мы работаем над аналогичными проектами для Гаити и Индии. Такой тип проекта не является панацеей от всех мировых проблем, и было бы наивно ожидать, что большая часть советов будет реализована. Тем не менее, масштабы возможного роста настолько велики, что заставляют задуматься. Например, мы считаем, что перераспределение от не более чем одного процента государственных расходов в Бангладеш от посредственных программ к действительно стоящим может привести к увеличению социальных пособий на сумму более USD 35 млрд каждые пять лет – сумма, соизмеримая с бюджетом целого государства.

Слишком часто политики, избиратели и доноры покупаются на «лысых орлов» на благотворительной ярмарке, позволяя броскому маркетингу и душераздирающим рассказам захватить воображение вместе с кошельками. Но анализ затрат и выгод представляет собой мощный инструмент для ознакомления как с уже существующими успехами, так и c потенциальными преимуществами альтернативных вариантов политики, помогая большему количеству людей жить лучше, дольше и здоровее. Мораль проста: если вы действительно хотите заставить мир танцевать, не забывайте о цене. Проверьте все самым тщательным образом.

Перевод: Наше Мнение

Источник: Foreign Affairs